国防工业军民融合自主创新若干问题探讨_杜人淮

国防工业军民融合自主创新若干问题探讨

杜人淮，申　月

（解放军南京政治学院马克思主义学院，江苏南京２１０００３

）收稿日期：２０１５－０７－

１４基金项目：国家社会科学基金项目（１２ＢＪＹ０７７

）作者简介：杜人淮（１９６４－）

，男，江西新建人，博士，解放军南京政治学院马克思主义学院教授、博生生导师，研究方向为国防经济理论与实践；申月（１９９１－），女，江苏泰州人，解放军南京政治学院研究生管理一大队学员１４队硕士研究生，

研究方向为国防经济理论与实践

。

摘　要：国防工业是保障国家军事力量及军事优势的重要科技和工业基础，是促进国家经济发展的战略性产业和带动科技进步的重要原动力，是加快推动军民融合发展的最重要领域。创新是引领发展的第一动力，军民融合发展已上升为国家战略，在当今国防科技工业与民用科技工业日益融合的时代背景下，国防工业走军民融合自主创新发展道路，有助于扩大自主创新的社会基础，增强自主创新发展后劲，提高自主创新效率效益。国防工业军民融合自主创新的实现，主要是基于科技扩散集成效应、优势叠加倍增效应和共享协同互动效应。为更好地推进国防工业军民融合自主创新，需加强军民融合式战略规划、体制机制和政策法规等制度建设。

关键词：国防工业；军民融合；自主创新；内在动因；实现机理；制度建设

ＤＯＩ：１０．６０４９／ｋｊｊｂｙ

ｄｃ．２０１４０５０９３２中图分类号：Ｅ０－０５４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－７３４８（２０１５）２０－０１１３－

０７０　引言

创新是引领发展的第一动力，

军民融合发展已上升为国家战略。国防工业代表着国家整体的科技水平与工业水平，是带动科技进步的重要原动力，是军民融合发展的最重要领域。推进国防工业军民融合自主创新，可提升我国科技自主创新能力，推动我国军民融合深度发展。促进军民融合自主创新，特别是国防工业自主创新已成为党和国家的一项重要战略方针。２０１２年１１月召开的党的十八大强调，

要着力提高国防科技工业自主创新能力［１］

；２

０１３年１１月中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定重申，要健全国防工业

体系，完善国防科技协同创新体制［２］

；２

０１４年８月习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习中明确，要

坚定不移地走军民融合式创新之路［３］

；２

０１５年５月在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上再次重

申，统筹推进军民融合创新［

４］

。本文试就国防工业军民融合自主创新若干问题进行探讨。

１　国防工业军民融合自主创新内在动因

国防工业是保障国家安全需求的特殊产业，

国家安全的极端重要性，以及国防科技与武器装备追求独特和领先的特殊属性，决定了国防工业必须以自主创新为主要发展动力。随着军用和民用科技的日趋融合，高新技术军民两用趋势的不断增强，建立“军民结合、寓军于民”的创新体制正成为世界主要国家的共同政策取向。新中国成立后，中国共产党就开始探索解决如何充分有效发挥国防工业作用，努力寻求一条既能有效增强国防实力，又可推动经济快速发展的道路［

５］

。虽然我国国防工业基础在不断增强，但自主创新能力仍滞后于发达国家，跟踪仿制成为国防工业发展的主要模式，与国防建设、经济建设要求不相适应。新形势下，仅依靠国防工业自身力量，走封闭式自主创新发展之路，难以有效提升国防工业自主创新能力。只有把国防工业自主创新有机地融入国家科技创新体系，促进军民融合自主创新发展，才是加快提升国防工业自主创新能力的必由之路。１．

１　扩展自主创新社会基础无论是国防科技，还是民用科技都离不开创新。自主创新的直接参与者包括高等院校、科研院所和企业等，自主创新的间接参与或推动者包括政府部门、金融机构和中介组织等。其中，高等院校主要担负基础

研究与高科技领域原始创新，科研院所主要担负应用研究与高科技产品开发研究创新，企业主要担负新产品、新工艺等的开发创新，政府部门主要负责对科技自主创新进行宏观指导、协调和提供必要的制度保障，金融机构主要为科技自主创新提供融资等方面的支撑，中介组织主要为科技自主创新提供相关信息，并为创新成果转化及转让等提供必要的服务支持。

国防工业属知识密集型和科技密集型产业，国防工业自主创新是一项极其复杂的系统工程，涉及多个领域、多个环节和多种因素，需要国家相关部门、相关产业和相关制度的有力配合。２０世纪电子计算机、因特网、核能、空间等技术的重大突破，虽源于军事需求并发端于国防工业，但很大程度上得益于社会各界的广泛参与和有力支持。因而，国防工业自主创新需要不断扩展自主创新的社会基础。

