城市土地高效集约化利用及其评价指标体系_赵鹏军
收稿日期:2000-10-5;修订日期:2001-02-27
作者简介:赵鹏军(1976～),男,陕西洛川人,硕士,主要研究方向为城市规划与设计。本文承蒙导师吕斌教授的指导,在此致谢。城市土地高效集约化利用及其评价指标体系
赵鹏军,彭 建
(北京大学城市与环境学系,北京 100871)
摘要:城市土地的高效集约化利用是城市可持续发展的客观要求,也是近年来国内外城市土地利用研
究热点之一。该文在简要回顾我国城市土地高效集约化利用理念历史发展的基础上,分析了城市土地实
施高效集约化利用的迫切性,并对城市土地高效集约化利用的内涵作了初步探讨。同时,采用目标法构建
了我国城市土地高效集约化利用的评价指标体系,认为该指标体系由两大主目标、七大子目标和21个具
体评价指标共同构成。
关键词:城市土地;高效集约化利用;评价指标体系
中图分类号:F301.24 文献标识码:B 文章编号:1007-7588(2001)05-0023-05
HIGH EFFICIENT AND INTENS IFIED USE OF URBAN LA ND
AND ITS EV ALU ATI ON INDEX SYSTEM
Z HAO Peng -jun ,PENG Jian
(De pt .o f Geo g ra ph y ,Pekin g Un ive rs ity ,Bei jing 100871,Chi na )
Abstract :High efficient and intensified use of ur ban land is not only an essential request for sustainable urban
development but also one of the hot spots for r ec ent ur ban land use study at home and abroad .Based on brief
r eview of high efficient and intensified study history of urban land use theor y ,the paper analyses the urgency
in high -efficient and intensified use of urban land and c onnotation of high -efficient and intensified urban land
use .It then identifies an index system to evaluate high -efficient and intensified urban land use by using goal -
based fr ame work .The index system contains two major subjects of high -efficient evaluating system and inten -
sified evaluating system ,seven minor subjects of rationalized ur ban land structur e ,high -efficient social ben -
efits ,high -efficient economic pr ogr ess ,high -effic ient envir onmental dvelopment ,complete urban land use ,
c onver gent urban lan
d us
e ,and synthetic urban land use .In the study ,the evaluating index system compris -
es 21evaluating indexes to indic ate the major subjects and minor subjects .
Key words :Ur ban land ;High efficient and intensified urban land use ;Evaluation index system
