经济行政法

刍议我国食品安全机制的构建

摘要：食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命,关系到我国的经济发展和社会稳定。随着社会的进步和改革开放的不断深入,我国食品安全机制也在不断完善和发展,但仍然存在很多的问题。我们要借鉴发达国家食品安全机制的发展模式,开创具有中国特色的食品安全机制。

关键词：食品安全；机制；比较

食品安全是指在种植养殖加工包装贮存运输销售消费等活动中，食品符合国家强制标准和要求。笔者认为食品安全机制主要包括三个部分，政府层面的食品安全监管体制、食品生产运输行业的安全体制和自律意识以及消费者的食品安全意识。

一：中国食品安全机制的现状

（一）《食品安全法》的出台、全国人大常委会2009年2月28日通过了《中华人民共和国食品安全法》，6月1日正式实施。《食品安全法》与《食品卫生法》虽然只有两字之差，但却体现了政府对食品安全所给予的高度关注，在食品安全机制方面有以下几个亮点。

亮点1：统一食品安全国家标准。国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。除食品安全标准外，不得制定其他有关食品的强制性标准。

亮点2：建立风险监测评估制度。国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

亮点3：国务院设立食品安全委员会。针对我国食品安全的多头监管体制导致监管交叉和盲区并存的现象，规定在现行监管体制基础上，进一步明确各部门的职责，明确“国务院设立食品安全委员会”，为高层次的议事协调机构。

（二）新法颁布实施后出现的问题、自《食品安全法》颁布以后，部分素质低下的人钻法律的空子，在全国各地都出现过类似的情况。在乐购、易初、好又多、沃尔玛等正规超市多次发现有部分人员偷偷夹带已经过期的商品进入超市，如巧克力、保健品、奶粉等，在收银台买单后，立即拿出自备的过期商品到服务台要求退一赔十，否则就投诉工商、消协来威胁，价值100元的商品要求赔偿1000元。大部分商家基本都赔，这样就进一步助长了这种恶习。

法律法规和标准的执行，要由政府的各个部门来实施的，而在实施过程中，如果食品生产部门也肩负食品安全保障的监管职责，由于经济利益的驱使，食品安全保障监管的手段和效果必然弱化；而作为食品安全监管部门，一旦牵涉到食品生产有关的经济利益，监管手段也必然会弱化。因此，在食品安全监管上，食品生产部门的食品安全监管职能必须剥离出来，交由食品安全监管部门，而食品安全监管部门也必须全部斩断与食品经济利益相关的一切联系，才能达到各司其职的效果，以发展食品生产和保障食品安全。

二：我国与国外在食品安全机制方面的比较

（一）在食品安全监管体制方面中国原有的食品监管体制可以称为“五龙治水”，有农业、卫生、商务、工商、药品等部门履行监管职责，以分段管理为主。

食品药品监管部门负责综合协调，是“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的食品安全监管工作格局。种植、养殖由农业部门负责，食品生产加工由质检部门负责，食品流通由工商部门负责，餐饮消费和食品的综合协调、重大案件的组织查处由卫生部门负责。由于这些部门都是分段管理，实现协同一致工作是有困难的。

美国实行执法部门联合监管。食品的制度监管部门主要有食品和药品管理局（F D A）、农业部（USDA）、食品安全检验署（FSIS）、环境保护署（EPA）、联邦贸易委员会（FTC）、消费品安全委员会（CPSC）。食品和药品管理局（FDA）是负责食品安全的主要监管部门，管辖范围最广，负责除食品安全检验署管辖范围之外的所有食品。其有近1万名工作人员，聘用了微生物学家、药理学家、化学家等大量专业人士，采取稽查员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，构成覆盖全国的立体监管网络。食品安全检验署（FSIS）只负责确保肉禽蛋制品的安全。环境保护署（EPA）的任务包括保护消费者免受农药危害，改善有害生物管理方式。动植物卫生检验署（APHIS）主要防止植物和动物带有有害生物和疾病。

日本负责食品安全的监管部门主要有日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。而日本法律明确规定，食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。食品安全委员会是在2003年7月设立的，主要承担食品安全风险评估和协调职能，是直属内阁的机构。主要职能包括实施食品安全风险评估、对风险管理部门（厚生劳动省、农林水产省等）进行政策指导监督,以及风险信息沟通与公开。该委员会的最高决策机构由7名民间专家委员组成，他们由国会批准并由首相任命。厚生劳动省、农林水产省是随着风险评估职能的剥离而专职风险管理。农林水产省成立了消费安全局，下设消费安全政策、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6个课，以及1名消费者信息官。农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工，也有合作，各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在这些农产品的生产和加工阶段；厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，侧重在这些食品的进口和流通阶段；农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。从美国、日本食品安全监管模式看，都实行的是一个部门统领，对食品安全负完全责任，下属几个风险管理部门具体执行。这种自上而下单一监管模式，没有与其他不相关部门相互协调的麻烦，对食品安全从生产、检验、出厂、运输、保存、销售负责到底，为食品监管创造了统一执法通道。