国防工业创新能力体系包括创新资源、创新组织、创新过程和创新关系等［６］。国防工业军民融合自主创新，有助于不断扩大国防工业自主创新的社会基础，充分发挥各创新主体的参与积极性，从而不断提升国防工业的自主创新能力。

（１）可有效发挥社会相关创新主体的作用。通过军民融合自主创新，广泛推动高等院校（特别是知名研究型大学）、科研院所、企业（特别是高科技企业）、政府部门、中介机构及金融机构等各方参与国防工业自主创新，形成自主创新合力，增强国防工业自主创新社会基础。

（２）可有效发挥社会相关创新资源的作用。通过军民融合自主创新，充分动员人才、技术、资金、信息和管理等创新资源，提高国防工业自主创新的人才、技术、资金、信息和管理等水平。

（３）可有效发挥相关创新服务平台的作用。通过军民融合自主创新，有效利用各类重点实验室、重点学科实验室、重点工程实验室、工程中心、企业技术中心、博士后科研工作站、高新技术创业服务中心等科技研发及成果转化平台，以及各类科技文献资源与服务系统、计量标准体系以及计量检测技术等服务与支撑平台作用，提升国防工业自主创新的组织、实施和运行能力。

（４）可有效发挥相关创新制度保障的作用。通过军民融合自主创新，发挥各方推动和保障科技创新的政策法规、标准体系、市场规则、创新文化等相关制度的作用，更好地支撑和推动国防工业自主创新。

１．２　增强自主创新发展后劲

历史和现实证明，军工核心技术和关键技术是用钱买不来的，因而必须始终把国防工业自主创新摆在突出位置。国防工业自主创新不仅包括科技和装备的自主创新，还包括相关科技手段的自主创新。同时，提高国防工业自主创新离不开资金、人才、技术、制度等创新要素。

国防工业科技创新可分为技术创新学习、技术创新模仿、技术模仿创新和技术自主创新４个层次［７］。国防工业军民融合自主创新决定了国防工业自主创新必然是一个动态开放的系统，能够源源不断地从全社会获得各种动力，不断增强自主创新发展后劲，加快提升自主创新的水平层次，实现自主创新的跨越式发展。

（１）可从全社会不断增强的科技投资力度中获得发展后劲。科学技术是第一生产力，是增强国家综合竞争力和企业市场竞争力的关键因素。近年来，国家加大了科技投资力度，用于科技自主研发、引进和消化吸收的资金持续增加，科技创新能力不断跃升。国防工业军民融合自主创新，不仅可充分利用全社会的科技创新优势资源，而且能充分获取全社会科技创新成果，不断增强自身的自主创新发展后劲。

（２）可从全社会不断加大的人才培养力度中获得发展后劲。人才是创新之本，是提高自主创新能力的核心。近年来，国家加大了教育投入和人才培养力度，实施了一系列人才培养工程，如“百千万人才工程”、“长江学者奖励计划”、“新世纪优秀人才支持计划”等。国防工业军民融合自主创新，可充分发挥两院院士等各顶尖级科学家队伍、有突出贡献的技术专家队伍等人才资源优势，加快提升自身自主创新能力。

（３）可从整个社会全面深化体制机制等改革获得发展后劲。改革是发展的动力，是我国经济社会快速发展的最大红利。为了加快推动经济、社会、科技等各方面共同发展，应依照系统性、整体性、协同性要求全面深化改革，破除与经济、社会、科技等发展不相适应的思想观念和体制机制等障碍。国防工业军民融合自主创新，不仅可直接分享全面深化改革带来的发展红利，同时可借鉴各方面改革的成功经验，深化和完善国防工业体制机制改革，为推动国防工业自主创新注入强大动力。

１．３　提高自主创新效率效益

当今世界，有关国防科技与武器装备的竞争日趋激烈，归根到底是国防工业自主创新的竞争。国防科技与武器装备发展速度快、更新周期短、变动变化大、尖端项目多，国防工业自主创新投资规模大、时间周期长、消耗资源多、实施难度大和失败风险高。因而，国防工业自主创新，特别是重大科技专项、重大国防工程和重大武器装备型号研制的自主创新，仅依靠国防工业自身力量难以取得理想效果。我国民用科技领域资源雄厚、成果丰硕，但科技成果转化率低，只有２５％左右，真正实现产业化科技成果的不足５％，远低于发达国家８０％的转化水平［８］。国防工业军民融合自主创新，可充分发挥民用科技资源和科技成果优势，将先进适用的民用技术转为军用，不断提高国防工业自主创新效率和效益。

