我国政策性农业保险补贴制度分析_冯文丽
2012 China International Conference on Insurance and Risk Management
July 18-21, 2012 Qingdao China
Analysis on the Subsidy System of China's Policy
Agricultural Insurance
FENG Wenli SU Xiaopeng
Hebei University of Economics and Business, 050061
Abstract: The government subsidy is an important booster for the development of agricultural insurance in China. At present, China's agricultural insurance premium subsidy is about to enter a promotion period of wide range.However,there are many practical problems in practice of the inadequate subsidy legislation, irrational subsidy mechanism, single subsidy mode, narrow subsidy scope, insufficient subsidy size, and less efficiency. This paper explores the China's agricultural insurance subsidies from the perspective of theory and practice, answers the practical questions such as "why subsidize", "how subsidize" , "what subsidize" and "how much subsidize", and look forward to be of some help to the practice of China's agricultural insurance subsidies. Keywords: agricultural insurance; government subsidies; subsidies scale
绪言
2007年以来，财政部根据党中央、国务院有关精神，按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，实施了中央财政农业保险保费补贴政策，与各级财政共同支持农业保险取得了快速发展。2007-2011年我国农业保险保费收入是51.84亿元、110.7亿元、133.9亿元、135.7亿元和173.28亿元，分别是没有实施保费补贴政策的2006年的6.13倍，13.09倍，15.83倍、16.04倍和20.48倍。据瑞士再保险公司统计，2008年底我国农业保险保费收入16亿美元，约占全球农险保费收入的10%，保费规模已上升至仅次于美国的全球第二位。政府保费补贴，使得农业保险这个曾一度濒临停办的险种跃为我国财险业第三大险种。很显然，政府补贴是我国农业保险发展的重要助推器。
农业保险保费补贴试点五年来，政府对农业保险补贴问题一直给予高度重视。2012年中央一号文件在“科技兴农”主题中，进一步提出要扩大农业保险险种和覆盖面，鼓励地方开展优势农产品生产保险。财政部也及时发出通知，决定进一步加大中央财政对农业保险的支持力度，采取增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平
等一系列新举措，对于开办农业保险的省、直辖市、自治区不再设限，只要按照要求申请就给予财政补贴。这意味着我国政策性农业保险补贴试点期结束了，将进入大范围推广时期。
但目前，我国关于农业保险补贴问题的理论研究还比较少，在农业保险保费补贴实践中也还存在补贴立法不完善、补贴机制不合理、补贴方式单一、补贴范围狭窄、补贴规模不足和补贴效率较低等问题。在农业保险补贴大范围推广前期，本文从理论和实践角度探讨农业保险补贴“为什么补”、“如何补”、“补什么”、“补多少”、“补的效率如何”，“怎样补得更好”等亟待解决的现实问题，以期对我国的农业保险补贴的实践工作能有些许帮助。