城市土地是城市形成与发展的基础,是城市社会、经济、政治、文化等各项活动的载体,城市土地资源利用的合理性直接关系到城市的兴衰与区域的发展。在当前城市存量土地有限、城市空间外向扩张受阻的条件下,这种合理性在很大程度上将取决于城市土地利用的高效化与集约化。关于城市土地的高效集约化利用,近年来虽有学者论及,但少有系统论述。因此,探讨城市土地高效集约化利用的内涵及其评价指标与方法,不仅具有重大的学术价值,而且有助于推动我国城市的可持续发展。
1 城市土地高效集约化利用的历史发展及其现实迫切性
1.1 城市土地高效集约化利用的历史发展
城市在不同的发展阶段,其土地利用的集约化程度也会不同,有学者根据城市土地利用集约化程度的特征差异将城市按发展阶段划分为粗放型、过度型和集约型3类[1]。而在不同的社会经济发展时期,人们对城市土地高效集约化利用的重视程度也不同。我国由于政治经济等多种因素的影响,对其认识与实践都经历了曲折的过程。
1949年～1954年,我国承认土地的经济价值(1952年地产税占城市财政收入38.2%),城市实行地政管理,依靠经济杠杆和城市规划,对城市土地实行节约利用。1954年～1978年,城市土地政策的频繁变更导致城市土地利用的集
23卷第5期2001年9月资 源 科 学RES OURCES SCIENCE Vol .23,No .5Sep .,2001
24资 源 科 学23卷第5期
约化变动较大,但总体以粗放式利用为主。从1954年开始,取消向财政上交土地使用税,全民单位以行政划拨方式无偿无期使用国有土地,开始了城市土地的粗放式利用。随后是“三年不搞规划”(1957～1960),对城市土地利用进行严格的行政管制,粗放经营得以一定程度的遏制,但土地利用效益低下。1966年～1978年,城市用地继续趋紧,人均城市建设用地从1958年95m2人下降至1981年74.1m2/人,城市以“先生产,后生活”原则进行“见缝插针”式的建设,集约化利用得到重视,但城市土地利用结构与布局的不合理造成土地利用经济效益仍较低下。
1978年后城市建设趋于正常化,1980年的“城市规划工作会议”开始拟议征收城市土地使用费,城市土地利用逐步向高效集约化迈进。1988年《土地管理法》和1990年《城市规划法》的颁布,有力保障了城市土地利用的高效集约化,这一趋势在90年代可持续发展战略思想中更加明确。1998年新《土地管理法》的颁布进一步提出要“加强土地管理,十分珍惜合理利用土地,切实保护耕地,控制建设用地”[2]。
1.2 城市土地高效集约化利用的现实迫切性
当前,我国经济正处于由粗放型向集约型增长的转轨时期,施行行政划拨与有偿转让的双重土地分配制度,土地资产管理制度尚未完善,大量建设项目用地基本采用无偿的行政划拨,城市土地利用在新旧体制过度中存在诸多问题。
首先,城市用地规模扩张过快,大城市呈“摊大饼”式发展,中小城市用地浪费严重。据《中国社会统计年鉴》统计, 1985年～1994年,全国城市由324个猛增到662个,增加近一倍,城市建成区面积由9386k m2增加到17940km2,年均递增7.5%。但事实上,这些扩张的用地并未得到充分利用。据对上海等12城市调查,城市建成区的空闲地约占建成区面积的17%,土地资源浪费严重,结果导致大城市“摊大饼”式发展,如北京市现在正以单中心的空间结构向郊区低密度蔓延[3]。另一方面,在新增城市和新增城市用地中,中小城市所占比例都较大。而据研究[4],城市越大,土地利用越集约,城市越小越粗放。如1990年全国小城市人均建设用地(未考虑暂住人口)103.2m2,比大城市多出23.1m2,更比特大城市多出42.3m2[5]。因此,中小城市对土地资源的浪费是较为严重的。
其次,开发区建设“泛滥”,城区土地闲置浪费严重。据国家土地管理局对非农建设用地的清查资料显示,至1996年底,全国已有各级开发区4210个,其中省级以下擅自设立的多达3082个。而且,各开发区普遍存在“开而不发”、“先圈地,再立项”等土地闲置现象。至1996年底,全国开发区规划用地12353.7×104hm2,实际用地只有25.6×104hm2,其中耕地10.5×104hm2。各类开发区闲置土地达4.1×104hm2,其中耕地2.2×104hm2,占闲置用地的52%,既造成了对城市宝贵土地资源的严重浪费,也不利于“耕地总量动态平衡”目标的实现。