·

４

１

１

·科技进步与对策 ２０１５年

（１）有效缩短国防工业自主创新周期。国防工业军民融合自主创新，能够加快形成“小核心、大协作”的科技创新发展格局。在此格局下，国防工业企事业单位可重点专注于国防科技开发或武器装备研制的关键和核心领域科技创新，或与具有武器装备科研生产资质和科技创新优势的民用科研生产单位协作攻关。非关键、非核心科技创新活动可交给其它有武器装备科研生产资质的企事业单位承担，或直接采用民用前沿科技创新成果和先进成熟科技成果，这样既可节约时间，又可降低创新活动失败的风险，提高国防工业自主创新成功率，从而持续提升国防工业自主创新能力，缩短国防工业自主创新周期，加快自主创新发展步伐。

（２）有效节约国防工业自主创新费用。国防工业军民融合自主创新，意味着国防工业与民用科研生产领域（高等院校、科研院所和生产企业等）在科研人才、经费、设备、场地和成果等方面实现共建、共享和共用，也可在某些科研环节和科研项目等进行分工协作，从而节约大量购置设施设备、建设科研场地、使用科研人员和从事科研活动等方面的费用，避免或减少科研资源重复配置和闲置浪费等问题。这不仅可有效缓解科研资源供求矛盾，还能使国防工业集中有限资源提升自身自主创新能力。

２　国防工业军民融合自主创新实现机理

国防工业军民融合自主创新，就是把国防工业自主创新有机地融入国家创新体系，更好地发挥社会科技创新资源比较优势，有效克服和破解国防工业自主创新面临的瓶颈和制约因素，加快提升国防工业自主创新能力和水平。国防工业军民融合自主创新的实现机理，主要是基于以下３方面效应：

２．１　科技扩散集成效应

实践证明，实现科技创新资源和科技创新成果在国际间扩散、转移、流动和集成，不仅是后发国家缩小与发达国家科技发展水平差距的重要捷径，也是发达国家维持其科技创新优势的重要手段。提高国防工业自主创新能力，加快国防工业自主创新步伐，同样需要创新资源与创新成果的扩散、转移、流动和集成。创新资源包括创新主体、创新人才、创新资金及相关的中介服务机构等；创新成果包括新知识、新原理、新概念、新方法、新技术、新工艺和新产品等。

社会创新资源和创新成果能否在不同部门及产业之间进行扩散、转移、流动，国防工业能否对各种创新资源和创新成果进行有效集成，充分合理地利用游离于国防工业自主创新之外的各种社会创新资源和创新成果，并将其纳入国防工业自主创新体系，直接关系到国防工业自主创新能力、效率和最终的创新效果。通过国防工业军民融合自主创新，打破创新资源和创新成果的军民界限，破除不同部门、不同行业创新资源及创新成果相互分割的局面，能有效推动创新要素流动、知识扩散、技术转移，有助于国防工业集成社会创新资源和创新成果，并进行优化配置，从而更好地提升国防工业自主创新能力。

自主创新包括原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，可概括为内生创新（Ｅｎｄｏｇｅｎｏｕｓ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ）和集成创新（Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ）。它们都离不开科技要素与科技成果的扩散和集成。国防工业集成创新是对已有技术的局部创新或组合创新，即军工企事业单位利用各种管理技术、信息技术与工具等，通过对已有军工和民用科技的选择、集成和优化，开发和研制出具有自主知识产权的新技术、新产品等科技成果的创新活动；国防工业引进消化吸收再创新是指军工企事业单位通过引进并消化吸收尚未民用或军用的先进技术，自行开发和研制出具有自主知识产权的新技术、新产品等科技成果的创新活动。由此可见，获得已有技术是国防工业集成创新和引进消化吸收再创新的重要前提。国防工业原始创新是获取科学发现和技术发明的原创性活动。从最终成果来看，国防工业原始创新虽然表现为独有并具有原创性的发现或发明，但其原始创新活动所需的先进技术手段、科技人才等，同样有赖于社会科技资源和科技成果的扩散。

国防科技自主开发和武器装备自主研制，是涉及众多学科前沿知识和众多领域先进技术的复杂创新活动。如今，现代科技发展突飞猛进，军工企事业单位应及时充分利用国内外科技资源和科技成果，把国防工业自主创新能力建设孕育于国家自主创新体系之中。通过国防工业军民融合自主创新，鼓励和支持民用科研生产部门积极参与国防工业自主创新，并建立起庞大的技术扩散和技术服务体系，以加快民用科研生产领域研发设计平台、试验测试平台、加工制造平台、管理技术平台、软件系统等先进科技手段使用的扩散，以及民用科研生产领域新概念、新理念、新原理、新知识、新方法、新工艺、新材料、新专利等科技创新成果的扩散，并使之加快向国防工业领域汇集，使国防工业部门能够广泛吸纳和有效集成最前沿、最先进和最实用的科技手段和科技成果，并通过消化吸收等实现国防工业创新系统的整体优化，带动国防工业在关键领域和环节的技术突破，全面提升国防工业自主创新能力。２．２　优势叠加倍增效应