一、政府补贴农业保险的原因
对于“政府为什么补贴农业保险”，国内外学者从很多角度进行了解释。Ahsan，Ali 和Kurian（1982）认为农业保险会增加产出，特别是在那些以增加食物供给为政策目标的欠发达国家，保险的公共补贴是必要的。
Wright和Hewitt(1994)提出，私人保险很难克服农业风险系统性特征产生的经营困难，
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历史上尝试使用商业保险经营农业保险的试验无一幸存，基本上都是靠政府直接经营或者间接经营的。Mishra（1996)提出，由于管理费用、道德风险和逆向选择等原因，农业保险的经营成本比较高，保险费大于农民的风险管理费用，如果政府不提供保费补贴，农场主投保可能就不划算。Hazze1（2000)认为，由于农业和非农业部门之间存在紧密联系，农业保险所带来的最终利益是外在的——全社会的，因此政府直接经营或大量补贴是农业保险发展的必要条件。Glauber和Collins(2002)认为,美国私营农作物保险市场和其他农业支持计划运作良好,但是假如取消政府补贴,农业保险市场能否依然存在则具有不确定性。Goodwin和Smith（1995）、Knight和Coble（1997）及 B.J.Sherrick etal（2004）认为，农业保险的需求弹性很低，其数值范围大致在0.2～0.92之间，农业保险费率较高、农户收入偏低、多元化风险管理手段以及农业保险的准公共产品属性等都会导致农业保险需求不足，为了提高农业保险的参与率，政府对农户投保进行保费补贴就显得尤为必要。
在国内，学者们主要从农业保险的特殊属性和市场失灵角度来论证农业保险补贴的必要性。郭晓航(1986)在国内首次提出农业保险属于政策性保险，国家应从政策性这一角度考虑给予农业保险适当的支持。刘京生（2000）认为，农业保险除具有经济性、商品性、互助性、契约性和科学性等商业保险共同的特性外，农业的弱质性、基础地位以及社会效益等决定了农业保险还具有一些其他特性，不可能完全按照商品经济的等价交换原则来经营。国家采取财政、金融、税收等手段补贴农业保险是国际通行的做法。庹国柱和王国军(2002)认为农业保险是一种介于私人物品和公共物品之间的准公共物品，必须由政府经营或者国家财政支持商业保险公司经营，服务于政府给定的经济和社会政策。代表公共利益的政府对农业保险应该给予必要的政策扶持和财政激励。冯文丽和林宝清(2003)及冯文丽（2004）认为，农业保险经营中面临的系统性风险、信息不对称问题以及供给和需求两方面的双重正外部性，
导致了农业保险市场失灵，因此政府需要对农业保险进行补贴以支持其发展。黎已铭（2005）反对将农业保险市场失灵作为农业保险经营困境的理论解释，他从风险管理和保险理论角度出发，提出农业风险的弱可保性是农业保险经营困境的重要原因，并提出实行统保和法定强制保险、对投保农民和经营机构实行政策性补贴等提高可保性的对策。冯文丽和苏晓鹏（2008）认为，农业保险补贴可在一定程度上解决农业保险价格难题。李海军（2009）从博弈论角度对政府为什么补贴农业保险进行了分析，认为在政策性农业保险的参与主体（包括政府、保险公司和农民）间的四种博弈策略组合中，只有在政府提供财政补贴的情况下，才能实现社会总效用最大化。
综上所述，尽管国内外学者论证政府补贴农业保险原因的角度和理论依据不同，但都殊途同归地得出了一致性的结论：农业保险是政策性险种，纯商业化经营难以为继，必须由政府提供补贴才能实现持续经营。
二、政府补贴农业保险的依据
在农业保险发展较好的国家，都是立法先行，为农业保险补贴提供法律保障和依据，即“依法补贴”。以美国为例，政府的补贴工作和保险公司的业务经营均严格按照在保险法之外专门制定的农业保险法律来试验和不断完善的，并且能够随着社会发展和新问题涌现而不断修正。1938年制定了《联邦农作物保险法》，对开展农业保险的目的、农业保险的性质、开展办法、经办机构等作了明确规定，并依法建立了联邦农作物保险公司，为政府开展农业保险业务提供了法律依据。