再次,城市土地利用结构与布局不尽合理,土地利用效率低。长期以来对土地价值的忽略导致我国大多数城市用地功能配置不尽合理,各项用地比例失调,“重生产、轻生活”的现象依然存在。城市黄金地段被大量工厂、机关占据,土地价值得不到充分体现,土地产出率与国外同类城市相比很低,如1994年北京城市建成区的地均GDP为849×104美元km2,不及同期东京的1%[6]。
我国城市土地的粗放式利用,给城市建设及社会经济的发展带来了严重的后果,使得本已短缺的土地资源遭到极大的人为破坏与浪费。“珍惜每一分土地”,实现城市的可持续发展,实现城市土地利用方式由低效益、粗放式向高效集约化转变已刻不容缓。
2 城市土地高效集约化利用的内涵
2.1 城市土地利用的高效化
城市土地利用的高效化,指一定时期内,一定生产力水平条件下,城市土地利用实现最小投入、最大产出的过程。这里的投入不仅指土地本身的投入,还包括人们附加在城市土地上的投入,即生产资料(资金、技术、劳动力、资源等)在城市土地上的有效配置和非生产资料(水、空气、生态环境、人居空间等)在城市土地上的投入。从城市经济学的角度来看,城市土地质量的空间差异显著(体现在生产率、区位、便捷度等方面)。因此,在土地的投入过程中,不仅有投入数量的区别,更有投入成本的差异。而随着人们生活需求的不断提高与人地关系的日益紧张,城市土地的高效化愈加显的重要,受到人们普遍关注。
城市土地利用的产出效益包括经济效益、社会效益和环境效益3方面,即城市土地的产出不仅仅是土地出让金、税收等政府财政收入,以及开发商的利润,还包括了社会效益与环境效益的实现。社会效益以人为本,对城市土地利用以不断满足城市人口发展对物质与精神消费的需求为目的,这也是城市发展的真正内涵。而环境效益则要求城市土地的利用要建立在保护与改善自然环境、维护生态平衡的基础之上,要充分认识到自然资源,尤其是非生产资料的
价值。总之,城市土地利用的高效化是一个综合性概念,包括城市发展的经济效益、社会效益和环境效益。城市土地利用的最佳效益不仅决定于土地的经济产出与利润,还取决于城市各项建设用地的合理安排及城市经济、社会与环境效益的相互协调。
2.2 城市土地利用的集约化
关于土地利用的集约化,马克思在《资本论》中指出,“在经济学上,所谓耕作集约化,无非是指资本集中在同一土地上,而不是分散在若干毗连的土地”。相应地,城市土地利用的集约化可认为是生产要素和非生产要素在城市土地上的集中投入与节约利用。
城市具有集聚效益,是政治、经济、文化、人口高度密集的空间组织形式,“集中”是其重要特性之一。但城市的集中是相对的,是城市及其腹地生态系统负荷之内的集中,而非绝对的、超过城市负荷的集中,后者只会导致城市生态系统的崩溃。同时,这种集中又是各种生产、非生产要素的合理组合与有序集中,而不是无序混乱的集中,破坏城市集聚效益。城市土地利用的集约化要求城市空间的外向扩张与腹地环境负荷相一致,重视城市存量土地的开发利用。
2.3 城市土地利用的高效集约化
综上所述,可以认为,城市土地利用高效集约化的内涵主要包括以下几点:
2.3.1 土地利用结构的合理化 各项用地比例既能满足城市自身发展,又能使城市适应整个时代潮流。同时,各用地之间应是一种高效率的协和运作,整体上表现为城市的健康高效发展,而不是相互干扰、相互排斥。
2.3.2 土地布局的紧凑化 城市经济学的理论表明,集聚效应产生规模效益。用地布局紧凑与否直接决定城市土地利用的集约化。同时,这种紧凑不是简单的二维集中,而是强调城市在三维空间尺度上的协调发展。
2.3.3 土地利用功能的综合化 城市本身就是一个复杂的聚合体[7],城市土地利用要实现综合化,即实行功能分区,从单独的工厂、商店、住宅、学校转化为一定规模的工业区、商业区、住宅小区、文化教育区等,以节约土地和各类管线,改善环境,发挥城市集聚效应。同时,又不能过分强调功能分区,而忽视各类功能区之间的联系,从而降低城市的综合功能与活力。应在局部地段的城市用地上实行功能组合,把各种城市经济活动有机联系在一起,提高城市综合运转效率。