通过国防工业军民融合自主创新，将国防工业自主创新寓于整个国家创新体系之中，彻底打破国防与民用领域创新资源间的严格界限，把国防工业形成的国防科技与武器装备研发比较优势，与民用科研生产领域的科研条件、科技人才和科技创新成果等整体优势有机结合起来，从而把我国目前尚处于分割和分散状态的各类自主创新资源有效整合到国防工业自主创新能力建设中，实现军工创新资源与民用创新资源的

·

５

１

１

·

　第２０

期 杜人淮，申　月：国防工业军民融合自主创新若干问题探讨

优势叠加、优势互补和优化配置，从而加快提升国防工业自主创新能力。

国防工业和民用领域的科技资源、科技人才和科技成果等各具优势。其中，国防工业在国防特色科技平台建设等方面具有明显优势，建有国防科技重点实验室、国防重点学科实验室等科技研究与开发平台，若干工业技术研究应用中心等国防科技工程化与成果转化平台，重大试验验证基地、基础性研究试验基地、大型综合性科研基地等国防科研公共服务与支撑平台，在国防科技专门人才和国防科技专门创新成果等方面也形成了明显优势。另外，在长期的国防科技与武器装备自主开发过程中，我国军工科研院所与军工企业形成的特有科研攻关组织方式及方法，在重大国防科技和武器装备研制开发方面也具有明显优势。

目前，我国民用领域在科研条件、科技人才和科技创新成果等方面均占有绝对优势。国家和省部级重点实验室、重点学科实验室、重点工程实验室、工程中心、企业技术中心、博士后科研工作站、高新技术创业服务中心、国家技术转移示范机构等科技创新和服务平台，两院院士等顶尖级科学家和科技领军人才，以及其它对知识创造、传播和使用知识起重要作用的高级专业技术人才，担负科技人才培养和承担基础研究和应用研究重要任务的国家“９８５”和“２１１”等重点建设院校，国家“８６３”计划项目，“９７３”计划项目，国家自然科学基金科研项目，发表的ＳＣＩ论文和ＥＩ论文，国家自然科学奖、技术发明奖和科技进步奖等高等级科学技术奖，申请和获得授权的专利（发明专利、实用新型专利）等，均主要集中于民用领域。不仅如此，民用科研生产领域还集中了大量高新技术企业，具有体制机制灵活、负担普遍较轻和引进吸收国外先进技术便利等优势。

随着当今科技革命、产业革命和新军事革命进程的不断加快，国防科技与民用科技的界限日趋模糊，民用科技的先进程度在许多领域已超过国防科技，同时，国防工业和民用领域的科研条件、科技人才和科技创新成果等创新资源共享共用的趋势也更加明显。因此，通过国防工业军民融合自主创新，可充分发挥民用领域的创新资源优势，最大程度地聚集军工和民用创新资源优势，并对军工和民用的创新资源优势进行有机整合，扬长避短，取长补短，优势叠加，形成“强强互动”的创新倍增效应，从根本上加速国防工业自主创新能力建设步伐。

２．３　共享协同互动效应

在现代科技条件下，军民科技资源在许多方面可以共用，军民科技成果也越来越多地成为军民两用科技，许多科技成果可以相互共享。因而，通过国防工业军民融合自主创新，把国防工业自主创新能力建设有机地融入国家创新体系，可产生共享协同互动效应，加快提高国防工业自主创新能力，加速推动国防工业自主创新发展。

随着现代信息技术的快速发展，特别是柔性设计与柔性制造系统的广泛应用，军工科研生产部门与民用科研生产部门可实现共享共用的科技资源越来越广泛，共用科技资源的潜力也越来越大。通过国防工业军民融合自主创新，充分发挥共享共用军民科技资源效应，不仅可大幅度节约资源，提高经济效益，还可大幅度提升国防工业自身创新能力。如通过共享共用基于产品数据管理的先进数字化研发平台、基于制造执行系统的先进数字化生产线、基于虚拟仿真的先进数字化试验测试平台等，提升国防工业自主创新所需的设备设施现代化水平；通过共享共用军民科技人才资源和军民科技成果等，提高国防工业自主创新所需的科技人才水平和科技成果水平。

