20101204陈雷在全国山洪灾害防治县级非工程措施建设启动视频会议上的讲话

明确任务强化责任落实措施

全力搞好全国山洪灾害防治非工程措施建设

——在全国山洪灾害防治县级非工程措施建设

启动视频会议上的讲话

国家防总副总指挥、水利部部长陈雷

（2010年11月25日）

同志们：

今年以来，我国气候异常，强降雨引发的山洪泥石流滑坡灾害非常严重，特别是甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害造成重大人员伤亡，集中暴露了我国山洪灾害防治的突出问题和薄弱环节。党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理和李克强、回良玉副总理多次作出重要指示。舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，中央政治局召开常委会议，对加强水利薄弱环节建设提出了明确要求。7月21日，国务院常务会议专题研究防汛抗洪和水利建设工作，决定加快实施山洪灾害防治规划，提高山洪灾害防御能力。9月15日，国务院常务会议审议并原则通过了关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见。为全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，水利部与财政部、国土资源部、中国气象局和有关省、自治区、直辖市一道，加快实施全国山洪灾

害防治规划，先期启动山洪灾害防治县级非工程措施建设，计划用3年时间，初步建成覆盖全国1836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系，全面提高山洪灾害防御能力，最大程度地减轻人员伤亡。

今天，我们联合召开视频会议，贯彻落实党中央、国务院决策部署，全面动员和启动全国山洪灾害防治县级非工程措施建设工作。刚才，江西、河南、湖南、四川、陕西等5省分别汇报了山洪灾害防治工作，财政部部长助理胡静林同志、国土资源部副部长汪民同志、中国气象局副局长许小峰同志作了重要讲话，对做好山洪灾害防御工作提出了明确要求。各地要认真学习贯彻，着力抓好落实。下面，我讲几点意见。

一、充分认识山洪灾害防治的重要意义

近年来，受特殊的自然地理环境、极端灾害性天气以及经济社会活动等多种因素的共同影响，各地山丘区洪水、泥石流、滑坡灾害频发，造成的人员伤亡、财产损失和基础设施损毁、生态环境破坏十分严重。山洪灾害已成为我国防洪减灾工作中亟待解决的突出问题，加快山洪灾害防治是关系经济社会发展全局的一项重大而紧迫的任务。

第一，山洪灾害历来是我国防治任务最为艰巨的自然灾害。我国山地丘陵面积约占国土面积的2/3，自然条件复杂，降雨时段集中，极端天气频发。广大山区山高沟深，河谷纵

横，地势起伏大，谷坡稳定性差，地表风化物和松散堆积物厚。同时，山丘区人多地少，生产生活空间狭小，不少城镇或居民点坐落在泥石流沟口、河谷沿岸甚至滑坡体上，加之不规范的人类活动等对山体稳定带来的影响，使得我国山洪灾害呈多发、易发、频发、重发的特点。全国29个省、自治区、直辖市，274个地级行政区，1836个县级行政区具有山洪灾害防治任务，防治区面积达到463万平方公里，涉及人口5.6亿，其中重点防治区面积97万平方公里，影响人口1.3亿，7400万人受到直接威胁，防御形势十分严峻、治理任务极为艰巨。

第二，山洪灾害已成为威胁人民群众生命财产安全的突出隐患。山洪灾害破坏性强，一旦发生往往造成毁灭性灾难。近几年，我国突发性、局地性极端强降雨引发的山洪灾害频繁发生，造成死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例呈递增趋势。据统计，上世纪90年代以前，全国每年山洪灾害死亡人数约占洪涝灾害死亡总人数的2/3，新世纪以来已上升到80%左右。尤其是今年，截至11月24日统计，全国因山洪灾害已造成3887人死亡、失踪（包括甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害死亡、失踪人数），占洪涝灾害死亡、失踪总人数的92%。山洪灾害导致大量群死群伤事件，严重破坏基础设施和生态环境，直接影响广大人民群众生产生活，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度，加强防范措施，以减轻、

