国有企业领导干部管理

我国国有企业就是国有独资和国有控股企业，在国有企业里最主要的资产是国有资产，国有资产归全民所有，并由代表全民利益的人民政府来集中行使所有权，类似于西方的政府企业。国有企业是我国国民经济的支柱，也是我国社会主义公有制的重要表现形式。

国有企业与国家有着紧密的联系，一方面其生产经营要以国民经济和社会发展计划为依据，以保证实现国家特定的政治目标；另一方面为确保国有企业社会功能的实现，国家又赋予国有企业以法律上的特权，并享有国家的优惠待遇。虽然目前国有企业不足全国经济总量的50%，但它始终控制着能源、交通、电讯等直接关系到国计民生的关键领域，并在国家经济晴雨表上占据着支配地位。根据2006年底的统计数据,国有经济对GDP的贡献率约占30%。159家中央企业和1031家地方国企资产总额200014亿元，实现销售收入121062.3亿元，实现利润9644.1亿元，我国进入全球企业500强的企业中,绝大部分为国有企业。

改革开放后，为适应社会主义市场经济的发展，国有企业进行了全方位的体制改革，国有企业领导干部管理体制改革作为国有企业体制改革的重要组成部分，也发生了深刻的变化。所谓国有企业领导干部管理体制是指国有企业中领导

机构设置、人事隶属关系、管理权利划分、干部培养选用、绩效评价、激励约束等具体体系和制度的总称。

一、我国国有企业领导干部管理体制改革的意义

新中国成立之初，百废待兴，在国有企业中实行严格的党管干部和政府直接管理企业，有它积极的一面，有利于用强有力行政手段保证实现经济目标，实践证明也是非常有效的。但随着改革开放政策逐步深化，原有的国企领导干部管理体制的弊端就日益暴露出来，与市场经济所要求的企业干部管理极不协调，已严重阻碍了国有企业的正常发展，成为我国经济体制问题重症区之一，已到了非改不可的时候。

1、是国有企业改革的突破口

搞活国有企业对于建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度,具有极为重要的意义。目前是国有企业深化改革的关键时期，经过多年的摸索和积累，国有企业已具备较强的经济基础和思想准备，下一阶段国有企业改革,应当下决心以干部人事制度改革为突破口, 首先解决好人的关系问题，尤其是要解决企业领导者的选择和管理问题。必须学习借鉴西方国家管理企业的成功经验,改变对国有企业实行政府直接管理的做法,采取市场化聘任制,实行彻底的委托代理

制。

2、适应国有经济战略调整的需要，关系到国有资产安全和保值增值

国有企业各级管理者作为国家授权经营管理国有资产的主体，面对如何确保国有资产安全和保值增值。目前国有企业还没有真正走出困境,在各种类型的企业中,国有企业还是发展最慢、效益最低的。据国家统计局的最新统计,国有及国有控股企业实现利润6447亿元,仅比上年增长17.4%，而且这部分赢利主要靠的是中央直属的资源性、垄断性企业,2005年国有及国有控股工业企业中的亏损企业亏损额达到1026亿元,是历史上第二个亏损高峰。因此国有企业必须进行战略调整，重点之一就是企业领导干部管理体制改革。

我国在加入WTO后，伴随着世界经济的全球化，国有企业面临更为激烈的市场竞争，在开拓海外市场的进程中面临着严峻考验，人力资源已成为决定国企成败的主要因素。这种情况下，选好国有企业的经营者和管理者就显得尤为重要，因此也迫切需要国有企业进行领导干部管理体制改革，

3、国有企业改革处于攻坚阶段，领导干部管理体制变革事关国企改革成败

国有企业领导干部代表政府和企业行使国有资产的使用权和经营权，因此国企改革中对“人”的要求几乎是首当其冲，为何时至今日,国有企业改革仍未取得预期的成效？我们认为,主要原因在于改革过程中未能抓住最关键的一个环节——国有企业干部人事制度改革。这既有一个如何才能挑选到合格的企业领导人的问题,又有一个如何管理企业领导人的问题，而这两个问题，现有的国有企业干部人事制度都没有解决好。国资委主任李荣融提出的2005年国资委五大任务中，对企业领导干部的管理就占了两项，足见其重要性，因此,改革国有企业干部人事制度,对于真正搞好国有企业,实现改革的预期目标,有着关键性的作用。