1980年，修订了《联邦农作物保险法》，首次规定对农作物保险进行保费补贴，鼓励私人保险公司申请参与FCIC的农作物保险和再保险并提供管理费补贴。1994年，颁布了《克林顿农作物保险改革法》，取消了“特别灾害救助计划”，建立了农作物保险巨灾保险计划，对农业保险实行事实上的强制参加，提高了农业保险的保费补贴率。2000年，颁布了《农业风险保障法》，规定在以后5年中拨款82亿美元用于农作物保险计划，其中
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80%专门用于保费补贴，再次提高了对高保障保险的保费补贴率。2008年的《食品、水土保持和能源法》（简称《2008年农场法》）对农业保险的保费补贴水平和管理费补贴水平进行了调整。
目前，我国《保险法》、《渔业法》、《林业法》等相关法律，均没有对农业保险加以定位。《农业法》只是原则性地提到：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”。推行农业保险所依据的，在中央政府层面，只有国务院《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，以及财政部《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》、《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》和保监会发布的一些指导意见；在地方政府层面，主要是省、市、县级政府发布的规范性、执行性的文件。总的来看，这些相关规定层级偏低，系统性、权威性不强，协调力和稳定性不够。目前，法律及实施细则的缺失已经造成农业保险业务经营和监督管理方面的诸多困难，成为当前发展农业保险的主要障碍之一。
三、政府补贴农业保险的机制
我国政策性农业保险保费补贴实行的是“层层补贴+倒补贴联动机制”：要求中央、省、市、县四级财政（对于省管县是三级财政）均出资补贴保费，而且必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会随之落实。这种补贴方式的设计意图在于避免地方政府的道德风险和“钓鱼”问题，但同时也导致各地农业保险的覆盖面直接与县级政府财力相关：如果县级财力不足，就会限制省级财政、中央财政的补贴金额。从各地情况看，县级财政一般担负着10%-20%的中央保费补贴的配套任务。对那些缺乏财力的地（市）、县来说，保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担越沉重，因此不愿意扩大农业保险补贴范围。有的县整体不参保，或人为控制参保范围，甚至出现农民积极缴纳保费、县政府为了规避补贴责任却退回农民所缴保费的情况。还
有个别县为达到不出配套补贴资金的目的，以不支付县级农业保险补贴为条件挑选具体经办业务的保险公司。2010年，全国农业保险出现停滞的迹象，在一定程度上与这种不适当的“补贴层层有份”的规定有关。
四、政府补贴农业保险的方式
财政补贴，是一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。按照此定义，凡是国家对农业保险提供的影响相对价格、改变供求结构的政府无偿支出，都可以列为农业保险的补贴方式。一般来讲，政府补贴农业保险的方式主要有六种:（1）资本金支持，指国家出面设立国有农业保险企业或其他类型的农业保险组织，专门负责经营多风险或一切险农业保险，为农业生产者提供农业保险服务，相应地，财政依法为这些组织提供资本金；（2）保险费补贴，指政府对农户应缴纳农业保险费给予补贴，以增加农户的支付能力，扩大农业保险的实际需求；（3）经营管理费用补贴，指政府对农业保险经营主体所发生的经营管理费用给予的补贴；（4）再保险支持，是指由国家的农业保险公司或是由农业部或财政部直接对农业保险经营主体提供农业保险再保险业务所发生的一切费用支出；（5）税收优惠，指政府对农业保险经营主体所承担的税负给予一定的优惠,以吸引社会资本参与农业保险经营；（6）农业巨灾风险准备基金，一般由政府相关机构、农业保险公司及行业协会三方牵头组成，将分散在社会各个方面的力量和资金聚合起来，用于防范巨灾风险，维护保险人和被保险人利益，政府对基金一般都会给予一定的财政拨款。
目前，我国农业保险补贴的方式比较单一。中央政府只对农民缴纳的保费进行补贴；