化解山洪灾害的威胁和风险，切实保障人民群众生命财产安全，维护经济社会发展大局。

第三，山洪灾害防治仍然是我国防洪减灾体系中的薄弱环节。经过多年持续建设，我国大江大河大湖治理取得明显成效，但山洪灾害防治区尚未开展全面、深入的普查和排查，大量隐患点尚未被发现；雨水情监测预报设施和预警手段严重不足，灾害预警信息传递和人员转移较为困难；基层群测群防体系还不完善，尚未建立覆盖到县乡村组户的组织体系和“纵向到底、横向到边”的预案体系；一些地方山洪灾害防治宣传教育、培训力度不够，基层干部群众防灾减灾意识淡薄，自防自救能力不足。因此，迫切需要在继续加快大江大河大湖治理的同时，进一步加大山洪灾害防治力度，尽快改变被动局面，整体提升我国水旱灾害防御能力。

总之，我们要从全局和战略的高度，带着对人民群众的深厚感情，充分认识加强山洪灾害防治的极端重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，切实搞好山洪灾害防治非工程措施建设，为经济社会又好又快发展提供水利支撑和保障。

二、认真总结全国山洪灾害防治试点经验

党中央、国务院高度重视山洪灾害防御工作。2006年国务院批复全国山洪灾害防治规划，启动实施了山洪灾害防治试点建设，2009年又将试点范围扩展到全国103个县市区。

通过几年努力，试点建设收到良好效果，在山洪灾害防御中发挥了重要作用，被广大基层干部群众誉为“生命的保护伞”。

据不完全统计，今年试点地区共有61个县发生329次山洪灾害，通过预警紧急转移93万人，避免了4.4万多人伤亡。如5月上旬，江西赣州市定南、寻乌、安远、全南等县降特大暴雨，定南县鹅公镇高湖站36小时累计降雨量高达450毫米，24小时降雨量高达 335毫米，均为该地区有记录以来最大值，省、市、县通过山洪灾害监测预警系统，实时监测降雨情况，及时向有关市县和乡镇发布预警信息，59个乡镇提前转移1.75万人，转移人员中有800多户房屋倒塌，避免了3000余人伤亡。6月18日，黎川县6小时平均降雨量达148毫米，德胜、日峰、潭溪等乡镇山洪暴发，全县倒塌房屋1万余间，由于预警及时，3万余人提前转移，无一人死亡。此外，福建省建瓯、建宁，河南省卢氏、南召，湖南省安化等试点县都取得了显著的防灾减灾效益。这些鲜活的事例充分说明：山洪灾害防治非工程措施建与不建大不一样，建多与建少大不一样。

在试点建设过程中，各地创造了不少符合实际、管用有效的经验和做法，值得总结、学习和借鉴。

第一，因地制宜，加密雨水情监测。各试点县根据当地交通、通信、植被、地形地貌和社会经济状况，以小流域为

单元，加密山洪灾害易发区监测站点，建立自动遥测与人工简易观测相结合、基本覆盖试点区所有自然村组的雨水情监测站网，基本达到自动遥测站控制主要雨区、简易雨量站配备到村的要求，实现了对暴雨洪水的实时监测。北京、重庆、陕西等地在简易雨量桶上加装简单声音报警和数据显示装臵，当雨量超过设定的预警指标后迅即通过声音和光电方式进行预警，即使是深夜或狂风暴雨时量测雨量也非常方便。

第二，多措并举，强化信息发布传送。试点县除通过人工敲锣、鸣哨等传统方式发布预警信息外，还充分利用短信群发、有线及无线广播、遥控和手摇警报器、电视等现代化手段，并针对山洪灾害预警量身定做专用设备，有效解决了预警信息“最后一公里”问题，确保预警信息及时快速发布传送到基层。

第三，科学防控，建设监测预警平台。试点县依托GIS、数据库信息和大比例尺电子地图，开发研制了县级山洪灾害监测预警平台，实现了雨水情等基础信息的实时入库、自动分析、动态监控、在线查询、在线监视、在线预警发布等功能，显著提高了基层山洪灾害防御的现代化、规范化水平。