二、我国国有企业领导干部管理体制沿革

新中国成立以来，我国政治、经济形势经历几个重大阶段，国有企业作为我国经济领域的主力军，也相应地经历了计划经济时期、有计划的商品经济和社会主义市场经济的不同阶段，国企领导干部管理体制也深深的打上时代烙印。其演变和沿革作为一种特殊的企业文化现象，既反映了企业价值观、企业管理思想的演变，同时也反映了企业管理水平不断由低级、粗放型的管理渐渐走向更高级的、集约型管理的进程。

1、计划经济时期的国企领导干部管理体制情况

建国之初，我国国有企业全盘学习苏联模式，实行高度集权的计划经济。企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，政府与企业基本是“父子”关系，政府通过制定各项计划直接对企业进行协调，并任命或委派干部担任企业的领导者，企业领导者必须按照国家的意图进行经营决策和生产管理，产品以调拨或计划形式进行流转，以保证国家特定的社会经济政策的实现，国有企业领导干部管理体制采用行政管理方式，具有高度的集权性、组织性和政府性。

2、改革开放后国企领导干部管理体制探索

改革开放后，我国开始实行有计划的市场经济，国有企业也进行了体制改革的探索，通过实行《企业法》、《企业转换经营机制条例》和《公司法》，国有企业经历了简政放权、政企分开、承包制、所有权与经营权相分离以及建立现代企业法人治理结构等管理体制的重大变革。国企领导干部管理体制也逐渐破冰，进行过不少有益的尝试，如厂长负责制、成立企业工委,、对大型国有企业派出监事会主席,再到现阶段的成立国资委,对国有企业进行股份制改造,引进独立董事,建立现代企业制度等，有些改革达到了比较好的效果，促进了国有企业的发展，有的则出现较多问题，对其效果存在争

议，但总体来说，我国目前已建立起一套基本适合国情、较为完善有效的国有企业领导干部管理体制。

三、目前我国国有企业领导干部管理体制存在的弊端

经过多次改革调整，我国很多国有企业基本上建立起了现代企业制度，逐步适应了现代市场经济体制，正显示出勃勃生机。但也无庸讳言，还有相当多的企业改革并不彻底，没有触及根本。很多国有企业虽然实行了公司化改革，但大多是行政性翻牌公司，竞争力弱、效益低下。究其原因，是因为企业作为一种成熟的组织结构，最重要的就是要处理好资产关系和人的关系，其中资产关系决定企业治理结构和组织形式，人的关系决定企业运作方式，然而，我们以往的企业改革更多地侧重于资产关系改革，对人的改革不够，归结起来主要有这样一些弊端：

1、管理层次不清，董事会无法成为企业真正的法人代表

按照现代公司制，股东按股份比例推荐董事，形成董事会，董事会代表股东行使决策权，对股东负责；由董事会聘任经理人员进行日常经营管理，经理层对董事会负责，这样的层次是清楚的，是现代企业制度所要求的。但是在实际中，

企业领导干部多为行政任命，国家不仅仅是任命国有企业董事和董事长，连经理层也一起任命管理，而且更注重经理层的选拔和任命，经理层的实际权力远远大于董事会，董事没有实际意义，就只好来个董事兼副经理，有时甚至是把那些不便安排的干部作为董事。对有的大型国有企业，仍然延袭传统行政人事下管一级的方式，甚至连中层干部都由政府来考察任命。这种管理层次上的混乱，造成董事会成了摆设，实际上是剥夺了董事的权利，造成出资人不到位和内部人控制现象，违背了建立现代企业制度的初衷。