2.3.4 土地产出的高效化 这种高效益产出首先应是单位投入所取得的经济产值最大化,但也应包括社会效益和生态效益的高效化,如对社会公平与稳定、生活舒适方便以及环境优化等社会、生态问题的解决。
2.3.5 城市土地利用的充分化 充分利用城市存量土地,使城市闲置地最大限度的低量化,降低商品房空置率,努力改造旧城区,挖掘土地使用潜力。
2.3.6 土地开发的动态化与成片化 城市的动态发展要求在开发新区的同时注意旧城改造,而不是为了回避内城的土地短缺与用途混乱而一味追求城区向外低密度蔓延。同时,无论新区开发还是旧城改造都应做到“开发一片、建设一片、改造一片、建设一片”,实现城区的动态滚动发展。
3 城市土地高效集约化利用评价指标体系的构筑
城市土地高效集约化利用的最终实施有待于对其评价的实现,后者包括对评价指标与方法的选取。其中,评价指标体系的构筑更为重要,包括评价指标选取标准的确立、选取方法的选择与指标体系的建立及其说明3方面的内容:
3.1 评价指标的选取标准
指标的选取标准必须能够直接或间接地反映城市土地利用的高效集约性,但指标本身同时还应有其有效性与合理性。概括地说,城市土地利用的高效集约化指标应具备以下几大特征: ①代表性,能适用于各类城市,并满足各种工作者的要求; ②可比性,其内涵在各城市之间具有普适性; ③科学有效性,统计记录要完整,数据本身要准确、易获得; ④弹性,能适应一定的变化; ⑤通俗易懂,清晰明确,对传媒有吸引力。
3.2 指标选取的方法
一般评价指标的选取有范围法、目标法、部门法、问题法、因果法和复合法等方法。其中,范围法主要根据城市土地利用高效集约化研究的主要方向(高效、集约)进行分类,然后定出指标。这种方法的主要缺陷是不能把指标直接与城市土地利用的高效集约化目标相挂钩,而目标法则能很好地解决这一问题;部门法是将指标按土地利用的各个部门进行分类并选取,该方法的缺点是不能揭示部门之间的联系;问题法则是从城市土地利用的主要问题出发来选取25
23卷第5期
赵鹏军等:城市土地高效集约化利用及其评价指标体系
指标,该方法往往出现因问题漫无目标、错综复杂等而导致指标无法选取。因果法采用因果关系由城市土地利用的种种结果(粗放式或集约式)导出原因,通过对原因的分析构筑指标体系。但事实上,城市作为一个复合体,其内部各种现象的联系远比因果关系复杂的多。因而,因果法不能很好反映城市土地利用中的各种关系;复合法就是把上述两种或两种以上的指标体系组合在一起,该方法在一定程度上克服了原有指标体系各自的缺点,但却使得指标体系的选取过于复杂而不简洁。
由于高效、集约表征了城市土地利用的两大目标,城市土地利用高效集约化评价指标的选取应采用目标法,即根据城市土地利用高效集约化所追求的目标,在每个目标或每组目标下选取若干指标。如,要达到城市土地利用的高效性目标,就应使单位面积上的产出在投入最小的情况下达到最大。而这种产出包括了城市经济、社会与环境等各个方面,因此可用地均GDP、一二级地段内的工业数量、人均绿地、建设用地增量中的耕地比、单位面积工业废水量、单位面积废气排放量等来表示。当然,这种目标并非既定的蓝图,而是一种在经济上可行、理论上可能、一定限制条件下的理想状态。同时,这一目标还具有动态性,可能随着不同的城市及其发展阶段而有所不同,本文着重从现阶段我国城市发展的普遍实际出发来确定评价指标。
表1 城市土地高效集约化利用评价指标体系
Ta ble1 T he eval uating i ndex sy stem of hig h-efficient and intens ified urban la nd us e
主目标子目标指 标
高效化
土地利用结构的合理化1 工业用地比重
2 商业服务业用地比重
经济效益的高效化3 地均GDP
4 地价一、二级地段内工业数量占全市工业数量比5 城市规模
社会效益的高效化6 单位面积公共设施拥有量(公用电话) 7 人均公共设施建筑面积
环境效益的高效化8 绿化率
9 单位面积工业废水量10 单位面积废气排放量
集约化
土地利用的充分化11 土地利用率
12 房屋空置率
13 公共设施利用率
14 年建成面积中旧城改造所占比例15 地下商场面积占全市商场面积比16 地下停车场面积比
17 地下仓库面积比
土地利用的紧凑化18 平均建筑密度19 平均容积率
土地利用的综合化20 各产业用地比离差