经营管理费用补贴只有少数省市（如北京市和江苏省等）实施；中央财政尚未为农业保险经营组织或地方政府提供再保险，农业保险经营组织均通过商业渠道分出再保险；税收优惠力度不大，政策性农险业务免缴营业税和印花税，种植业保险25％的巨灾风险准备金可税前列支，农业保险所得税纳税基数
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按90％计算；尚未建立全国范围的农业巨灾风险准备基金；中央财政也尚未为任何农业保险组织提供资本金支持。
五、政府补贴农业保险的范围
农业保险补贴范围是指哪些保险标的纳入政府财政补贴的范围。美国为150多种农作物提供保费补贴，基本上达到了“能补则补”，具体包括：玉米，大豆，小麦，棉花，高粱，土豆，向日葵，葡萄，花生，干豆，苹果，甜菜，大麦，水稻，洋葱，西红柿，小米，核桃，辣椒和燕麦等，其中，玉米、大豆、小麦和棉花等重要农作物获得的保费补贴数额位居前四名。
与美国相比，我国财政补贴的种植业险种和养殖业险种非常有限。根据财政部金融司公布的2012年2号文件《关于进一步加大支持力度，做好农业保险保费补贴工作的通知》（以下简称《农险补贴通知》）规定，中央财政补贴险种扩展为15个，包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物。各地根据实际情况，享受中央财政补贴品种有所不同。例如河北省有小麦、玉米、棉花、奶牛、能繁母猪5个品种享受中央财政补贴；宁夏自治区则只有奶牛和能繁母猪享受中央财政补贴，种植业方面没有品种入选；北京和上海则没有一个险种享受中央补贴，农业保险保费补贴全部由地方财政支持。另外，有些地方财政还会选择部分具有地方特色的品种予以保费补贴，其中多为高效经济作物。例如，山东省的蔬菜大棚、苹果、奶牛和渔业等高附加值项目；内蒙古的马铃薯等和安徽省的草莓等（具体见表1）。
表1：我国部分农业保险试点地区政府补贴险种
试点地区 中央财政补贴品种 地方财政补贴品种
山东省 小麦、玉米、棉花、能繁母猪 蔬菜大棚、苹果、奶牛、渔业等高附加值项目
河北省 小麦、玉米、棉花、奶牛、能繁母猪
辽宁省 玉米、水稻、大豆、花生 日光温室
吉林省 玉米、水稻、大豆 烟叶、花生和葵花籽等
黑龙江省 小麦、玉米、水稻、大豆、能繁母猪、奶牛
黑龙江垦区 小麦、玉米、水稻、大豆、大麦、
能繁母猪、奶牛
马铃薯、亚麻、杂豆、白瓜籽等经济作物
江苏省 水稻、小麦、油菜
棉花、玉米、奶牛、能繁母猪
桑蚕、林木、生猪、家禽、农机、设施农
业、渔船和渔民互助等
内蒙古 玉米、小麦、大豆、油菜籽、葵
花籽、能繁母猪、奶牛
马铃薯
宁夏 奶牛和能繁母猪 设施农业、小麦、水稻、玉米、压砂西瓜、脱水蔬菜、葡萄、葵花、苹果、番茄、枸杞、长红枣等
浙江省 水稻、油菜 大棚蔬菜、露地西瓜、柑橘树、林木、生猪、鸡、鸭、鹅、淡水鱼、能繁母猪、奶牛、公益林
安徽省 水稻、玉米、小麦、油菜、棉花、
大豆、能繁母猪、奶牛
草莓、高山蔬菜种植、大棚蔬菜等
北京市 无
玉米、小麦、种猪、生猪、奶牛、西瓜、苹果、梨、桃等18个品种
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上海市无 2009年市级财政给予补贴的农业保险险种为20个
数据来源：国务院发展研究中心金融所《中国农业保险：现状、问题与政策》课题组：《中国农业保险：现状、问题与政策》，2010年7月。
六、政府补贴农业保险的规模
（一）近年来我国的农业保险补贴额度
2007年，我国中央财政首次列支21.5亿元的预算额度，在全国6省区推行政策性农业保险保费补贴试点，揭开了中央政府补贴农业保险的序幕，这使得2007年农业保险保费收入猛增为51.8亿元，比2006年增长504%。2008、2009和2010年，中央政府分别列支60.5亿元、79.8亿元和103.2亿元的农业保险保费补贴额度。截止到2011年，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金达260多亿元，预算安排资金年均增长46%左右；作为中央财政补贴配套资金，地方各级财政到2011年底止，累计拨付农业保险保费补贴近200亿元。
（二）以美国经验比例测算的我国农业保险补贴额度