另外，通过国防工业军民融合自主创新，把国防工业自主创新寓于国家整体创新体系之中，形成跨越军工和民用不同部门、不同场所、不同地域的军民科技并行开发、军民产品并行研发和军民整机和分系统并行研制的创新格局，形成军民科技自主创新的协同互动效应，真正意义上实现军工与民用部门自主创新的协同、互惠、互补与互动。这可大大节约国防工业自主创新时间和成本，使军工部门能够集中有限时间和资源专注于关键技术和核心技术攻关，在长期制约我国武器装备研制和发展的关键及核心技术领域取得实质性重大突破，从根本上扭转我国武器装备关键技术和核心技术发展滞后，甚至一些领域长期受制于人的被动局面。

军民融合发展实现形式灵活多样［９］，实践中国防工业军民融合自主创新共享协同互动效应，可由不同形式体现出来。

（１）围绕军民重大项目开展有效竞争和分工协作。国防科技工业部门与民用有关部门围绕重大科技专项、重点科技工程和武器装备型号研制等重大项目创新活动，遵照国家有关法律规定，充分发挥各自科技创新比较优势，通过分工协作研制或联合攻关等方式协同完成相关任务，以此推动重大科技专项、重点科技工程和武器装备型号研制取得重大突破和实现快速发展，并由此加快提升国防工业自主研发、设计、制造能力和水平。

（２）建立跨越军民界限的区域新型战略联盟关系。国防科技工业部门充分发挥自身优势，联合有关地方政府或民用科技工业部门，通过共建兵器、航空、航天、船舶、电子等高科技产业基地和工业园区等方式，建立军民融合高技术产业群，构建跨越军民界限的区域新型战略联盟关系，共同构建军民融合知识链和产业链，围绕军民重大科技开发和产品研制，共享共用区域军民科技资源和科技成果，加快军民科技创新成果双向转化，充分发挥比较优势开展分工协作，协同攻关制约重大科技和产品开发的关键技术及核心技术，促进军

·

６

１

１

·科技进步与对策 ２０１５年

民科技创新的交流、协调和良性循环，由此加快提升国防工业自主研发、设计、制造能力和水平。

３　国防工业军民融合自主创新制度保障

国防工业军民融合自主创新，旨在从更广范围、更高层次、更深程度上把国防工业自主创新有机地融入国家自主创新体系。国防工业自主创新投资大、周期长、风险高，且在许多方面具有纯公共产品性质，因而国防工业自主创新发展必然面临市场失灵等问题。美国国防工业专家雅克·甘斯勒［１０］指出，防务经济与商业经济的分割对双方均有害，只有政府才能消除两者之间的藩篱。因此，加快推动国防工业军民融合自主创新，需要政府提供更多趋利避害的制度保障。２０１５年３月习近平总书记在第十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议讲话中谈到，我国军民融合发展还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题［１１］，并就推动军民融合发展作了总体部署，明确了军民融合制度建设和改革发展路线图。

３．１　军民融合式战略规划建设

目前，我国关键技术自给率较低，对外依存度高达５０％以上，远高于发达国家３０％以下的水平［１２］。表明我国科技自主创新能力与发达国家相比还有较大差距，增强科技自主创新能力任重道远。国防工业是国家科技创新体系的重要部分，国防工业军民融合自主创新既是增强国家安全能力的内在要求，也是增强国家自主创新能力和建设创新型国家的必然选择。国防工业军民融合自主创新是一项长期的复杂系统工程，涉及军地两大系统和多方利益关系，需要军民融合式战略规划的强力推进。战略规划是系统设计，也是整体布局。推动国防工业军民融合自主创新，需要加强军民融合式战略规划建设，通过军民融合式战略规划的指导和牵引作用，使国防工业自主创新与我军现代化建设进程和军事斗争准备发展相适应，与国家产业政策和经济结构布局调整相适应，从而使国防工业自主创新与国民经济和社会发展的总体目标、发展步骤、建设任务、资源配置等相衔接、相契合、相协调。

（１）加快构建军民融合式战略规划体系。我国的战略规划，从时间跨度上讲，可分为中长期规划和五年规划；从涉及范围来讲，主要有国家经济和社会发展总体规划及国家不同部门、行业和领域等发展规划，以及各级地方经济和社会发展总体规划及不同部门、行业和领域等发展规划。

目前，我国各发展规划之间不衔接、不协调等问题比较突出，且未能充分体现军民融合发展的要求。虽然２００６年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（２００６－２０２０年）》和《国防科技工业中长期科学和技术发展纲要（２００６－２０２０年）》等均明确提出，要深化国防科研体制改革，建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系；要加强军民结合的统筹和协调，建立军民结合、军民共用的科技基础条件平台等。２０１１年通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也列出专章明确部署军民融合发展，并使之上升为国家战略，但系统完整的军民融合式战略规划体系尚未建立，不利于国防工业军民融合自主创新。

