地方政府“土地财政”形成动因综述

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2018年第17期

本文DOI：10.16675/https://www.360docs.net/doc/0c5611828.html,14-1065/f.2018.17.017

地方政府“土地财政”

形成动因综述□张

欣

摘要：“土地财政”是我国工业化、城市化环境下经济体制、组织制度内外矛盾的综合结果反映。

在短期内的确推进了地方政府城市化进程，为地方经济快速增长注入全新的生机和活力。长期来看，

地方政府依赖土地的财政行为会引起地方政府官员扭曲经济发展方式，阻碍整体经济运行。在前人研究的基础上，

对地方政府“土地财政”行为的形成动因进行系统和深入的文献梳理，基于逆向软预算约束理论，探索引发地方政府

“土地财政”行为的逻辑链，试图构建解释地方政府“土地财政”行为成因的分析框架。关键词：地方政府；土地财政；原因文章编号：1004-7026（2018）17-0023-02中国图书分类号：F810文献标志码：A

（四川文理学院

四川

达州

635000）

我国的“土地财政”问题，

是正处于加速工业化和城市化阶段的中国所独有的社会经济现象，引起了国

内学术界高度关注。虽然国外也有文献涉及

“土地财政”问题，但鉴于我国与主要西方欧美国家实行的土

地制度的根本不同，可供借鉴的文献较少。

所以，有关“土地财政”问题的研究文献在国内居多。

陶然、徐志刚（2005）在研究城市化、农地制度与人口迁移问题的关系时，指出1994年的分税制改革缺乏转移支付体

系促使地方财权向上集中，

造成地方政府土地征用行为急剧严重。整体来看，学术界关于

“土地财政”行为动因的研究主要集中在以下方面，

即在我国分税制改革的制度背景下，地方政府

“土地财政”行为的目的研究、行为驱动力研究、行为约束条件研究。

西方欧美国家是资本主义制度下的土地私有制，较早征收房产税，地方政府一直能够获取相对稳定的税源，因此西方发达国家基本不会出现强烈的地方政

府“土地财政”行为[1]。我国学者对此问题的关注始于

20世纪90年代中期，伴随着分税制和土地制度的改革，加之工业化和城市化的发展急需强大的资金保障，刚好土地带来的高收益使地方经济发展对土地的需求越来越大，逐步形成了“土地财政”现象，它成为

新的经济高速增长格局，导致地方政府征地、

卖地行为层出不穷。因此，地方政府的“土地财政”是基于我

国当下土地问题产生的（朱秋霞，2008）。不同学者对

“土地财政”概念的界定各有不同，

狭义的“土地财政”仅指土地出让金收入，即政府征收土地再转让土地获得的国有建设用地土地出让金[2]成交价款（满燕云，2010），它是地方财政预算外的补充收入，本文使用的

正是狭义概念。广义的“土地财政”

包括地方政府财政预算内和预算外与土地相关的租税费

（刘守英、蒋省三，2005；周雪飞，2008；杜雪君，2009；薛白、

赤旭，2010）。关于“土地财政”的规模及特征方面，

满燕云、杨圆圆（2010）基于《中国国土资源统计年鉴》的数据，对1999—2007年我国“土地出让”的现状和特征分析如下：土地出让规模整体不断上升，用地类型和土地出让方式对土地出让收入有很大的影响，

并且区域差异较大，从而分析了造成差异的原因。

1“土地财政”

行为目标政府出售或出让土地主要是为了筹集财政收入，

但也有调整土地资源配置、

提高土地资源利用效率等方面的考虑。国外学者Osayimwese D.P.C.（1989）用调查法研究了美国一些州的土地交易收入情况后，

认为土地交易收入一度是美国一些州政府财政收入来源。并且土地收益可以极大地促进地方财政收入以及

为基础设施建设融资（Li Tian，2009）。国内文献对这

一问题的研究比较丰富，根据相关的政府管理理论，地方政府获取资金的目的是为了更好地履行提供公

共服务的职能，地方政府用“土地财政”

手段来增加地方财政预算外收入，以此获得充足的城市建设资金

（程楠，2012）。然而在硬性的制度约束的条件下，

手段代替了目的，获取财政收入的最大化取代了公共福利的最大化（朱四倍，2005）。总体上看，多数国内文献研

究认为，我国地方政府“土地财政”

行为的主要目的是为公共产品融资（李龙浩，2007）。同时，在这个目的背

后也有很多学者进行了更加深层次的分析和探讨，

在中国当前经济发展的背景之下，

地方政府“土地财政”行为的目的是多元化的，从政府行为角度分析，

主要目的还是尽量获取更多的土地收益[3，4]

。

2“土地财政”

行为驱动力陈志勇、陈莉莉（2012）通过对研究地方政府行为

与“土地财政”的文献梳理，将地方政府行为驱动力分

为财政竞争、政绩竞争和地区竞争，

这3种竞争压力驱使地方政府突破预算约束来开展“土地财政”。第

一，财政激励是地方政府官员

“土地财政”行为最核心的动力。尤其是在1994年分税制改革后，

地方政府面临预算内财政收入日益向上集中，

支出不断向下分权以及传统预算外收入逐渐减少的体制约束，在GDP 增长为导向的经济模式下，不断开拓预算外新收入成

为地方政府共识（陶然、杨大利，2008）。刘守英、

蒋省三（2005）通过实地调研认为既有现行税制设置的原

基金项目：四川文理学院2017年度校级课题巴文化研究专项一般项目（2017SZ003Y ）。

作者简介：张欣，女，四川达州人，硕士，助教，研究方向：

地方政府治理、公共政策。调查思考

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