桂林市城市牛皮癣及小广告治理研究报告

桂林市城市牛皮癣/野广告治理

研

究

报

告

斯坦福东方（北京）信息科学研究院

2017年2月

一、研究概述

城市牛皮癣（野广告），作为现代城市管理的一大难题，越来越被世界各地所重视，在经济发达国家的城市里面，也发生过各类小广告屡禁不止的现象；我国北、上、广、深等一线发达城市在城市牛皮癣也出现过“泛滥—治理—泛滥—治理—减少—治理—基本杜绝”这样一个过程。

目前，全国各地都把城市牛皮癣作为城市治理的一个重要课题，因为大家越来越注意到，城市牛皮癣所带来的负面影响不光是影响城市整体形象，同时也是扰乱商业氛围、破坏市场竞争环境，甚至是欺诈消费者的罪魁祸首。

根据我院在城市治理方面的经验，城市牛皮癣长期存在的主要原因在于以下几个方面：

一是小广告成本低。从市场经济的角度来看，部分商贩确实依赖于小广告这种低廉（相对于媒体广告而言）的宣传方式来开展业务。因为经济上的刺激导致商家、专门帮人张贴和喷涂小广告的个人和团体、印刷小广告的厂商等，形成了小广告委托、生产、张贴（喷涂）的小链条。

二是治理难度大。一般情况下张贴或者喷涂一处小广告仅需要1-2分钟时间，但清除一处小广告需要10分钟左右的时间，因此相关部门刚刚组织力量进行整治和清除，商贩们又迅速补上。

三是相关法规不健全。部分城市在对于破坏城市形象、张贴小广告等方面的相关法规有待提高，有的要么处罚力度低，有的要么处罚

对象过于局限，从而导致了违规成本低。

四是多头管理造成的管理责任不明晰。对于城市牛皮癣而言，名义上有很多部门在负责，包括城管局、环卫局、工商局等部门等都从自身的部门职能上管理城市牛皮癣的责任，但是没有统一的组织协调、各自为政，反而降低了管理力度。

基于以上几点，我们认为治理城市牛皮癣是一个持续的、跨部门联动的、需要并举多元化的措施来解决的问题。我们认为桂林市的城市牛皮癣问题可以用“一个组织、三套体系、四大行动、五大措施”来解决该问题。

二、桂林市城市牛皮癣问题的分析

1、桂林市目前的相关措施与行动

为强化城市环境管理，改善居民的生活环境，桂林市多次对沿街墙体张贴和喷涂的广告进行了统一清理。工作人员拿着小铲子、喷枪、梯子等工具来到整治现场，分工协作，对于较低处的墙体野广告，工作人员通过小铲子、清洗剂清理；对于高处的墙体野广告，借助梯子清理。还有些较难以清除的喷涂广告，工作人员使用喷枪进行喷刷覆盖。在清理野广告的同时，工作人员还对过往行人进行宣传，呼吁居民爱护环境卫生，不要乱贴乱画，大家齐心协力抵制“牛皮癣”和野广告，彻底遏制这些不文明现象。

同时，采取多项措施对易反复、难清理的“野广告”进行全面治理。在治理中，该社市早、晚两班巡查人员向市民发放创建全国文明

城市宣传资料及城市管理相关法律法规资料，进一步增强市民懂法、守法意识；引导经营业主合法宣传，鼓励居民、群众积极劝阻及举报违法广告行为。同时，督促沿街商户认真落实门前“三包”责任，每天开张前后对各自门前的小广告进行及时清理。部分社区还成立了野广告专业清理队伍，配备专项清理工具，按照网格化多元化管理划分，逐一排查清除各类“野广告”。

2、桂林市牛皮癣治理效果

根据相关资料，桂林市城管局目前对于牛皮癣的治理方式集中在“教育和清理”两大措施上面，即一方面开展相关的市民宣传和教育，另一方面采取发现广告、清理广告。而且大体依赖于自由清理队伍的工作上面，对于社会力量的组织和动员程度稍显不足。另外，在对于张贴和喷涂小广告的商家、个人的处罚方面，还没有体现法规的威慑力和强硬的执法态度。这样，也就出现了城管队伍不停的清理，广告队伍不停的张贴这样的怪圈。

而且，为了应对城管队伍的清理，商户和个人想尽一切办法防止城管队伍对小广告的清理，包括使用更加难以清除的材料、张贴位置更高等等。这也加大了小广告清理的难度。

三、国外城市牛皮癣治理经验

在报告的开头我们就提到，国外发达国家的城市也有过一段牛皮癣的高发期，实际上这和区域经济的发展态势有关。按我们的研究，一般在一个城市或区域的经济进入高速发展期的时候，因为各类需求

的增加、各类竞争的加大，同时因为城市规模和发展潜力释放，吸引更多的外来人口和农村的城市化人口，必然会催生出大面积的牛皮癣与小广告。而往往这个时候城市的治理水平还相对滞后、各方面的投入没能及时到位等原因，就导致了牛皮癣问题凸显。