目前，国家和地方都在紧锣密鼓地开展军民融合发展“十二五”规划的总结和“十三五”规划的研究和制定工作。为了推动军民融合式国防工业自主创新，需健全完善军民融合式国防工业自主创新规划，打破“军民分割、相互封闭”的界限，站在国家安全和发展战略全局的高度，按照经济社会建设与国防建设相协调、相统筹的要求，加快构建军民融合式国家和地方经济与社会发展总体规划，军民融合式国家和地方不同部门、行业和领域等发展规划，以及军民融合式国防建设与军队建设发展规划。国家和地方经济与社会发展总体规划，以及有关民用部门、行业和领域的发展规划，既要充分反映经济社会和各行业自身发展要求，也要兼顾国防需求和融入国防功能；国防和军队建设发展规划，既要充分反映国防和军队建设发展需求，也要注重发挥国防和军队建设的“溢出效应”，促进和带动国家和地方经济、社会等建设发展。

（２）积极推进各战略规划相衔接、相配套。军民融合式战略规划体系涉及到不同层次、不同部门、不同行业和不同领域的发展战略，为了有效推动国防工业军民融合自主创新，需要各战略规划之间能够相衔接、相配套，避免各规划中内容出现相互矛盾、相互冲突和相互掣肘等问题。

为有效推动国防工业军民融合自主创新，可考虑单独制定和出台国家军民融合式发展总纲性规划，用于统筹和指导国家与地方军民融合式经济与社会发展总体规划、军民融合式民用部门、行业和领域等发展规划、军民融合式国防与军队建设发展规划的制定，确保经济和社会发展总体规划、民用部门及有关行业和领域发展规划、国防与军队建设发展规划等，既能充分贯彻军民融合发展的原则和要求，又可实现各规划的军民融合发展内容相协调、相衔接和相配套。为加快推动国防工业军民融合自主创新，国家、地方军民融合式经济和社会发展总体规划及其军民融合式民用部门、行业、领域等发展规划，要与军民融合式国防科技工业、武器装备、国防动员等国防和军队建设发展规划相统筹，确保各规划中军技民用、民技军用，以及军民两用技术的开发、转化、推广、使用和相关制度安排等能够统筹协调和运转顺畅，有效克服和避免制约国防工业军民融合自主创新因素的出现。

值得注意的是，为了更有效地发挥规划的牵引和指导作用，特别要强化战略规划，拿出可行办法推动规划的落实，加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚

·

７

１

１

·

　第２０

期 杜人淮，申　月：国防工业军民融合自主创新若干问题探讨

性约束和执行力［１１］。

３．２　军民融合式体制机制建设

体制创新是保障，机制创新是动力。目前，我国国防工业军民融合自主创新还面临不少体制机制障碍，尚未建立完善的军民融合式体制机制。为加快推动国防工业军民融合自主创新，需把国防工业军民融合自主创新体制机制建设纳入国家全面深化改革的总体设计，纳入国家军民融合发展体制机制的有机整体，从解决当前制约我国国防工业军民融合自主创新的突出矛盾出发，以更大的政治勇气和智慧深入推动相关体制机制改革，破除一切妨碍国防工业军民融合自主创新的体制机制障碍，加大军民融合式体制机制建设力度，为把国防工业自主创新有机地融入国家创新体系，鼓励和引导民用科技工业部门积极参与国防工业自主创新，从而为不断提高国防工业自主创新能力提供顺畅的制度环境。

（１）建立和完善军民融合发展领导和协调机构。目前，我国尚未建立起一个对军民融合发展进行统一领导、组织和协调的最高权威机构，全国范围的军民融合发展整体上还处于分散、无序状态，军民融合发展存在着不同程度的不给力、不协调、不合作等问题，并由此影响和制约着国防工业军民融合自主创新。虽然２０１２年为落实国发［２０１０］３７号文件精神，经国务院、中央军委批准建立了由工业与信息化部为部际协调小组组长单位，由２３个国务院和军队部门参加的部际协调机制，但由于缺乏最高权威机构的有效组织和领导，难以真正实现全国范围内推动军民融合发展的上下联动、横向统筹和各方协调的格局。因而，有必要建立推动军民融合发展的最高决策与协调机构，对不同层次、不同领域的军民融合发展进行统一领导和协调。

为更好地推进国防工业军民融合自主创新，可依照《国防法》关于“国务院领导和管理国防建设事业”，“国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题”等规定［１３］，设立国家军民融合发展领导小组，作为全国推动军民融合发展的议事、决策和协调机构，小组成员可由国务院和中央军委有关分管领导构成。同时，国务院和军队有关部门及各省（市、自治区）应设立相应的军民融合发展领导小组，作为本部门、本系统推动军民融合发展的议事、决策和协调机构，业务关系受国家军民融合发展领导小组的指导。这样，国防工业自主创新就可打破军工和民口、军用与民用、中央与地方等的界限，并从国家安全与发展利益全局上有机整合各方面利益关系，统筹协调各方面的行为规范，使国防工业自主创新能更好地发挥资源优势，充分共享共用社会经济技术基础，不断壮大和提升国防工业自主创新能力，推动国防工业军民融合自主创新发展。