2010年，美国联邦政府对农业保险的保费补贴支出为47亿美元，当年美国农业GDP 为1764亿美元。经过测算可知，美国联邦政府农业保险补贴总额占美国农业GDP的比例为2.7%。如果按照2.7%的美国经验比例来测算，我国2007-2010年的农业增加值分别为28627.0亿元，34000.0亿元、35477.0亿元和40497.0亿元,那么我国2007-2010年农业保险补贴的总规模应该分别为772.93亿元，918亿元，957.88亿元和1093.42亿元。
（三）假设不同的保障水平和补贴比例测算农业保险补贴规模
1.假设保障水平为70%，补贴比例为80%时的保费补贴规模
假设对我国稻谷、小麦、棉花、玉米、豆类、薯类、牛、羊、猪等23种主要农作物和牲畜全部投保，保障水平为市场价格的70%，中央、省、市、县四级政府提供的保费补贴比例总计为80%。这种假设下农业保险保障水平和补贴比例较高，因此测算的补贴额度应该是最高的，为1644.4亿元（具体测算过程请参见表3。
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薯类 3114.1 2300 71624305013701300822.06 240657.648
棉花 596.1 10170 60623374243635.9254618.154 203694.523
2
花生 1564.4 9600 1501824010512768630766.08 504612.864
油菜籽 1308.2 4540 59392284157459.6249447.576 199558.060
8
芝麻 58.7 10600 62222043555426133.24 20906.592甘蔗 11078.9 800 88631206204184372251.04 297800.832甜菜 929.6 470 436912305838.418350.304 14680.2432烟叶 300.4 18000 54072003785040227102.4 181681.92蚕茧 87.3 30000 26190001833300109998 87998.4
苹果 3326.3 5660 1882685813178800.6790728.036 632582.428
8
柑橘 2645.2 3500 92582006480740388844.4 311075.52梨 1505.7 3000 45171003161970189718.2 151774.56葡萄 854.9 5000 42745002992150179529 143623.2香蕉 956.1 4000 38244002677080160624.8 128499.84橡胶 69 28100 1938900135723081433.8 65147.04牛 10626.4 7000 74384800520693603124161.6 2499329.28肉猪
出栏
66686.4 1500 100029600700207204201243.2 3360994.56猪年底
头数
46460 1500 69690000487830002926980 2341584羊年底
只数
28087.9 600 1685274011796918707815.08 566252.064
总计 489408714.
5
342586100.
2
20555166.01
16444132.8
1
数据来源：2011年统计年鉴
2.假设保障水平为70%，补贴比例为60%时的保费补贴规模
假设对我国稻谷、小麦、棉花、玉米、豆类、薯类、牛、羊、猪等23种主要农作物和牲畜全部投保，保障水平为市场价格的70%，由中央和省两级政府提供的保费补贴比例为60%。在这种假设下测算的2010年我国农业保险保费补贴额度应为1409.5亿元。（具体测算过程与表3相同，只是用60%的保费补贴比例替换了80%的保费补贴比例）。
3.假设保障水平为60%，补贴比例为60%时的保费补贴规模
假设对我国稻谷、小麦、棉花、玉米、豆类、薯类、牛、羊、猪等23种主要农作物
和牲畜全部投保，保障水平为市场价格的60%，由中央和省两级政府提供的保费补贴比例为60%。在这种假设下测算的2010年我国农业保险保费补贴额度应为1057.1亿元。
（具体测算过程与表3相同，只是用60%的保障水平替换了70%的保障水平，用60%的保费补贴比例替换了80%的保费补贴比例）。
（四）我国农业保险保费补贴规模偏小的原因分析