2、管理方式简单，前期发现和后期监管缺位

长期以来，我们总是习惯于把党管干部原则与其实现途径等同起来，无论行政机关或企业单位的干部，都采取同一个管理模式，都要拿在政府手里亲自管，对现有国企高管人员的管理往往局限于考察和任命，而对干部的前期发现和后期监督激励缺乏应有的重视。干部管理部门根本没有足够的时间和精力来深入了解公司实际情况，管理部门对由自己考察任命的干部，一般情况下也只是到要调整时才去考察一次，勿勿忙忙选拔或交流，很难了解所选干部的真实情况，有的公司，上级组织部门一年到头可能还去不了一回，又怎谈对企业干部的了解和日常动态管理，又怎能保证所选干部

是否称职。

3、选拔机制单一，过多依靠行政机制而缺乏市场机制

目前国企领导干部基本上实行任命制，而且大部分由政府官员调任，有时象征性的拿出部分“虚职”进行市场化选拨，并不能对国企领导干部管理带来实质性变化。过多依靠行政任命，造成国企领导干部人才匮乏，部分行政官员的素质和水平不能完全胜任企业经营管理工作，但因为担心外聘的人员不好管理，不如用自己人放心，仍然“赶鸭子上架”，经常直接由政府官员调任企业经理，甚至由行政机关不合格干部的转型，有的干脆身兼二职，既当经理又兼官员；另一个方面，不少国企领导干部把在企业任职给自己仕途镀金，干好企业的一个重要目的就是能够提拔到政府机关任职，在企业管理上必然导致很多短视行为，竭泽而渔，弄虚做假，为其任期增光添彩，却给国有企业的长远发展带来损害。

4、干部绩效管理不到位，有效激励不足

长期以来，特别是计划经济时期，国有企业调动人工作积极性的方法，主要是靠情感激励，用主人翁责任感和思想政治工作调动积极性，这种激励是不全面的。市场经济运行机制可以较好地解决了人的工作原动力问题，这就是利益驱

使，利益驱使产生危机感，形成责任感，最终合成积极性。利益驱使不是万能的，但在现实生产力水平上和人的思想觉悟水平上却是行之有效的。没有良好的激励机制，难以吸引人才，更用不好人才。根据零点调查公司的一份调查数据显示，中国有近六成的国有企业中存在人力资源危机，约有三成五的国有企业认为，人力资源危机对其企业产生了严重的影响，其中，中高层管理人才流失是国有企业人力资源危机的重要表现形式

绩效考核不到位，有效激励不足还使一些企业经营者切身利益与工作成果联系不紧密，造成动力不足，积极性受挫，心理失衡，转而通过非法手段谋取私利。近几年国有企业成为干部腐败问题的高发区，有的国有企业几任领导干部前赴后继，纷纷落马，与干部绩效管理不到位，有效激励不足不无关系。

5、监督约束机制不健全或形同虚设

由于国有资产所有者管理长期缺位，国资委因点多面广很难做到及时有效监督，企业董事会又有名无实，致使企业的经营管理行为经常处于失控状态，企业经营中违规问题时有发生。有少数企业领导干部不能正确对待手中的权力，把企业依法享有的经营自主权视为个人权力，把自主经营变成

了自家经营；有的滥用经营权谋取个人利益；有的对重大投资项目，不经科学论证，拍脑袋决策，搞“一言堂”；有的截留经营收入，搞资金体外循环，私设“小金库”，任意支取，甚至据为己有，权力一旦失去监督，必将成为腐败的温床。

四、国外企业高管人员管理体制介绍

以前苏联为代表的社会主义国家在经济形态上与我国比较相似，在一定时期也取得过辉煌的经济成就，其国有企业领导干部管理体制在我国计划经济时期曾广为仿效；西方资本主义企业在二战后发展迅猛，目前已进入跨国企业集团阶段，在企业高管人员的管理体制上也积累了极其丰富的经验，同样值得我国国有企业借鉴。

1、社会主义国家国有企业领导干部管理体制介绍

以1936年召开的第八次苏维埃代表大会为标志，前苏联实行高度集中的政治经济体制。在经济方面的特点是：高度集中的计划经济体制，否定价值规律和市场机制的作用，限制商品货币关系，用行政命令管理经济。在国企领导干部的管理体制上也完全采用行政方式管理，企业受政府控制，企业领导干部对上级官员负责。上世纪八十年代，苏联出现严重的经济停滞，改革的方向又发生了错误，致使国有经济逐步私有化，并导致最后的“和平演变”，前苏联在国有企业