（２）注重军民融合式体制机制改革的整体推进。为了增强国防工业军民融合自主创新能力建设的系统性、整体性、协同性，需全面深化军民融合式体制机制改革，强化军民融合式体制机制改革的顶层设计和总体规划。

一是整体推进军民融合式科技管理体制机制改革。条块分割、部门分立、军民分离、多头领导、分散管理是我国现行科技管理体制机制的典型特征。目前，我国基础科学研究主要由科技部、中国科学院、国家自然科学基金委、教育部等负责；技术研究、开发和应用主要由科技部、中国工程院、国家发改委、商务部、农业部和工信部等负责；国防科技基础研究、开发研究和武器装备型号研究主要由总装备部、国防科工局等负责。这不仅影响和制约着科技发展效率，而且难以有效推动国防工业军民融合自主创新。为此，可按照“统一领导、分类管理”的思路整体推进科技管理体制改革。考虑设立科技最高管理机构，统一制定全国科技发展规划和科技政策法规及其有关管理协调工作。有关基础研究、应用和开发研究的实施可采取分类管理办法，基础研究主要由国家主导、政府管理，应用研究主要由企业主导、市场调节。

二是整体推进军民融合式国防工业体制机制改革。可按照《推进军工企业股份制改造的指导意见》明确的分类改革总体要求［１４］，全面深化军工现代企业制度改革。除少数关系国家战略安全军工企业外，通过多种途径推进股份制改造，如资产重组、上市、相互参股和兼并收购等，鼓励和引导社会资本进入军工企业并参与股份制改造。分类推进军工科研院所改革，应用研究类及工程开发类军工科研院所可进行企业化改革，改制为现代股份制企业或转制为大型企业集团的研发中心，战略性、基础性、公益性军工科研院所加快向现代科研院所转型，最终形成内外开放、核心精干的军民结合、军民互动、竞争协作的军工体制机制。

通过军民融合式体制机制建设，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾等［１１］，充分发挥政府和市场的作用，引导和带动民用科技工业部门广泛进入国防工业自主创新领域，不断提升国防工业自主创新能力和水平。

３．３　军民融合式政策法规建设

虽然我国国防工业军民融合自主创新具有广阔的发展前景，但现实中还存在不少制约因素，面临诸多困难、矛盾和问题。推动国防工业军民融合自主创新，仅靠行政命令难以发挥有效作用，只有在法治的框架内，强化军民融合的法治保障和政策支撑，才能使军民融合获得持久动力［１５］。为了更好地推动国防工业军民融合自主创新的常态化、规范化和科学化发展，尽快完善推动国防工业军民融合自主创新的政策法规框架，逐

·

８

１

１

·科技进步与对策 ２０１５年

步把国防工业军民融合自主创新纳入制度化发展轨道，加快实现军民融合不断由个体融合走向整体融合、由单项融合走向系统融合、由浅层融合走向深度融合，由主要依靠政府主导融合走向政府与市场共同推动融合，切切实实地走中国特色国防工业军民融合自主创新道路。

（１）完善国防工业军民融合自主创新政策支持体系。推动国防工业军民融合自主创新，必然面临不少科技成果需要二次转化，许多必备设施、设备等资产需专用性投资，沉淀成本较大等问题，技术风险、投资风险和市场风险等都较大，客观上需要财政、税收、金融和投资等政策支持。然而，我国现行的军民融合发展支持政策还存在目标导向不明确，化解军民融合发展风险和降低军民融合发展成本等有效激励机制缺失，税收和利息减免等政策实施的覆盖面有限，公平性缺乏等问题。为此，需按照统筹协调、高效管用、确有必要、公平公正等原则，加快完善推动军民融合发展的政策支持体系。

一是加快完善财税金融支持政策体系。中央、地方财税和金融机构需强化对民用科技工业的军用及军民两用技术研发、民用技术向军用技术转化，以及民用科技工业与国防科技工业科技合作等的支持力度，并采取必要的扶持、优惠政策，积极鼓励和引导民用科技工业参与国防工业自主创新。中央和地方财税可采取税收减免、退税、奖励、补贴研发费、研发费抵扣税收等政策支持军民融合发展，金融机构可通过设立军民融合专项贷款、贷款贴息和减息等方式提供必要的金融支持。