21 各产业就业人口比离差
3.3 指标体系及其说明
城市土地利用的高效
集约化,包括高效化与集约
化两大主目标。根据高效
化与集约化的内涵,二者又
可分别细分为土地利用结
构的合理化、经济效益的高
效化、社会效益的高效化、
环境效益的高效化与土地
利用的充分化、土地利用的
紧凑化、土地利用的综合化
等七大子目标。根据评价
指标的选取标准,这些子目
标可分别由21个具体评价
指标来综合反映。两大主
目标、七大子目标与21个评
价指标共同构成城市土地
利用高效集约化的评价指
标体系(表1)。
城市土地利用结构的
合理化不仅是城市土地利
用高效化的保障,同时也是
城市土地利用高效化的体现。城市土地利用结构的合理化,主要表现为城市各功能区间的分工明确、相互协调,以及各功能区较合适的用地比例,从而使城市得以高效运作。从现代城市发展的历程来看,城市土地利用结构的调整主要体现在城市工业用地和商业服务业用地比例的增减上,而这两种土地利用方式都占有较大的城市用地比例,且经济、社会效益存在很大差别。从现代城市发展的普遍趋势来看,商业服务业用地比重在逐步增大,而单位面积产出率较低的工业用地在减少。故而,可以二者来反映城市用地结构的合理化程度。一般而言城市商业服务业用地比重越大,城市土地利用效率就越高。反之,工业用地比重越高,城市土地利用效率就越低。
城市土地利用的高效化包括经济效益的高效化、社会效益的高效化和环境效益的高效化。经济效益的高效化可由城市地均GDP、城市规模、城市地价一、二级地段内的工业数量占全市工业数量比等3个指标来衡量: ①城市地均GDP能比较直观地反映城市土地利用的经济效益,其值越大,土地利用的经济效益越高; ②城市地价反映了城市不同地段产出率差别的存在,地价越高说明土地产出率越高,土地的经济效益也越显著。显然,只有在高地价地段布置26资 源 科 学23卷第5期
高产出产业才能更好地利用土地,挖掘城市土地利用潜力,充分发挥土地经济效益。而工业用地的产出率一般较低,对地价支付能力有限,若让其占据城市高地价地段必然会降低城市土地利用的经济效益。故而,城市地价一、二级地段内的工业数量占全市工业数量比可以反映城市土地利用的经济效益,该比率越高,表明城市土地利用的经济效益越低; ③由于城市规模与城市经济产出存在正相关关系[8],即随着城市规模的提高,城市人均经济产出逐渐提高。因此,城市规模可以衡量城市土地利用的经济效益。另一方面,城市社会效益、环境效益也会随着城市规模的增大而相应提高[9]。
城市土地利用社会效益的高效化就是要使土地利用最大限度地满足公众需要,这种需要在土地上表现为公共设施利用的舒适、方便、安全等。当前,我国对公共设施的需求主要集中在数量上,对设施服务质量的要求还较少。因而,社会效益的高效化主要由单位面积公共设施拥有量(如电话数量)、人均公共设施建筑面积等指标来衡量。
城市土地利用环境效益的高效化体现了公众对人居环境质量的追求,可用绿化率、单位面积工业废水量、单位面积废气排放量等指标来反映。这些指标从不同方面反映了城市土地利用对生态环境的干扰程度。
城市土地利用的充分化是影响城市土地利用集约化的一大重要因素。这种充分化首先体现在建成区现有土地的挖潜上,可用土地利用率、房屋空置率、公共设施利用率、年建成面积中旧城改造所占比例等指标来反映。进一步地,城市土地利用的充分化还体现在对地下空间的利用上,这可用地下商场、地下停车场、地下仓库等地下设施占城市相应设施面积比重对其予以量度。
城市土地利用的紧凑化和综合化是实现城市土地利用集约化的必要途径。这种紧凑化反映在平均建筑密度、平均容积率等指标上。而城市土地利用综合化的内容则较为复杂,对其量度也需较为复杂的指标,可用城市各产业用地比和就业人口比来度量。单位土地上各产业的用地比、各产业就业人口比相差越大,即各自的离差越大,城市土地利用的综合化程度越小。相反,离差越小,说明城市各产业发展较为均衡,土地利用综合化程度较高。
4 结语
土地利用的高效集约化是实现城市可持续发展的必要前提,其内涵包括土地利用结构的合理化、土地布局的紧凑化、土地利用功能的综合化、低土地投入下的高效益产出、现有城市土地利用的充分化和土地开发的动态化与成片化等。依据其内涵及一般评价指标的选取标准,采用目标法可构筑城市土地利用高效集约化的评价指标体系。