第四，落实责任，建立健全组织体系。各试点县都建立了县、乡（镇）、村、组、户五级责任制体系，明确各级各类责任人的职责，责任人必须掌握第一手汛情，第一时间赶赴山洪灾害易发区，第一现场组织群众转移避险，为有效应

对山洪灾害和抢险救灾提供了有力的组织保证。江西、湖南、福建、陕西等省乡镇、村组防御组织体系实现了有组织机构、有工作人员、有办公场所、有预警人员、有明确责任的“五有”目标。

第五，有效应对，完善防御预案体系。按照“横向到边、纵向到底，不留死角、无缝覆盖”的要求，开展试点的103个县、1361个乡镇、9958个村全部制定了山洪灾害防御预案，划定危险区域和安全区域，设定临界雨量或警戒水位，明确预警形式和发布程序，落实人员转移方案，细化各类人员责任，提供了强有力的防御行动指南。湖南、浙江、福建等省试点县以小流域为基本单元，结合行政区域编制山洪灾害防御预案，既符合山洪灾害的流域性特点，又适应组织实施防汛工作的实际要求，具有较强的针对性、指导性和可操作性。

第六，群测群防，加强宣传培训演练。各试点县广泛开展防灾避灾宣传、培训及演练，共制作、发放光盘、明白卡等各类宣传材料378万余套，组织培训9.7万余人次，开展了180次演练，在危险区、安全区以及转移路线上设立醒目、固定的标示牌和宣传牌，在受威胁人口相对集中的地方设立宣传栏，使山洪灾害的基本知识和避灾常识深入千家万户，做到家喻户晓，形成群测群防的防御机制，增强了基层干部和群众的防灾意识和自救能力，有效避免和减少了人员伤

亡。

第七，注重积累，不断加强能力建设。通过试点建设，各地在项目招投标、政府采购、质量监督、建设管理等方面制定了一系列制度和办法，培养了一批既懂山洪灾害监测预警系统建设、又懂项目建设管理的人才，积累了监测预警系统设计开发、设施研制等技术经验，为试点的大规模推广奠定了良好基础。

第八，以点带面，充分发挥示范效应。一些省以山洪灾害防治试点为契机，进一步扩大试点范围，发挥了示范和带动效应。江西省投入近8000万元在56个县建设了山洪灾害监测预警系统，河南、湖南、四川、福建、广东、陕西等省财政安排大量资金用于重点县山洪灾害监测预警与防御体系建设。湖南、重庆、贵州、陕西等省、市在总结试点建设经验的基础上，提前组织开展山洪灾害防治规划实施的前期工作。

总之，通过试点建设，我们已经初步探索了一套符合我国国情的山洪灾害防治经验和做法，为加快实施全国山洪灾害防治规划，全面启动山洪灾害防治县级非工程措施建设奠定了坚实基础。各地要进一步总结和借鉴试点经验，扎实推进山洪灾害防治县级非工程措施建设。

三、准确把握山洪灾害防治县级非工程措施建设的工作部署

山洪灾害防治非工程措施建设是一项较为复杂的系统工程，3年内要完成全国1836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系建设，时间十分紧迫，任务异常繁重。确保如期完成建设目标任务，必须着力把握好以下几个方面：第一，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的总体要求。要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、生命至上的理念，坚持以防为主、防治结合的原则，优先考虑近年来山洪灾害发生频繁、人员伤亡重的县，优先考虑山洪防治区面积大、影响人口多的县，统筹考虑前期工作基础扎实、建设管理和运行维护规范的县，以监测预警设施、监测预警平台、防御转移预案、组织责任体系、宣传培训演练等非工程措施为重点，充分发挥中央和地方两个积极性，力争用3年时间建成覆盖全部山洪灾害防治区的监测预警系统和群测群防体系，实现预警及时、反映迅速、转移快捷、避险有效，全面提高山洪灾害防御水平。

第二，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的基本原则。一是坚持非工程措施与工程措施相结合。立足于综合防御，以非工程措施为主，注重主动预防和避灾自救，最大程度减少人员伤亡。同时，对严重威胁城镇或集中居民点、重要设施的山洪沟、泥石流沟和山体滑坡，要突出重点，抓紧开展治理。二是坚持专业预防与群测群防相结合。在不断提高山洪灾害专业预测预报水平的同时，把建立健全基层防御