从上述测算中可以看出，2010年我国农业保险保费补贴规模应为：（1）以美国经验比例（农业保险保费补贴占农业GDP的比例为2.7%）测算应为1093.4亿元；（2）假设对23种重要农作物和牲畜全部投保，保障程358
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度70%，补贴比例80%，保费补贴总额应为1644.4亿元；（3）假设对23种重要农作物和牲畜全部投保，保障程度70%，补贴比例60%，保费补贴总额应为1409.5亿元；（4）对23种重要农作物和牲畜全部投保，保障程度60%，补贴比例60%，保费补贴总额应为1057.1亿元。可见，无论如何测算，2010年我国农业保险保费补贴的“现实规模”（中央财政补贴额度103.2亿元）都不足农业保险保费补贴“理想规模”（1093.4亿元、1664.4亿元、1409.5亿元和1057.1亿元）的十分之一。
我国农业保险保费补贴“现实规模”与“理想规模”差距较大的原因在于：（1）我国农业保险的参与地区有限，投保率较低，目前大概为30%左右；而美国则已经大范围推开，参与率已经达到80%左右，在对我国保费补贴“理想规模”的测算中也是假定100%参与的。（2）我国农业保险的补贴品种有限，目前只有15种作物和畜禽，不像美国仅农作物已经达到150多种，几乎“能补则补”。（3）我国农业保险的保障水平较低，目前主要是保物化成本，保险金额较低，从而导致保费和保费补贴均较少。美国则是保产量和保收入，在对我国保费补贴“理想规模”的测算中也是假定保收入的，保险金额较高，从而保费及保费补贴也较高。
八、政府补贴农业保险的效率
农业保险补贴效率一直是政府非常关心的问题。在美国，很多学者质疑政府补贴农业保险的效率，认为政府补贴最终使保险公司获得了超额利润。虽然我国政府补贴农业保险仅有五年的时间，但补贴效率问题也开始显现，主要表现在以下几个方面：
（1）农业保险的参与率较低。尽管，目前我国农业保险保费补贴比例较高，达到了80%左右。但我国农业保险的参与率或覆盖率目前仍然维持在较低水平，说明农业保险补贴政策还未达到政策目标，效率不高。2009年全国播种面积为237959万亩，农业保险承保面积为66173万亩，全国农业保险的覆盖率为27.81%。其中西藏、贵州、重庆、甘肃、海南、宁夏、广东、广西、云南、陕西、山西、青海、天津和江西等14个省、区、市的
农业保险覆盖率在10%以下；西藏、贵州、重庆、甘肃、海南和宁夏等六省、市、区的农业保险覆盖率在1%以下。
（2）投保人的道德危险和逆选择等信息不对称问题比较突出。例如，在能繁母猪保险中，投保人骗保的方式五花八门：从外地收购廉价死猪带上保险耳标后索赔；未保险的能繁母猪死亡后借保险耳标进行索赔；用胶粘贴右耳重复索赔；对需要淘汰的能繁母猪不积极治疗或蓄意宰杀进行索赔等等。陕西省咸阳市2007年能繁母猪的赔付率为
47.87％，而到2009年赔付率上升为
166.9％，短短三年时间，赔付率足足翻了四番！
（3）基层政府和保险公司的委托-代理问题开始显现。目前受种种条件制约，农业保险仍需借助行政力量推行，保险公司承保、理赔主要通过乡、镇或村委会办理，因种植面积、养殖数量核实难度较大，存在农户或村委会虚报统计数据套取财政资金的风险。
保险赔款也由基层政府转发，存在扣减款项、抵缴保费、赔款与国家救助资金平衡使用等问题。同时，也有少数保险公司搞虚假承保和理赔，套取国家财政补贴资金。
九、完善我国农业保险补贴制度的建议
（一）加快立法，使农业保险补贴法制化
针对我国农业保险立法不完善的情况，建议尽快组织制定《农业保险条例》，规范农业保险市场和经营体制，避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持。具体的立法重点包括：第一，明确建立政策性农业保险制度的原则、目标、保险范围、保险机构经营原则、管理机构及其职责；第二，规定农业保险的组织形式、承办保险机构和再保险机构的资质规定、保险代理人和查勘人员资格和执业规定等；第三，明确政策性农险的险种范围、费率制订程序和方法、保险合同格式、合同相关方的权利义务；第四，规定承办政策性农险机构的保险资金管理方式、投资管理渠道和比例；
第五，规范政府责任，包括明确农业保险的主管部门，建立部门合作机制，确立财政补贴长效机制；明确政策性农险的监管原则和
