昆明市城中村形成的原因

昆

明

市

城

中

村

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形

成

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探

索

班级：

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一、昆明市城中村现状特征及原因分析

1.1昆明市城中村形成回顾

1.1.1昆明市城市化发展历程

回顾昆明市于新中国成立以来城市发展历程，大致可分为以下几个阶段：

①城市发展恢复期：即 1950—1966 年的全面实行计划经济和建设起步时期，依托老城的商业文化设施，新区和市郊工业片区开始发展，区域城市化开始起步。城市建成区逐年向外扩展，周围的近郊村庄与城市连接，城中村开始萌芽。

②城市发展停滞期：即 1966—1976 年十年“文化大革命”，城市发展基本陷入停滞状态。

③城市发展重振期：“文化大革命”结束后一直到 1992 年，随着改革开放的步伐，城市各项事业快速发展，城市人口增长迅速，城市规模从 1978 年的建成区面积约 28km2和 110 万人增加到 1992 年约 70km2和 180 万人。距离城市较近的村庄慢慢被城市包围，许多城中村逐步形成。

④城市发展高速期：1992 年至今，昆明由西部改革开放的末梢走向对东南亚开放的前沿，市场经济的转轨使得第三产业高速发展，城市化进程加快，城市建设用地快速扩张。城市建成区面积达到 250km2，人口约 270 万，特别是大量外来流动人口的增加，使得城中村问题日益突出。

1.1.2昆明市城中村发展阶段

昆明市城中村的发展演变是同昆明市的城市发展同步的，昆明城市发展的高潮期，也是城中村快速形成的阶段。因此，昆明城中村的发展有着明显的阶段性，但其最终所形成的土地开发方面的特点是共同的。

一、20 世纪 80 年代以前，

村庄的发展独立于城市的发展进

程，发展速度较缓慢。 80 年代以

前，东庄、大树营等村庄还在城市

建成区的边缘，当时的城市向外扩

展的用地需求有限，城市的发展对

散布在其周围的农村尚未构成较

大的影响。各村的村民以务农为主，

尚无能力建多层住宅，六七十年代

新建和翻建的村民住宅基本上也

都是一、二层的土基房，以村民自

用为主，从建筑外观上看有明显的

特点。

二、进入 80 年代以后，城市化加快，市区内的城中村开始真正萌发。

80 年代以后，昆明城市规模不断扩大。城市人口数量的迅速增加和城市建设用地的大量需求使得城市范围不断向外扩展，对城市周围农村集体土地的征用成为解决用地需求的主要途径。在这一阶段的土地征用过程中，一些农村集体失去了用于进行农业生产的耕地，一部分农民转为非农人口，农民的生产方式也由务农转向做工和经商，人们的经济收入和生活水平有了很大提高，对住房的需求也有显著增加。此一时期，农民的建房积极性很高，在宅基地上自建的住宅层数多为 4——5 层。靠近城市旧城区的村庄逐渐被包容到城市建成区当中，这一部分村落的村民开始在建房自用的基础上，对外出售或出租住房。与此同时，由于

缺少规划的引导，大部分城中村开始无序与混乱的建设。

三、90 年代以来，城中村的建设开发达到新的高潮，城中村问题日益突出。在经历了 90 年代初的经济宏观调控之后，全国的经济增长逐步加快。随着城市发展，外来人口大量涌入，此时期城中村

内部的建房热潮也在不断升温，私自加盖、

搭建使得城中村中矗立起一座座高低有

别、外形各异，建筑布局极不规整的住宅

建筑。由于规划管理上的缺失，造成建筑

之间的巷道过窄、楼距过小，承载的人口

越来越多，城中村的环境日趋恶化。城中

村问题日益成为困扰城市发展的难题。

1.1.3昆明市城中村问题突出原因

昆明市目前的城中村问题显得尤为

突出，不仅数量大、分布广，而且承载的

人口众多。究其原因，我们认为主要是有

以下几个方面：

一、昆明的城市首位度高，对省域其他地区吸引力强。云南总人口在全国排

14 位，处于中等水平，但城镇密度低于全国平均水平，城市规模也较小，城市首位度达到 4 以上。昆明作为云南省唯一的特大城市，经济总量占全省 30%以上，聚集了全省大部分的医疗机构、大专院校和科研院所，对省域内其他地区人口的吸引力巨大。同时，由于周边缺少吸引力较强的二线城市，未对城市人口的快速聚集起到缓冲作用，进一步造成昆明主城地区人口和用地压力增大。