实际上因为近几年国家大政的倾斜、广西省总体发展战略的落实、我国旅游产业的持续发展，整个桂林城市区域经济水平正在飞速发展，在这个阶段会存在城市牛皮癣爆发式增长的态势。因此，这个时候大力整治牛皮癣工作就显得尤为重要。

从国际经验上来看。发达国家在这个方面有三种经验值得我们借鉴：

一是欧美式的疏导结合。所谓的疏导结合，是指一方面出台相关的政策法规、完善执法体系，对小广告的整治做到无死角、重处罚（主要是经济处罚），另一方面欧美的大多城市都专门规划和设计一些很有创意的“免费广告栏”、“规范化小广告张贴处”等。这样，既美化了城市环境，又切实的满足了小商户的广告推广需求。另外，广告真实性的执法部门还会经常检查和监督“广告栏”与“张贴处”的广告用语、用词规范，对于涉嫌虚假宣传的广告予以取缔的同时，还对相应的商家进行处罚。

二是日本式的重量级处罚和全民意识培养。去过日本的人都知道，日本每个城市的大街小巷也会有小广告，但是相当规范和整洁。日本的城市管理在小广告的张贴方面，制订了非常详细的张贴标准和制度，包括张贴的地方（类似于欧美的广告免费张贴处），广告的大

小、尺寸都有详细的规定。而且日本对于小广告的胡乱张贴可以说是处罚力度相当大，如果胡乱张贴小广告，最高可能面临100万日元的处罚（约等于人名币6万元）。在详细的管理制度、严格的处罚之下，日本的小广告主要由警察负责巡逻和执法，执法力度和其他部门相比要大得多。另外，他们还非常注重全民意识的培养，对于胡乱张贴小广告的行为（包括乱丢垃圾、乱扔烟头果皮等），日本百姓觉得这是社会道德的败坏，是个人品德的污点。因此，日本是一个在城市牛皮癣治理方面非常值得肯定的国家。

三是完善城市管理的社服体系。美、英、德、日等在城市治理方面有一个非常值得借鉴的特点，就是将城市治理纳入了社服体系。“志愿者”是发达国家非常完善的一种调动社会力量进行牛皮癣治理的方式。在这些国家，每个城市都有很多志愿者组织，负责牛皮癣治理和法规的宣传、牛皮癣的清除、小广告商家的说服教育、牛皮癣张贴或制造者的社会监督和举报等，很多工作都是由志愿者团队组成。他们有的来源于中小学生，有的来源于企业职工，有的来源于政府部门。利用闲暇的时间，持续性的、有组织、有目的的参与到城市治理中来，由政府或者组织者提供统一的标识或者着装，大大的降低了政府和相关职能部门的压力，将牛皮癣治理成功的变成了全社会的事情。我国虽然有很多城市偶尔也会组织志愿者进行宣传教育或者集中清理整治，一时间效果很好，但是因为社服体系的不完善，志愿者组织很快就解散，没有持续性的发挥作用。

四、具体方案

解决问题的总体思路是通过建立和实施“一个组织、三套体系、四大行动、五大措施”的城市牛皮癣治理体系彻底解决桂林市的城市牛皮癣治理问题。具体如下：

1、一个组织

一个组织是指成立一个跨部门的协调组织，建议全称为“桂林市城市治理委员会”，统一指挥和负责桂林市的城市治理问题（包含牛皮癣、环卫垃圾、窨井盖、占道经营等所有目前桂林市在城市治理的问题，虽然之前的上述问题都是由城管局负责，但是因为缺少和其他部门的联动机制，所以在执法和行动力量上受限）。统筹协调城管、公安、工商、文化、旅游等职能部门和各街道办事处联动执法。

若是成立专门的委员会目前有困难，也可以退而求其次成立一个负责统一协调执行的“城市治理办公室”，由分管副市长牵头。

2、三套体系

（1）建立完善的法规制度体系

有法可依，是城市牛皮癣治理的重要条件，也是执法部门唯一的执法依据，因此桂林市需要创造性的建立相关的法规制度体系。重点需要从牛皮癣的定义、执法部门、执法权限、处罚方式（除了经济处罚以外，还可以有行政处罚等措施）、处罚力度（建议从重处罚）、处罚范围（应全面包含广告涉及的商家、广告的设计制作方、粘贴广告的实施者等）、执法标准等，有一套行之有效、保障全面的法规制度，是打赢牛皮癣治理战役的首要条件。

（2）建立专门的社服体系

建立社服体系的核心是充分发动群众的力量，城管局可组织、招募专门的牛皮癣治理志愿者，由城管局提供袖章或统一的衣服、标识等，发动志愿者清理小广告、对商户进行城市环境宣传和教育、举报小广告的张贴行为等。城管局设立常设的志愿者联系和组织小组，专门负责志愿者的招募和行动管理，做到志愿者团队的常态化、组织化、有序化和高效化。