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监管要点、监管程序等。第六，明确政策性农业保险与纯商业性农业保险的边界和关系。
其中，农业保险立法中的财政补贴长效机制具体包括：规定农业保险总规模盯住一种经济指标（如农业增加值）的一定比例，避免农业保险补贴“有钱时补，没钱时不补”的政策随意性；规定采用具体的农业保险补贴方式（从资本金支持、保费补贴、经营管理费用补贴、再保险补贴、税收优惠及农业巨灾风险准备基金这六种补贴方式中选择）；对农业保险补贴的标的范围、风险责任明确界定；对农业保险补贴比率及差异性标准进行规定；对提高农业保险参与率的强制投保机制和信贷联动机制进行规定；等等。
（二）减少农业保险补贴的政府层级
根据国外农业保险补贴经验，一般都是中央政府独自进行保费补贴或者由中央政府和省两级财政进行补贴，还没有听说超过两级补贴的国家。例如，美国和日本，只有中央政府出资补贴农业保险，美国的州、县和日本的府、道、县都不出资。加拿大的农业保险是各省独立举办，他们是由中央和省两级财政进行补贴。鉴于我国“层层补贴”机制对扩大农业保险覆盖面产生的不利影响，建议有关部门借鉴国际经验，探讨研究在我国实施由中央和省两级财政对农业保险进行补贴的可行性。如果受我国国情所限，不能实现两级财政补贴机制，可考虑进一步提高中央财政农业保险保费补贴比例，综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力，实行有所差别的保费补贴比例，对于中西部经济欠发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%；对于经济相对发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%。
（三）增加农业保险补贴方式
第一，应在适当的时候考虑试行农业保险经营管理费用补贴，激励保险公司增加供给。但是必须注意到，根据国外经验，农业保险经营管理费用补贴容易导致保险公司获得额外的利润，容易引起风险责任淡化、保险工作效率不高的问题。同时，在采用经营管理费补贴这种方式时，一定要合理测定不同地区的政策性农业保险业务的费用率，根
据费用情况的差异，实行差别费用补贴比例。
第二，加强对农业保险的税收优惠。通过立法应明确规定在对农业保险业务免去营业税的同时，减免所得税。减免的税收转入农业巨灾风险准备金，用作应对农业大灾补偿的积累。同时，国家应对经营农业再保险业务的机构提供税收优惠，即对农业再保险业务减免营业税和所得税。
第三，加快建立财政支持的农业巨灾风险分散机制。尽快推动在保费补贴之外建立单独预算的农业巨灾保险准备基金及财政支持的巨灾再保险保障体系，形成由中央和地方财政共同支持的、保险人参与的多层次农业巨灾风险转移分担机制，拓展农业可保风险范围，提高保险业抗御农业巨灾风险的能力。对于农业巨灾风险基金，建议有关部门在充分吸收各方意见及一些地区试点经验的基础上，加快对设立农业巨灾风险基金的操作性设计，包括巨灾基金的规模测算、筹资方式、各级政府和保险公司的出资比例、资金的使用范围、管理体制与监控等。对于财政支持的巨灾再保险保障体系，建议政府对经营农业保险再保险业务的保险公司提供补贴，支持保险公司与国内外再保险企业积极合作。
（四）扩大农业保险补贴规模
在我国农业保险补贴比率已经较高，没有可能进一步提高的情况下，扩大农业保险补贴规模只能依靠扩大农业保险补贴地区、扩大农业保险补贴标的范围和提高农业保险保障水平。（1）扩大农业保险补贴地区。令人欣慰的是，根据财政部2012年2号文件规定，中央财政保费补贴区域将在现有补贴区域基础上，进一步扩大至全国，这在一定程度上可增加我国农业保险补贴规模。（2）扩大农业保险补贴标的范围。针对现阶段我国农业保险补贴标的种类远小于美国150多种的现实情况，建议适当扩大财政补贴农业保险标的的范围，授予各省根据当地实际情况灵活确定补贴品种的权限，将各地大面积种植、并对促进现代农业发展有重要意义的经济作物和设施蔬菜，对稳定人民菜篮子工程、增加农户收入具有重要意义的畜禽等纳入补贴范围。（3）提高保障水平。在条件和经验
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2012 China International Conference on Insurance and Risk Management