另一方面,城市又是一个不断发展的综合体,人们对城市土地利用的认识与实践也是一个不断探索的渐进过程。我国当前正处于社会经济转型时期,在城市土地利用上不可避免的存在诸多问题。因此,对城市土地利用高效集约化及其评价的研究,也有其特殊性,还有待进一步深入探讨,尤其是具体操作层面的研究。
参考文献 (References ):
[1] 张俊军,许学强,魏清泉.中国城市可持续发展研究进展[J ].地域研究与开发,1999(1):22～25.ZHANG J un -jun ,XU Xue -qiang ,
WEI Qing -quan .Progres s in urban s us tainable devel opment res earch in China [J ].Areal Res ear ch and De velopme nt ,1999,(1):22～25
[2] 中华人民共和国土地管理法[M ].北京:中国土地出版社,1998.3～https://www.360docs.net/doc/044782475.html, w of Land Adminis trant of R .P .China [M ].Beijing :China
Land Pres s ,1998.3～8.
[3] 陈秉钊.北京城市建设的战略抉择———抓住机遇摆脱“摊大饼”[J ].城市规划,1999,(12):27～29.CHEN Bing -zhao .The s trategic
choice for the urban devel opment of Beijing :Stopping the over -spilt of built -up area [J ].C ity Planning Re view ,1999,(12):27～29.
[4] 周一星.论中国城市发展的规模政策[J ].管理世界,1992,(6):160～192.ZHOU Yi -xing .Study on policies of cit y -s cale in China [J ].
Management World ,1992,(6):160～192.
[5] 林志群.八十年代中国城市建设用地的发展[M ].北京:中国城市规划学术中心,1992.LIN Zhi -qun .The Developments of Urban Build
land in the 1980's in China [M ].Beijing :The Acade me Center for China .Urban Planning ,1992.
[6] 邓卫.建设现代化的节地城市[J ].城市发展研究.1997,(3):12～16.DEN G Wei .Buil d modernized city into land ———saving style [J ].
Ur ban S tudie s .1997,(3):12～16.
[7] 方可.复杂之道———探求一种新的旧城更新规划方法[J ].城市规划,1999,(7):28～33.FA NG Ke .Reasoning the complexity ———seek -
ing for a new way of planning and design for urban renewal [J ].C ity Planning Re view ,1999,(7):28～33.
[8] 许学强,周一星,宁越敏.城市地理学[M ].北京:高等教育出版社,1995.120～124.XU Xue -qiang ,ZHOU Yi -xing ,Ning Yue -min .Ur -
ban Geography [M ].Beij ing :Higher Educati on Press ,1995.120～124.
[9] 饶会林.试论城市规模效益[J ].中国社会科学,1989,(4):160～161.R AO Hui -lin .The tentative study on urban scale benefits [J ].C hina
Social Scie nce ,1989,(4):160～161.2723卷第5期赵鹏军等:城市土地高效集约化利用及其评价指标体系