领导干部管理体制上的探索以失败告终。

越南实施改革开放政策较中国晚，基本上借鉴中国改革开放的成功经验，但目前在某些领域的改革甚至比中国更彻底。在国有企业领导干部管理体制上，也进行过有益的探索，如在市场化竞争程度较高的国企实行了较为彻底的职业经理人制度；放开大型国企的次要职位，以及在区域性的中小型国有企业中进行领导干部管理市场化试点，但在关系国计民生的重要国有企业还是以行政管理的方式为主导。总体上越南的国企领导干部体制改革尚不彻底。

2、资本主义国家大型企业高管人员的管理体制介绍

在西方国家，国有企业的存在几乎与资本主义的历史一样悠久，美国最具有代表性的是田纳西河流域管理局，这是美国最大的国有企业，最高领导层设有三个董事，由美国总统提名、国会批准，总统任命，任期九年。三个董事代表国会和联邦政府全权负责整个企业的管理和运营，其余董事大多为政府雇员，高级经理人员则由董事会聘任，经营管理具有高度的自主权。

意大利的国家企业分为“直接国有”企业和“间接国有”企业。“直接国有”企业活动的领域一般都是关系到国计民生的

一些基础部门，由政府机构派遣产生董事会，成员基本上由政府官员担认。同时实行独立董事会制度，董事会成员由社会多方面人士组成，主要包括政府选派、专家董事、本企业负责人、职工董事以及股东董事等组成，并吸收一定比例的职业经理人员和专业人员进入董事会，这些人员中，特别是专家等外部董事，往往是行业和市场的专家，可以起到监管国有企业的特有效果。

总体上，资本主义国有企业数量较少，占经济总量比重不高；政府不干预企业的日常经营，对企业的控制主要表现在派遣董事；董事成员构成上多元化，并具有独立性；经理人职业化、团队化，并具有高度的经营自主权。近年来，随着科学技术的发展和企业规模的扩大，出现了许多跨国公司，跨国公司不一定都是政府企业，但因其经营规模巨大，在世界经济中扮演重要角色，而且跨国公司因管理层次多、经营范围广、技术工艺复杂，领导的复杂性急剧增大，因此其企业高管人员管理体制极具特色，董事会为企业管理的核心，公司经营由全球化选聘的职业经理人负责，组建各类专家智囊团参与领导决策，实行管理股份制等，绩效考核量化，强化激励力度等，这些高管人员管理模式非常值得我们借鉴。

五、我国国有企业领导干部管理体制改革方向和措施

1、建立以董事会为决策核心的现代企业制度，经理层职业化，实行较彻底的委托代理制

要彻底改变目前国有企业领导干部管理的现状，让董事会成为真正的企业法人代表，必须解决国有企业委托代理问题，使董事会真正拥有法人财产权，这是解决长期困扰国有企业的政企不分问题的关键措施。董事会的任务是代表所有者维护企业的长远利益，监督企业资本运用的安全和增值，因此，政府应该把手里剩余的企业管理权也给予企业，使董事会成为公司的决策机构，审议并决定公司的重大事项，聘任经营者并进行考核和评价，但不干预经理层的日常经营活动。具体来说，董事会和经理层应彻底分开，政府只管理自己推荐出来的董事会和监事会成员，对其进行考核管理，并决定报酬；而企业的经理层则应由董事会在市场优胜劣汰的竞争中去择优，这样一方面有利于现代企业制度的建立，同时，也是经理人职业化的必由之路。

2、创建适应市场经济的国企领导干部用人和选拨机制，在“党管干部”的用人机制之外加入市场化的选聘机制，全方位地配置人才资源

国有企业一直以来遵循行政管理制度，即“党管干部”，以管理干部的方式来管理企业负责人，管理层更多被看做“特殊的公务员”而非企业家。传统的干部人事制度与现代公司治理之间的不协调使得健全法人治理结构的工作并不顺利。