July 18-21, 2012 Qingdao China
成熟后，可以将保障水平由“保成本”提高到“保产量”或“保收入”，以提高农业保险金额，从而提高农业保险保费总额和保费补贴总额。
（五）采用多种方式提高农业保险效率
1.利用强制投保提高农业保险覆盖率。世界上农业保险运行比较成功的国家，投保都存在一定的强制性。一方面，通过强制投保能够在足够大的领域内分摊风险，避免逆向选择，降低农业保险费率；另一方面，通过适度强制投保，可以减少保险公司经营农业保险的费用支出。这两个方面都有利于降低财政补贴成本。美国从1939年到1993年的50多年里，虽然政府提供了大量补贴，但农作物保险的覆盖率却一直停留在较低水平。只是在1994年政府采取有条件的强制措施后，才使农作物保险的覆盖率进一步提高。因此，我国在适度补贴农业保险的同时，应采取强制性、区域性投保措施，以增加我国农业保险的有效需求，保证必要的覆盖率。但是，在强制投保的制度设计上，应注意避免强制投保演变成乱摊派。
2．利用经济手段提高农业保险覆盖率。1994年，美国将农业保险和其它救灾政策及优惠金融政策结合在一起，迅速提高了农业保险覆盖率。我国也可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，建立农业信贷和农业保险的联动机制。在初期阶段，可对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠，鼓励农民参加农业保险。待条件成熟时，进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。此外，还可将农业保险与各种农业直补政策挂钩，不购买政策性农业保险就不能获得政府的其他补贴，以此提高农业保险的覆盖率。
3.采取多种措施控制投保人的道德风险和逆选择问题。第一，推行整体承保，例如某农户如果投保，必须将其所有的田块一起投保，不允许部分投保；第二，鼓励和支持种植业、养殖业的专业合作社和生产互助组织整体投保，并对达到一定规模的投保单位，给予一定的费率优惠；第三，通过调整保险期限来消除逆选择，如美国曾推出3年期小麦和棉花保险，减少了农户在次年和第三年
的逆选择，也降低了保险公司的销售成本；
第四，赋予保险公司一定的费率调整权限，对于道德风险高发地区，可适度调高费率；
第五，积极开发和推广创新型保险产品，用农业气象指数保险、区域产量指数保险等保险产品，替代传统的农业保险产品，既可以减少道德风险，又有利于降低理赔成本。
4.严格执行保监会提出的农业保险承保
理赔“五公开，三到户”规定，防控基层政府和保险公司的委托代理问题。“五公开，三到户”规定是指“惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开”和“承保到户、定损到户、理赔到户”。“五公开，三到户”通过公开保险公司的承保理赔服务标准，一方面可以督促保险公司提高服务水平，另一方面可以防止保险公司和基层政府通过虚假承保和理赔套取国家财政资金，挪用农民保险赔款。
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我国政策性农业保险补贴制度分析
冯文丽苏晓鹏
金融学院,河北经贸大学, 050061
摘要：政府补贴是我国农业保险发展的重要助推器。目前，在我国农业保险保费补贴即将进入大范围推广时期，实践中也还存在补贴立法不完善、补贴机制不合理、补贴方式单一、补贴范围狭窄、补贴规模不足和补贴效率较低等现实问题。本文从理论和实践角度探讨我国农业保险补贴“为什么补”、“如何补”、“补什么”、“补多少”、“补的效率如何”，“怎样补得更好”等亟待解决的现实问题，以期对我国农业保险补贴的实践工作能有些许帮助。
关键词：农业保险；政府补贴；补贴规模
作者简介：
冯文丽（1974-），女，河北经贸大学教授，硕士生导师。
苏晓鹏（1972-），男，河北经贸大学副教授，硕士生导师。
联系地址：河北省石家庄市学府路47号河北经贸大学金融学院 050061
电子邮箱：fengwen0909@https://www.360docs.net/doc/0811814558.html,
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