（二）在食品安全监管机制方面

中国在食品安全监管方面过去存在着多头管理、政出多门等问题，导致管理上的混乱，降低了食品安全监管的效率，许多食品安全事故也和执法和监管体系不完善相关。

日本2003年修订的《食品安全法》顺应了改变混乱局面的需要，在食品安全监管体系上进行了比较大的变动。日本在内阁统领下的食品安全委员会，既不是食品安全的行政机关，也不是食品安全的咨询机关，其实质就是一个食品安全决策的监管和政策执行监督的机构，在某种程度上，委员会相当于食品安全和健康影响评价方面的准立法和司法机关。所以，该机构能够很好协调乃至统领食品安全方面的制度和标准的制定和实施。

美国全程监管制度，包括事前、事中、事后监管，注重应急机制的建立。美国FSIS拥有人数众多的食品安全监管队伍，对畜类和禽类食品及其标签拥有绝

对的监管权。将88％的人头经费用于畜类和禽类加工厂的监管，雇用了7 300名全职的监督人员驻在6200个畜类和禽类加工厂。FSIS与FDA的一个最大的区别是：FDA只是不定期地对食品进行检查，而且FSIS则要求其监管人员对畜类和禽类加工厂加工的全过程进行监督。FDA不对单个食品的标签进行审批。FSIS对肉类、禽类产品的化学物质残留（包括直接投放到有关动物体内的兽药、杀虫剂等化学物质）进行监管。环保局负责制定这些化学物质的残留标准。FSIS 与FDA在畜类、禽类食品的监管问题有分工：前者负责畜类、禽类食品加工环节的监督，后者负责畜类、禽类食品市场流通环节的监管。

(三)在食品安全标准监管方面、中国现有食品安全标准中，有两套系统，一套是卫生标准，主要由卫生部门制定；一套是质量标准，主要由质检和卫生等部门制定。中国是世界上唯一有两套强制的食品卫生标准的国家，两者互不协调。例如，按照卫生部的标准，黄花菜的含硫量不能超过0.035mg/kg，农业部的标准是不得超过100mg/kg，两个标准相差两千多倍，这就造成了很多混乱。所以，新的食品安全国家标准统一由卫生部负责制定，将卫生部门和质检等部门制定的两套标准统一、整合。除了统一标准和加强管理外，我国还应该有权威的检测机构和检测专家。它们必须超越于部门，建立起自己的权威性，而不是追求自己的经济利益。日本有统一的监管标准。日本于2006年5月起正式实施《食品残留农业化学品列表制度》。这是一部统一的食品强制卫生标准，禁止含有未设定最大残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。日本原先已制定残留标准的农兽药只有350种，而世界上实际使用的农兽药有700多种，按照日本原规定，对于没有制定残留限量标准的农兽药，即使发现市场上某种食品中的残留量较高，也没有理由处罚和禁止其销售。

三：食品安全的监督和管理展望

构建中国食品安全的监督管理机制，既要学习国外在食品安全方面的先进经验，又要立足于本国的实际情况。食品安全的监控涉及到从田头到餐桌的全过程，包括生产、加工、储存和分销等环节，食品安全的有效保障也需要食品产业链各方，如政府、农户、涉农类食品加工企业、消费者、中介组织与相关科研机构等进行有效的配合与协调，才能保障我国整体的食品安全。由于涉及到众多机构与环节，如何让这些食品安全的利益攸关者（Stakeholder）行动起来，积极参与，并在此基础上建立一种合作的平台是未来我国食品安全政策的重点。只有食品安全产业链各方目标明确、协同努力、紧密合作，才能确保人力、物力与财力得到最佳的利用，在整体上提升我国食品的安全水平。

中国食品安全监管机制的完善还有很长的一段路要走，要从科学的发展观角度出发，在吸收和借鉴国外发达国家先进经验的同时，要具体地结合中国的实际情况，最终确定适合中国食品安全体制的监管模式，使监管没有空白和灰色地带，同时强化地方政府和地方政府官员的责任，搞好行政问责制，加强食品安全监管，真正把老百姓的食袋子和菜篮子管好。

参考文献

［1］张晶晶，王丽娟.食品质量安全问题的原因分析及对策研究.江南大学，2007.

［2］黎继子，周德翼，刘春玲，蔡根女.论国外食品供应链管理和食品质量安全.外国经济与管理，2004，12：26-28.