提高国企的管理效率，关键要创建产权代表和经理人筛选机制，向社会公开招聘国有企业领导干部,充分利用市场竞争机制,遴选出真正优秀合格的企业家，让高管人员的组成趋于多样化，有海外招聘的国际化经理人，有活跃在国内市场上的经营管理人才，有内部培养提拔的精英人才，还有历史沿袭下来的党群干部。市场化选聘的最终目的就是筛选思想好、业务精、作风正、有魄力的人才走上国企领导岗位。

3、进一步完善权力制衡，明确董事会、经理层、监事会的各自职责，建立决策中心、生产经营中心、监督制约中心的三权制衡机制

按照《公司法》和现代企业管理要求，以“分权、制衡、效率”的原则规范董事会、经理层、监事会的各自职责，建立决策中心、生产经营中心、监督制约中心的权力制衡机制，并真正发挥各自的作用。具体做法包括建立了资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制、产权单位对主要经营者的备案管理制、企业领导人员向产权单位财产申报制、

财务部长下管一级制、财务总监和总经理对大额资金调拨的联签制等，以防止权力过分集中，保证权力的授予和运行受到必要的控制，防止权力行使的失范甚至被滥用，以增强企业防范风险的能力，确保了国有资产的有效运行。

4、改革激励机制和薪酬制度，建立“双轨制激励和晋升机制”，实行管理股份制度

建立激励机制，注重用价值规律的杠杆来引导和调整国企领导干部的价值取向，充分调动企业经营管理者的积极性。一是推行年薪制；二是推行持股经营，对确实做出贡献的经营者，除自己出资所购股份外，每年还进行一定比例的期股奖励；三是采取晋升制度，为表现优秀的管理者提供更广阔的舞台。

同时应改革分配政策,将用于经营管理者的激励和约束措施延伸到董事长和董事这一层次, 有条件的企业可设置管理股份，将企业综合效益和长远利益与董事长和董事的切身利益挂起钩来,给予他们一定比例的资产收益分享权。对经过考核完成和超额完成指标的,及时兑现奖励,对完不成指标的,及时予以解聘,使他们既有动力,又有压力，国有企业领导人就会尽心尽力,“不用扬鞭自奋蹄”,精心管理,谨慎决策,努力调动员工的积极性,不断增强企业的核心竞争力,提高企业经济

效益。这样,国有企业才能真正搞好,才能实现改革的预期目标。

5、改革绩效考核体系，制定合理的近远期考核目标，充分体现科学发展观

加强国有企业领导班子建设，就必须建立体现科学发展观的业绩考核评估体系。企业在对高管人员进行激励时，必须有一个综合的短中长期绩效考核和激励计划，一是业绩考核要有利于企业兼顾近期效益和长远发展，在重视短期利润提高的同时，必须把资产质量的提升、资本结构的改善放到更为重要的位置上。二是业绩考核要有利于企业走内涵为主的发展之路，按照走新型工业化道路的要求，重视提高资本的使用效率，提高资源的使用效率。三是业绩考核要有利于提升企业的科技创新能力，把鼓励科技投入，调动科技骨干积极性作为业绩考核的重要内容。四是对“一岗双责”的企业党员领导人员必须进行经营业绩和党建工作业绩双重考核，与薪酬挂钩，真正做到生产经营与党建工作两不误、两促进。

当然不同企业，规模不一样，考核的标准也不同,不能单纯强调利润指标，应该综合考虑社会效益和经济效益，对竞争性领域里的国有企业,其赢利指标不得低于银行长期利率,对以社会效益为主的企业,可以制定负效益指标。按照国有企

业的不同类型、行业和规模等, 制定综合性的指标体系，实行企业分类定级考核。

6、发挥党组织的保证监督作用和职工民主监督机制，大力加强廉政建设

当前我国经济空前活跃，但也由于适应市场经济的现代企业制度正处在逐步建立和完善之中，国有企业的经营管理容易出现漏洞和薄弱环节，因此加强国有企业党组织监督和职工民主监督非常必要。

企业党委在企业中处于政治核心地位，应当担负起企业内部监督机构的领导和协调责任，行政领导作为企业生产经营的责任主体，同样应该是企业党风廉政建设的责任主体，要增强领导干部民主意识，自觉接受监督。公司党委参与企业重大问题决策，保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法规在企业的贯彻执行；党政联席会议讨论重大决策和人事任免，并建立党员领导干部向党组织报告工作制度，