二是加快完善投资融资政策支持体系。需加快形成多元化、多层次、多渠道的推动国防工业军民融合自主创新投融资的政策支持体系。为此，可积极发展科技创新风险投资机构，逐步形成投资机构与军民融合创新企业“项目共建、风险共担、利益共享”的风险投资机制；积极发展科技创新风险投资市场，通过上海和深圳证券交易所等资本市场筹集国防工业军民融合自主创新所需经费。

另外，国家和地方政府还可设立军民两用技术开发和军民技术转移等专项基金，重点对国防工业军民融合自主创新建设予以有力扶持。

（２）健全国防工业军民融合自主创新法律保障体系。为了更好地规范和推动国防工业军民融合自主创新，需通过“立、改、废”构建一套层次分明、相互联系、相互补充、相互支持、协调一致和系统配套的保障国防工业军民融合自主创新的法律体系。

一是加快制定和实施《军民融合发展促进法》。将其作为推动军民融合发展的基本法，确认军民融合发展是国家的重要发展战略，规定各级政府和企事业单位等在推动军民融合发展中的职责，明确推动军民融合发展的管理制度、激励措施和法律责任等。涉及我国保障国防工业军民融合自主创新的法规，既包括不同部门制定的法规，如全国人大及其常委会制定的法律，国务院及其有关部门制定的行政法规，中央军委及其有关部门制定的军事法规，以及地方政府和有关部门制定的地方法规，也包括各种涉及军民融合发展的单行法律法规，如国防市场准入与退出法律法规、军民融合标准体系法律法规、军民融合式知识产权法律法规等。因而，迫切需要制定一部军民融合发展基本法，作为不同部门制定有关保障国防工业军民融合自主创新具体法律法规的规范和准则，确保有关保障国防工业军民融合自主创新的法律法规能相互配套和协调一致。

二是梳理、调整和修订现行法律法规。现行法律法规不仅未能充分体现推动国防工业军民融合自主创新发展的内容和要求，而且存在着孤立零散、操作困难、导向性差等问题。因此，为了全面、系统和深入地推动国防工业军民融合自主创新，迫切要求按照统筹协调、相互衔接的要求，加紧对现行有关法律法规进行梳理、调整和修订。相关法律法规中，如果有关保障国防工业军民融合自主创新的内容缺失，需加快补充相关条款和内容；如果存在不利或阻碍国防工业军民融合自主创新的条款和内容，需加紧调整和修改；在推动国防工业军民融合自主创新方面，如果相关法规中的有关条款和内容存在相互矛盾和冲突之处，需加快理顺和修订。为了充分体现法律权威性，还需加大对相关法律法规的执行检查、监督和惩戒力度。

参考文献：

［１］　胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建设小康社会而奋斗［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１２：４３．［２］　中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１３：５６－５７．

［３］　习近平．准确把握世界军事发展新趋势与时俱进大力推进军事创新［Ｎ］．人民日报，２０１４－０８－３１．

［４］　习近平．把握改革大局自觉服从服务改革大局共同把全面深化改革这篇大文章做好［Ｎ］．人民日报，２０１５－０５－０６．［５］　杜人淮．论邓小平的国防工业改革发展路线图［Ｊ］．军事历史研究，２０１４（４）：１３６－１４３．

［６］　徐建中，李业平，姜树凯．国防科技工业自主创新能力体系分析［Ｊ］．科技进步与对策，２０１１（９）：５５－５８．

［７］　李金生．高技术企业自主创新能力的内生演化模型研究［Ｊ］．南京师大学报：社会科学版，２０１１（３）：８５－９５．

［８］　艾亚．做强科技金融才能助推科技成果转化［Ｊ］．国际融资，

２０１３（１０）：３４－３５．

［９］　杜人淮．国防工业军民融合助推新型城镇化：现实需求、内在机理和战略举措［Ｊ］．南京政治学院学报，２０１４（６）：５１－５５．［１０］　雅克·甘斯勒．经济有效的国防建设［Ｍ］．北京：中国国防科技信心中心，１９９２：９．

［１１］　习近平．深入实施军民融合发展战略努力开创强军兴军新局面［Ｎ］．人民日报，２０１５－０３－１３．

［１２］　李太淼，肖人乐．科技人员自主创新内生机制研究［Ｊ］．许昌学院学报，２０１１（３）：１２６－１２８．

［１３］　中华人民共和国国防法规汇编［Ｍ］．北京：法律出版社，

１９９８：７６－７７．

［１４］　国防科工委、发展改革委、国资委关于推进军工企业股份制改造的指导意见［Ｊ］．中华人民共和国国防科学技术工

业委员会文告，２００７（７）：９－１２．

［１５］　杜人淮．加强军民融合深度发展法治保障［Ｊ］．国防科技工业，２０１５（２）：２９－３１．

（责任编辑：张益坚）

·

９

１

１

·

　第２０

期 杜人淮，申　月：国防工业军民融合自主创新若干问题探讨