二、昆明的城市产业发展的结构性需要。随着城市化进程加快，城市各种建设量剧增，这种劳动力密集型的产业引来了大批的农民工和建筑工人。同时，由于城市经济的快速发展，特别是商业服务业的发展，也促使劳动力需求大量增加。据有关人口普查资料，1990 年昆明市有暂住人口 17 万，至 2000 年暂住人口达到 95 万，最近一次 2005 年 1%人口抽样调查显示暂住人口有 101.3 万。大量的外来务工人员由于生存技能有限，收入水平不高，流动性强等特点，成为了城中村的主要寄居者。

三、昆明地区四季如春、气候宜人、城市生活门槛低，吸引了大量外来人口前来生活和居住。“冬无严寒、夏无酷暑”的气候特征，使昆明享有“春城”美誉，成为最适合人类居住的繁衍生息之地。根据统计资料，2000 年外来人口已占主城区人口的 30%以上，2005 年超过 40%，外来人口已成为昆明城市化发展的基本动力。

四、在昆明城市化的进程中，对城中村问题研究和控制力度不够，未采取更多有效方法避免其发展的恶性循环。以往的几版城市总体规划实施过程中，城中村问题没有引起足够的关注和决心。同时，也正是由于以往对城中村的控制力度不够，使得遗留下来的问题越积越多，城中村控制和改造的难度越来越大，再加上国家政策的变化，相关管理的进一步规范和加强，改造成本不断增加让城中村真变成了昆明城市化进程中“难啃的骨头”。

二、昆明市城中村现状特征及原因分析

2.1主要特征：

昆明市的城中村主要特征有：

1) 数量大、分布广。在不大的地域范围内有多达 355 个村庄，按 249km2建成区面积计算，每平方公里有村庄 1.4 个，村庄面积占 7.8%，而且从城市核心区到城市边缘均有分布。

2) 从城中村的分布看，二环路内的村庄建筑密度最大、容积率最高，南市区其次，东、西、北依次减弱，这与城市经济重心和城市发展方向是一致的。

3) 建筑密度大，容积率高。二环路内平均建筑容积率达 2.48，南市区达1.37，有相当一部分建筑容积率在 2 以上，部分交通条件好靠近市场的村庄高达 4，改造难度较大。同时，城市新开发建设地域农房无序建设，建筑密度、容积率增长势头明显。

4) 外来人口集聚，社会治安问题严重。由于城中村集聚了大量的外来人口，外来人口数量远远超过了原住村民。这些外来人口来源复杂，流动性大，加之管理不到位，城中村成为城市中社会治安问题较多的地区。

2.2造成城中村问题的原因分析

①政策原因

1）土地的所有权归属差异，导致统一管理困难。

2）土地没有及时收归国有，宅基地制度的存在，是造成城中村问题的根本原因。

3）过去政策倾斜于城市外延的拓展上，而对城中村问题没有及时地引导而错过改造时机。

②经济原因

1）优越的区位条件使城中村成为房产开发建设的热点，开发者眼中一本万利的投资场所。

2）外来人口的住房需求，促成城中村原村民对低成本住宅的无序开发。

3）村民的趋利心态和农民意识使开发建设偏离了正确的轨道。

③社会原因

1）城中村村民生存方式单一，不利于融入城市社会。

2）外来务工人员缺乏管理、引导，城中村社会治安问题突出。

④法制管理原因

1）法制不健全，管理缺失。一项有关城市管理的法律法规能否对城市建设产生积极的影响，取决于它的时效性、针对性和权威性。

a．在土地权属方面，多年来始终保持农村和城市两套管理办法，即城市土地的所有权归国家所有，农村土地的所有权归农村集体所有。由土地集体所有引出的村民宅基地的分配和使用无形中为城中村的无规范住宅建设提供了物质载体。

b．在住宅建设方面，由于对农村居住区的住宅建设在管理尺度上要比对城市住宅建设的管理宽松，未能对城中村的住宅建设起到较好的规范作用。

c．在对违章建筑的管理方面，处罚的力度不够，措施也不够完善，仍然存在许多漏洞。

2）城市其他建设、税收等法规在这一地区难以贯彻实施。对于城市内其他地区适用的规范拿到城中村就无法落实或是收效极微，主要有以下原因：a．已有法规和文件的适用性差，各级的管理部门未能针对城中村这一既普遍又特殊的城市地带制定出切实有效的规范。