进一步完善民主监督机制，还要充分发挥职代会、工会的民主监督作用；要不断深化厂务公开，增强权力运行的透明度，实行“阳光工程”，避免暗箱操作；在涉及大宗物资采购、工程建设项目、企业技术改造等生产经营事项，都要制

定透明、严格的程序性规定；涉及职工切身利益的下岗分流、收入分配等都要通过职代会讨论，真正使企业的管理与经营行为操作有规章、运作有规范，最大限度地减少和降低国企职务犯罪。

7、加强政治思想道德建设和业务学习，提高国企领导干部的思想道德水平和现代经济管理能力

国企领导干部是企业发展壮大的领军人，位高权重，其思想道德素质和经营管理水平关系到国有企业的成败兴衰。当前世界信息发达，新思想新技术层出不穷，原有的理论水平和业务知识在不长的时间内将会过时，要按照现代企业制度和适应区域经济竞争要求，多形式多渠道地组织国有企业领导干部进行再学习，通过继续教育提高国企领导干部的思想道德水平和现代经济管理能力，培养和造就一大批具有创新意识、懂技术、善经营、会管理的国有企业领导干部，增强驾驭复杂多变经济环境的能力。

8、尽快完善经营人才资源市场，培育较为充足领导干部队伍

完善人才评价机制，根据德才兼备原则，制定职位分类标准与考核评价标准，建立以业绩为核心，由品德、知识、

能力等要素构成的人才评价指标体系，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的企业经营管理人才评价机制；健全人才保障机制，逐步消除体制和政策障碍，完善国有企业人才流动中的社会保险衔接办法；改革福利制度，提高福利待遇水平，建立高层次人才特殊保障津贴制度；构建招贤引智平台，创新人才引进机制，建立人才引进绿色通道，构建“政府搭台，企业唱戏、全社会参与”的人才引进体制；大力推进分类管理体制，改革和完善党政机关、国有企业人事分类管理体制，建立国企领导干部专用档案，完善企业人才信用体系，对国企领导干部进行跟踪监管，让不称职者无法异地为官。

9、加强企业制度建设，实现国企从“人治”到“法治”的转变

在中国国企管理中，人治因素比较明显，一个企业的好与坏，跟它的企业领导干部有直接关系，带有很强的人治色彩。企业搞好搞坏，不是靠制度保证，而依赖于领导人的个人能力和道德水平。一个现代化的企业，它的经营管理应该有一套成熟的模式，不会因为某个企业领导干部的去留给企业造成剧烈振荡，在跨国公司里，他们非常重视企业制度建设，他们的企业发展规划一经制定，非客观因素发生重大变化不会被修改，而不管由谁来担任CEO，一个企业要想做大

做强，必须有一个明确的管理模式和清晰的企业发展规划，并持之以衡的坚持下去。那种“一朝君子一朝臣”，因人而异、摇摆不定的做法，只会对企业的长远发展带来损害。

六、我国国企领导干部管理体制改革需要注意的问题

1、对国企主要领导人实行聘任制,涉及到如何看待党管干部的问题，解决的途径之一就是资格和职务分开管理

对国有企业领导干部实行聘任制,还涉及如何看待党管干部的问题。我们认为,今后党组织对国有企业领导人的管理,应当主要是方针、政策的管理和做好考核推荐工作,而不宜管到具体人头。具体来说,党组织应当按照党的方针、政策,制定公开招聘国有企业领导人的有关规定和程序,做好对应聘对象的考核推荐工作,监督招聘工作的全过程,保证招聘工作做到公开、公平、公正。采用这种方式,把党管干部的原则和通过市场竞争机制遴选企业家的办法衔接起来，这同样体现了党管干部的原则。

实行资格和职务分开管理，也不失为一个好的方法，即把国企领导干部分解为资格管理和职务管理两个层面，职务管理的权限在国有企业出资人（或董事会）手中，而资格管理的权力在党的组织部门，职务管理在资格管理的基础上进