2017年人大代表、政协委员关于新型城镇化建设的调研报告

2017年人大代表、政协委员关于新型城镇化建设的调研报告

一、新型城镇化的内涵

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生产和环境为代价，着眼农民、涵盖农村、实现城乡基础设施的一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕，用科学发展观来统领的坚持以人为本、以新型工业化为动力、以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，是以提升文化、公共服务等内涵为中心的城镇化建设。全面理解新型城镇化概念，包涵以下几个层面：

一是新型城镇化的核心是城镇化。所谓的城即城市；镇即城镇；城镇化，不是单纯的城市再扩张、城镇再扩充，而是以城乡一体化为背景，以新型农村建设为前提和基础的农村城镇化，从而与城市、城镇、农村规模大小、功能补充、结构合理的新型城镇化。新型城镇化是我国在经济社会特定历史阶段、特定空间发展的必然结果，它是适应我国城市化进程的基本态势即大城市不能再继续扩张、围绕大城市的中小城市群正在形成，而广大城镇和农村又发展迟滞，高质量地提高我国城市化水平的一把利器。因此，我们可以说，新型城镇是农村发展之引擎，工业转移之基地，城市发展之必然，农业振兴之希望。新型城镇化的过程是农村人口、农业产业转移的过程，更是农民群众生产生活方式和文化信仰转变的过程。

二是新型城镇化的重点是城乡统筹。城市要发展，农村更要发展；工业要发展，农业更要发展，工业更要反哺农业，要以工业化、信息化推动农业现代化，从而带动城市与农村、工业与农业共同发展、互动发展，相得益彰。就我国而言，大城市病造成的交通拥堵、环境污染、生活闹心等现象倒逼城市发展必须转型，工业农业发展必须转型，经济社会发展必须转型。如何转型，调整和优化产业结构，推动产业升级换代，取得工农业协调发展，经济社会协调发展，城市乡村协调发展，不能围着农业打转转，也不能死盯工业打转转，要跳出城市看城市，跳出工业看工业，跳出农村看农村，跳出农业看农业，必须城乡统筹，单边发展必然失调。

三是新型城镇化的特征是节约集约、生态宜居。新型城镇化建设不是圈地运动，不是人为造城，更不是新城镇建设，特别在当前耕地紧张、资源瓶颈、许多地方出现鬼城空城的前提下，我们不能人为地赶农民上楼，不能以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，而要尊重农民群众的意愿，依托农村山清水秀、民风淳朴的优势，挖掘当地资源，发挥当地优势，通过就地城镇化、集中城镇化、提升城镇化（改造提升现有小城镇）等多种方式，顺潮流，应天时、用地利，建设舒心、自然、宜居、特色的新型城镇。

四是新型城镇化的支撑在于产业。无论哪一项政策，目的都在于让老百姓享受到实惠，而其中的关键在于产业支撑。近年来，广大富裕起来的农村突出的支撑在于订单农业、家庭农场、农家旅游、农业产业化经营等，一方面是挖掘开发农业自身的潜力和优势，农林牧副渔竞相发展、互补发展、共同发展；另外，最大程度上延长和拓展农业产业化链条，以科技化、信息化、产业化推动农业发展、农村富裕、农民致富。因此，可以讲，没有产业的支撑，新型城镇化建设就是空壳，就是形式，真正目的根本无法实现。

五是新型城镇化的目的是发展。什么是发展，就是螺旋式上升，波折式前进，发展的核心是让人民群众受益。之所以进行新型城镇化，是对以往新农村建设的补充和完善，一是基础设施的完善，特别是路电水气网热文体等方面的健全；二是根本在于改革户籍制度，打破城乡壁垒，让农民群众也能享受到与城市居民一样的养老、医疗、教育、交通、就业、社会保障等方面均等的便利和实惠，实现农民群众生产生活方式和文化信仰的转变和提升。特别对广大农民群众来讲，新型城镇化建设不是不要农业、不要农村、不要土地，背井离乡，离别故土，弃村上楼，要通过新型城镇化建设，充分挖掘土地流转的优势，实现农业得发展，农村泛活力，农民得实惠的目的，真正实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

二、新型城镇化的历史背景

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史进程。它主要表现在随着一个国家或地区社会生产的发展，科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职

业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。

城镇化，是中国特色的名词和产物，它既是一个历史范畴，也是一个发展中的概念。1991年由著名学者辜胜阻在《非农业化与城镇化研究》中使用并拓展了城镇化的概念。1999年召开的党的十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中正式采用了“城镇化”一词。

各地的城镇化建设和实践则早一些。1979年中央提出“社队企业要有一个大发展”，加之家庭联产承包责任制的实行，农民有了择业的自由。1982年，中国大面积实行了“分田单干”，1984年出现了“卖粮难”问题，1985年中国的经济包括农副产品由“补缺阶段进入供求平衡阶段”，农村劳动力出现过剩。1990年以后，我国的农业制度是政府把帮助农民致富的责任委托给“龙头企业”、“经纪人”、“中介组织”和“超市老板”的思路，国家大量的财政、税收、金融、土地等方面的优惠政策则给了这些人，此项政策一直持续到2006年，从而产生了一批农业企业。1984年之后，乡镇企业蓬勃发展，多余的农业劳动力开始向非农业领域转移。同年，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，农民开始大规模到小集镇落户，之后，农民工大量涌入城市。1989年前后，大量进城务工经商的农民出现了民工潮。在这些进城人员中，能够在城市购买住房，有固定收入，并能自然融入城市的人员不足8%，其中绝大多数人是因为生计、失地、在老家种地不挣钱难以养家而被动的像候鸟一样往返与城乡之间。这些人中10-20%人沦为城市的游民，生活并没有着落。而城市的门槛很高，城市管理方面的限制，城乡文化的差异，户口的区别，二元制度的存在，社会保障、子女就学、住房、医疗卫生的制约，致使市民与农民之间的隔阂依然严峻存在。市民和农民在人格上的不平等，农民身份的“贫贱”，使进城的农民们并没有幸福感。农民工的大规模流动，是从1992年开始的，这与中国吃、用等生活必需物品的票证取消以及农产品过剩有关。农业机械的大面积使用，乡镇企业的崛起，农村已不需要过多的劳动力。因此，1998年十五届三中全会最早提出了小城镇问题，1999年十五届四中全会特别提到要大力发展城镇化，十七大报告提出要积极稳妥的发展城镇化，十八大使城镇化的目标更加明确，提出要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路。