综保区和自由贸易区的功能及政策的区别

综保区和自由贸易区的功能及政策的区别

一、综保区和自由贸易区的概念

综合保税区是我国设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区域，实行封闭管理，是目前开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域，因此，综保区实际上就是叠加了保税区、保税物流园区、出口加工区的内地保税港区，目前厦门的海沧保税港区的政策和地位就类似于综合保税区。

国际上的自由贸易区是指一个国家或地区为了发展转口贸易和进出口贸易、划在一国国境之内、关境以外的允许外国货物自由进出，并与其他地区实行严格隔离的特定经济区域。

综保区与自由贸易区有如下共同点：均按国际通行的标准设置隔离设施；不允许区内住有居民，进口货物在区内限于生产消费，而不允许用于生活消费；在货物监管上都存在“二线”问题。综保区可以说是自由贸易区的前期形态，基于中国国情，两者存在以下差别：

二、综保区和自由贸易区的差别

1、功能定位

——国际上自由贸易区的功能设定是根据区位条件和进出口贸易的流量而确定的，并且随着国内外经济形势的发展而调整和发展，各国自贸区的主要功能都不尽相同。其主要类型有：转口集散型、贸工结合，以贸为主型、出口加工型、保税仓储型。

——国内的综合保税区在功能定位上试图涵盖自由贸易区的全部功能，即以发展出口加工、转口贸易、保税仓储和商品展示为主要功能。

2、管理体制

——国际上自由贸易区多由设置国政府直接管理，区内管理机构代表国家行使管理权力，因而具有较高的权威。

——综保区则缺乏全国性的法律来规范运作，由于没有全国性的统一法规，各地都先后“因地”甚至“因区”出台了地方性法规，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务，行政力仅限于当地。

3、海关监管

——自由贸易区是“境内关外”的特殊区域，区内普遍实行一线放开、二线管住的货物监管模式，区内有较大的贸易自由度。

——综合保税区只是“海关监管特殊区域”，名义上号称“一线放开、二线管住”，其实仍是一线、二线同时管理，因而存在报关与报备同时出现的问题。插手保税区的部门越来越多，对保税区的管理越来越严格，忽视了保税区是改革开放的超前试验区，简单地套用适用于非保税区的管理办法。

4、企业权利

——国际上对自由贸易区的区域特性都认定为“境内关外”，在此注册的企业相应被认为在关境以外，并免予实施惯常的海关监管制度，企业及其雇员获得外汇结算、离岸金融、个人税收、签证等一系列优惠待遇。

——综保区却在很大程度上被当成“境内关内”的区域，沿用了之前对保税区、保税物流园区的监管政策。例如，区内企业不得在区外开立外汇账户；区内外资企业不准在区外设立分支机构。非保税区的产品进入保税区视同出口，而保税区的产品进入非保税区也视同进口，区内投资注册的贸易企业就没有出口经营权，无法在海关注册备案。

5、地理范围

——自由贸易区一般与港口相连，实行紧密的港区一体化管理，以港口为载体开展转口贸易、出口加工、保税区仓储、国际贸易等保税业务，区港合一必然会把保税区的政策和管理运用到港口运作上，这样，必然会提高港口的开放度和自由度，带动口岸产业的开发。例如，港口作业、运输业、仓储业、国际贸易业、出口加工业、包装业和进出口金融业等口岸产业的发展。

——国内除保税港区之外，一般的保税区临港而不含港，货物进出不流畅，管理繁琐、重复，费用增加，功能难开发，经济难以活跃。

二、自由贸易区政策分析

上海的综合保税区起步早、发展时间长、政策优惠力度大、但包括厦门在内其他地区的保税区、保税港区的发展程度是不如上海综保区的，因此，我们仍采用一般的保税区政策与自由贸易区进行比较。

1.出口退税

目前,国内非保税区的货物进入保税区时不予退税,必须当货物离境时才能获得出口退税。在出口加工区和其他保税仓库都已落实了进区(库)即退税的情况下,进入保税区的货物却不能落实该政策,使得保税区失去了作为国内出口货物的保税仓储场所的吸引力,同时也鼓励了国内货物“境外一日游”现象。

政策突破：保税区与境外之间的货物流通实行真正的备案制度，海关对货物的手册管理转变为对企业实行账册管理，货物、物品从非保税区进入保税区，视同出关，凭出口报送单、外汇核销单、增值税发票即可办理出口退税手续,不必等到货物离境时办理。