b．已有的相关内容有不尽完备和合理之处，使开发者在进行住宅建设时有机可乘。

c．对村民建房所征收的税费在征收标准上不够完善，未能拉开档次，以切实限制住宅的层高和面积。

d．在管理水平上还存在缺口，对村民住宅建设的监管水平还比较低。

3）村内无规划、超负荷、低质量的房产开发缺乏法律约束。

4）基层行政机构缺乏管理经验以及有效的管理手段。

三、小结

通过以上分析，认为“城中村”是中国快速城市化过程中，由于二元规制环境作用而产生的一类独特的地域空间，不能一味的将城中村简单地视为“毒瘤”并进行过多指责。它在支撑我们城市快速而粗放的城市化进程以及缓解当下的社会结构矛盾方面，发挥了重要而不可替代的作用。

城中村二元规划环境的形成，既有国家宏观层面（如：法律法规等）制度设计上的系统缺失，更多的也是由于地方政府的“趋利性”而进行“有目的”的公共政策设计与选择的结果。事实证明，二元规制并不是有效的规制，如同一枚硬币的正反两面，以往松弛的行政管理也助长了城中村内的非法经济与活动的滋生。正是由于经济活动的存在，使得城中村才成为社会、政府乃至许多学者眼中的“毒瘤”。但是，不能简单地将中国的城中村问题等同于国外高速城市化过程中形成的贫民窟，因此也不能粗暴采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策。要“消灭”城中村，最关键的是将其融入城市一元化的规制环境中来，而不是简单的将其从空间上“抹去”。昆明的“城中村”问题不可能在短期内得到也彻底解决，工作重点应该对已存在的“城中村”加强管理、整治和改造，做到“有序管理、综合整治、合理改造”，构建更为完善、全面、合理的综合发展政策。

对于昆明的城中村问题必须形成一整套完整的计划和措施，其才能真正得到有效地控制和缓解。在规划的各个层面上笔者认为应该重点关注以下几个方面：

①宏观层面，在城市的总体规划阶段，重点对尚未建设规划区内的农村和城郊的“城边村”，制定统一、有效的控制改造政策，避免新的“城中村”继续产生；

②在中观层面，主要针对“城边村”和起步型“城中村”，在详细规划中应将其纳入城市，其配套设施的设置与城市其他同类性质用地的规划保持一致，便于进一步的改造；

③在微观层面，主要对发展型和饱和型“城中村”，制定不同的改造策略和保障措施。

昆明市城中村改造成功的模式：

①是以开发商为主体，完全推倒重建的改造模式；

②是为了协调城市发展与农村的关系，以政府为主体的统一城中村搬迁和

改造；

③是以村集体与开发商合作，共同作为改造主体的渐进式改造；

④是政府牵头通过整治改善、配套完善基础服务设施后，作为廉租房予以保留的改造探索。可以看到它们共同点都是统一将集体土地以不同的方式划为了国家所有，彻底的解决土地的归属问题，使以后的问题具有明确的法律依据便于开展。

同时，从中还可以得到以下几点启示：

首先，政府应当在城中村改造问题上积极主动并明确自身角色，政府不只是“中间人”而是参与者。对城中村的改造决不能抱以盈利为目的，甚至要牺牲很

多眼前利益，而换来的却是城市整体形象和竞争力的提升。同时，应当加大拆迁政策的宣传，并在行政裁决等政府工作上给予大力支持，在照顾被拆迁人的利益的同时，也应当保护拆迁人的合法权益。

其次，村民转制成为城市居民后的就业及社会保障等问题是城中村改造是否成功的关键，所以在城中村改造的同时必须认真研究，要对失地村民应逐步实行城市居民的待遇，建立和完善其生活保障体制。另外，由于城中村还承载着大量外来流动人口，因此在城中村改造后必须妥善解决好这部分人口的安置问题，这也是维持社会稳定和构建和谐社会的关键。

再者，对改造后的城中村应加强城市管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入管理范畴，使之真正成为城市的一个组成部分，而非又一个孤立的社区。

最后，市场化手段是未来解决城中村问题最重要的方法，所以应该研究给予城中村改造更多的优惠政策，包括土地出让政策上的优惠、税费优惠及其它优惠，吸引更多开发者进入到城中村改造当中来。