志愿者的来源可以是社会的各界人士，但主要目标群体可以是学生、离退休人员、社区服务人员和小区物业人员。

（3）建立相应的考核体系

以街道办事处和城管分片为单位，建立明确的绩效考核体系，明确各责任人和责任人的绩效考核目标。绩效考核指标分别为“新增牛皮癣的及时发现、已投诉牛皮癣的及时清理、对处罚对象的处罚力度”三大细分指标来考核片区牛皮癣的整治效果。并根据整治效果来匹配相应的奖惩措施。

绩效考核的考核频率为月度考核，考核主体为该方案前述建议新成立或设立的“桂林市城市治理委员会”或“城市治理办公室”。

3、四大行动

（1）以区为单位为期15天的牛皮癣集中清理整治行动

在一个组织、三大体系建立之后，各区开展一次为期15天的牛皮癣集中清理整治行动，行动由“桂林市城市治理委员会”或“城市治理办公室”统一指挥，城管局执行、各志愿者服务团队配合，分片

包干，对各区上下每一条街道、每一面墙壁、每一根电杆、每一处公交站台等地方进行全方位的牛皮癣发现和清理。确保做到“轰轰烈烈15天，还市民一个干净整洁的桂林市”。

（2）以区为单位为期15天的牛皮癣集中普法宣传教育行动

配合集中清理和整治行动，同时在桂林市各商场、公园、广场、人流量大的十字路口等，设立牛皮癣整治宣传教育点，以发放资料、填写问卷等方式对桂林市市民进行宣传教育，并邀请相关媒体配合宣传、造势。

（3）以区为单位每月一次的牛皮癣整治联合执法行动

除了大规模的集中整治活动以外，以区为单位每月需要组织力量，进行常态化的联合整治执法行动。对违规违法的商家进行查处，并按照相关法规制度进行强硬处罚。做到有法可依，有法必依，执法必严。

（4）以区为单位每月1次的各街道办牛皮癣治理质量评比活动以各街道办事处或片区为单位，每月进行一次以区为单位的牛皮癣治理质量总结与评比活动，活动的目的是发扬和传播优秀的经验和总结教训，并公布相应的绩效考核分数。以此来推动各街道办或各片区在牛皮癣治理过程中的积极性和持续性。

4、五大措施

（1）通过小广告的联系方式直接联系商家

牛皮癣小广告有个特点，那就是基本上每个广告都有明确的联系

电话和商户名称，有的甚至还有明确的联系地点。对所有违规张贴的小广告可由志愿者根据其公布的联系方式直接联系商家，并对商家进行说服教育与宣传教育，若有证据证明该商家已经违反法律法规的，相关部门可直接对其处罚。还可以学习海口市的相关措施：与通讯运营商合作，启用数字化城管“语音呼叫告知系统”，以24小时不间断的呼叫告知违法行为人的违法行为，并要求前来接受处罚，直至处罚后恢复正常通话功能。

（2）通过桂林市已有的智慧城市平台实施监控

据了解，目前桂林市数字城管整合公安系统现有视频监控网络资源，把遍布大街小巷的500 余个探头运用到数字化城市管理系统，使中心城区和主次干道实现视频监控全覆盖。

在此基础上，需要结合大数据的运用和对比梳理出牛皮癣高发区域，并对高发区域增加监控探头，拟定为重点监控和巡视对象。

（3）通过组成24小时巡逻系统不间断巡查

目前，桂林市已经将以区为单位划分为348 个网格，由45 名监督信息员全天候进行巡查。为提升有效处置能力，桂林市城管系统各单位和每个街道办事处都分别建立了10 至20 人的处置队伍。

在此基础上，需要组成复合型的巡逻队伍。所谓复合型的巡逻队伍是指对者348个网格里的其他执法和巡逻力量进行整合，包括45名监督信息员、交通警察、巡警队伍、各商场和小区的物业保安、晚间作业的环卫工人等，根据各自的区域进行有机整合，形成更加全方位的巡逻、呼叫系统。

（4）通过规划设立规范美观的小广告张贴栏疏导需求

为了满足小微商家对小广告的真实需求，支持小微商家的业务发展，又不影响市容市貌。建议桂林市可根据现有的城市规划系统，专门规划相当数量的规范化的“小广告张贴栏”，所有的张贴栏都具有桂林市的历史文化代表和区域特色为设计主题，并颁发相关的标准指导小微商家张贴和发布，并建议桂林市在现有的部分智慧城市平台中专门为小微商家开辟宣传渠道和空间。这样既满足和引导市场需求，又得到了牛皮癣治理的多赢效果。

（5）通过有奖举报投诉平台发动社会力量监督

将现有的公共服务热线开通牛皮癣举报平台，并开通微信公众号举报渠道，对真实、有效、及时的举报人进行有奖鼓励，发动全市群众共同监督和检查，让整个社会都参与到牛皮癣治理行动中来。