组织体系、加快预警信息传递、提高群众自救互助避险能力作为重点，充分发挥群测群防体系作用，在特殊情况下“乡自为战、村自为战、户自为战”，机动灵活地应对突发山洪灾害事件。三是坚持应急转移和避灾安居相结合。在重点做好应急转移避险、避免重大人员伤亡的同时，科学评估灾害风险，实施避灾安居，新建城乡居民住房选址要避开山洪灾害风险区和隐患点。四是坚持项目建设与运行管理相结合。在扎实搞好项目建设的同时，要落实运行管理机构人员和工作责任，加强运行管理人员技术培训，健全运行管理维护制度，将运行维护经费列入各级财政预算，确保系统长期稳定发挥防灾减灾效益。

第三，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的实施机制。山洪灾害防治非工程措施建设资金由中央与地方共同承担。中央财政年度补助资金按照定额补助、省级包干、省内统筹的原则，由各省、自治区、直辖市根据当年纳入建设范围县的任务量等因素，确定每县中央财政补助资金规模。各省水利部门要加强与财政、国土资源、气象部门的合作，共同逐县编制山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案，并在此基础上形成省级年度实施方案报备，确保建设内容、技术方案符合有关技术标准和要求，为推进山洪灾害防治非工程措施建设提供科学依据。

四、切实加强对山洪灾害防治县级非工程措施建设的组

织领导

山洪灾害防治县级非工程措施建设投资多、覆盖广、时间紧、任务重、要求高、责任大。各地要进一步加强领导，落实责任，精心组织，周密实施，协同配合，全力推进，确保如期优质高效完成非工程措施建设任务。

第一，切实强化建设责任。各地要高度重视山洪灾害防治县级非工程措施建设工作，省级人民政府负总责，逐级落实责任，将责任制贯穿到实施方案编制、建设资金配套、项目建设实施、系统运行管理等各个环节。要建立水利部门牵头，财政、国土资源、气象部门协同配合的工作机制，构建实时信息共享平台，加强信息与资源共享，形成防灾减灾合力，共同做好本省、自治区、直辖市建设项目的组织、协调、建设、管理工作。各部门具体分工由地方政府根据各地实际确定。

第二，切实落实建设资金。2010年度中央财政已安排下达10亿元补助资金，各地要确保地方配套资金及时足额到位。要建立政府牵头、部门配合、统一规划、责任明确的整合资金机制，按照“渠道不变、用途不变、各司其职、各负其责、优势互补、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各级各类涉及山洪灾害防治县级非工程措施建设资金。要加强建设资金的使用管理和监督检查，严格执行各项财务制度，确保专款专用，充分发挥资金

使用效益。

第三，切实抓好建设管理。各省、自治区、直辖市要依据国家有关建设管理规定，结合各地实际，制定本地区项目建设管理、资金管理、监督检查、验收管理等方面的制度和办法，严格项目管理，保证项目建设质量，确保达到预期建设目标。要认真做好各个阶段、各个环节的验收工作，确保建成一批，验收一批，发挥效益一批。今年安排投资的建设项目，明年汛前要投入运行。省级水利部门要合理调配技术力量，对建设任务重、技术力量薄弱的县市要开展对口帮扶。

第四，切实强化监督检查。水利部门要会同有关部门加强对项目建设的指导、监督和检查，实行年度考核、信息报送和公示通报等制度，定期公布项目建设进展情况。地方各级政府和有关部门要加大监督检查力度，重点检查项目执行情况、建设进度、质量安全、合同管理和资金使用等方面情况，对责任不落实、严重违规违纪的，要严肃处理。

同志们，加快全国山洪灾害防治非工程措施建设，是一项费省效宏、惠泽民生的德政工程，中央高度重视，社会广泛关注，群众十分关切。我们要以对国家和人民高度负责的精神，精心组织，认真实施，攻坚克难，全力推进，确保如期全面完成各项任务，让党中央、国务院放心，让人民群众满意！