2.进出口经营活动权

由于外经贸部将保税区内企业视同境外企业,保税区内企业没有外贸经营权。保税区内企业要开展进出口业务,必须通过非保税区的有进出口经营权的企业进行。不仅增加了区内企业的经营成本,并且增大了泄露商业秘密的风险。

政策突破：在2003年海关总署发文，已对天津、上海、厦门、深圳四地的保税区内企业赋予进出口经营权。在此基础上，应扩大企业进出口经营活动范围，包括：

（1）进出货物不受数量限制；商品可拆散、储存、分级、分类、修理、再制造、重新包装、重新标鉴、清洗、销毁、与外国或国内商品混合或重新出口；

（2）运进所在国其他地区的商品可是原来货物的全部、也可以是其中的一部分，可以是原样、也可以加工后进口；

（3）对进出区的经营活动不加限制，例如已纳税的进口货可以从纳税地进入区内与其他货物混合后，再免税进入纳税地等。

3.通关、检验手续和运输监管政策

我国保税区虽然都是临港而建,但大多与港区分离,即在空间上港区之间是隔离的、在管理上两者也分属不同部门,其结果是货物进出港口和保税区要经过二次海关通关,程序重复、手续繁琐,降低了企业经营效率。第二,一些过于严格的海关监管规定,如海关监管中每批货物都要查验的监管原则,既增加了海关不必要的工作量,也阻扰了正常的经营活动。第三,对于拼箱运输的管理也在很大程度上限制了区内企业开展物流运输服务，因为企业根据客户的要求和成本收益的核算,会将存放在不同保税区的货物(或同一保税区不同仓库内的货物)、在不同

时间运抵保税区的货物、不同供应商的货物、以及进口仓库与出口仓库货物的拼箱运输。对于这些情况,我国现行海关监管虽然没有明文禁止,但由于规则和程序上的不协调(例如,监管上需要多种单据能够核对一致)等原因,使得拼箱运输事实上难以进行,阻碍了货物便捷畅通地流动。

政策突破:

(1)连通保税区和港区,实行区港统一监管,避免二次通关的重复手续，同时深入推进港区一体化管理体制，完善从码头到保税区的专用通道和形成海陆空立体多式的联运体系。厦门海沧保税港区等区域已在该方面进行尝试，应进一步推广至其他保税区。

(2)海关根据货物的品种、来源地等特点有针对性的抽查检验。

(3)当因为区内企业的简单加工和运输作业而使货物的形态、数量、税号等性质发生改变时,海关在监管中可以有针对性地核对备案记录,不必要求一一对应,只要基本吻合即可。

4.金融外汇管理

2002年10月开始施行的《保税区外汇管理办法》,为保税区内企业开展正常的经营活动创造了条件。但进口付汇方面的一些规定仍比较严格,这虽然有助于减少偷逃汇现象,但给区内企业增加许多不便之处,有些甚至限制了企业正常的经营活动,主要表现为:

(1)对购汇条件限制严格,基本上不允许购汇支付,以人民币注册成立的企业购汇支付额度也不得超过其注册资本中实际到位的人民币投资部分。

(2)支付手续严格,如区内企业从境外进口货物销售给区外企业,由区外企业向境外支付外汇时,必须持区外企业进口报关单,但事实上许多区外企业会将货物先存放在保税区以享受延迟纳税的好处,这时就不能向境外支付。

政策突破：在区内放松金融管制，实行金融自由化。其主要内容：

（1）放宽或取消对银行支付存款利率的限制；

（2）减少或取消对银行贷款规模的直接控制，允许业务交叉；

（3）允许更多的新金融工具的使用和新金融市场在区内的设立；

（4）放宽外国金融机构经营活动的限制及对本国金融机构进入国际市场的限制，减少外汇管制，放开经常项目下的货币兑换；

（5）在汇率制度的安排中增加汇率的灵活性。

5.行业准入

物流行业是个新兴的综合性行业,涉及货运代理、集装箱运输、铁路货运、公路货运、航空运输、仓储等行业。目前,这些行业领域由不同的政府部门主管,各部门有不同的行业准入标准,因此,若想开展综合性的物流服务,企业必须向不同主管部门申领开业许可证,过程繁琐、费时费力。同时,对于物流服务涉及的各个行业,我国目前对于外商投资大多有一定的限制措施。

政策突破：对于在保税区设立物流企业,审批上应该实行鼓励性政策,简化审批手续，有关物流行业的外资进入领域问题,也可以不受我国“入世”承诺的开放时间表限制,允许外资提早进入。

二〇一一年十一月十五日