控规——黄亚平

第一讲城市规划专业及专业教育发展趋势

一、城市规划专业的发展趋势

(一)国外城市规划专业发展趋势

自一次世界大战结束之后的50余年，国外城市规划专业经历了一系列带有根本性的发展演变。

这种演变大体经历了物质形态规划为主导，区域规划为主导，政治因素为主导和经济发展为主导的几个阶段。

1、物质形态规划为主导的阶段

●1940’S～1960’S中期，近20年时间

●主要规划理论指导有：

①Walter Christaller 中心地理论

②E·Howard 田园城市理论

③赖特(H·Wright)的雷德伯恩(Radburn)理论

④1933年《雅典宪章》(国际建协)

⑤L·Corbusier 的城市规划理论(日光城)

●主要成因：

欧美多数国家面临着高速的经济发展及城市建设方兴未艾，大量城市需有效规划和管理，因而物质形态规划占主导地位。

●规划理论哲学基础

体形环境决定论：认为规划好了，创造了理想的环境，城市中存在的经济、社会、政治乃至文化方面的问题就可迎刃而解。

●决策过程

规划程序采用推理式的决策过程：

调查——分析——规划——实施

●面临的主要批评：

①物质形态规划大多数立足于规划人员的预感规划(Hunch Planning)，缺乏科学的分析方法和客观的判断标准；

②规划师绝大多数关心最终理想状态的蓝图；不了解规划是受外部世界各种微妙变化着力量所作用的连续过程；

③以物质环境的角度来看待社会经济问题；

④规划兰图很少允许有不同的选择，缺乏灵活性；

⑤物质规划没有建立在足够清楚的、明确的社会目标的基础上。

2、区域规划为主导的阶段

●60年代，以区域规划及次区域规划为主。

●(英)Peter Hall定义：区域规划可分为两类：

①国家区域规划或跨区域规划

(National/Regional Planning)

②地方区域规划(Regional/Local Planning)

——国家区域规划的主要目的是解决区域间经济发展的不平衡问题，是一种非空间性的规划；

——地方区域规划是非空间规划与形态空间规划之间的规划，既要处理社会、经济方面的问题也有空间景观方面的问题。

●专业的发展变化

①从注重建设规划转向注重经济和社会发展规划，同时也将规划师的眼界从城镇扩展到区域。

②通过对城市及区域发展机制的探索，使区域科学专业理论大为扩展：地理学、城市及区域经济学、

数理统计、计量经济学、系统工程、运筹学、电算技术均得到应用。

③科学分析技术及区域科学的发展，对规划专业产生影响：一是使城市规划专业摆脱了传统的预感的规划的手法，引进了定量分析的科技手段；二是转变了规划人员的观念，意识到规划应扩展到城市外围郊区和农村，规划已不再是形态规划的同义词，规划专业步入社会科学的范畴，演变成一门错综复杂的跨学科的专业。

3、政治主导规划的阶段

1960年代末至1970年代初，西方发生了严重的经济危机，社会矛盾空前激化，如美国的大学生运动，少数民族问题，出现所谓“城市危机”。

一些青年规划师认为：“规划师应当成为改革家、设计家、政治家”，规划师更代表最基层的集团，企图用“辩护运动”(Advocacy movement)解决城市问题。要“……重新定义规划和设计”,要求它们变成解决社会政治冲突的工具。

●规划目标

追求社会公正，包括“社会平等、财力重新分配”等规划目标

规划主要涉及到决策，这种决策是为富人、中产阶级还是穷人服务？

如城市只有100万资金，是用于修马路还是用于改善贫民区环境？对资金及资源使用有不同的选择。

——富人需要独户住宅、剧场、博物馆、市政中心及其它能迎合他们兴趣的文化设施，而这些经常是规划师力主设置的项目。

——规划师为拆除贫民区辩护……

●代表人物

达维多夫(P·Davidoff)所提出的偏袒规划(Advocacy Planning)：

社会是由不同的阶层所组成的，各有不同的社会价值观念，不存在为人人的大众规划标准，他要么偏袒这一方，要么偏袒另一方。为了实现社会公正，规划师应与社会下层站在一起，为他们争取权益，推行他们的价值观念，成为他们利益的代言人。

此阶段环境科学在规划中的地位得到了加强。

4、经济因素主导规划的阶段

1970年代末期～1980年代

西方发生了长期的通货膨胀和经济危机，工厂倒闭，大量工人失业。

●对城市规划的影响

①规划经费被大量削减。在政治家和经济学家眼中，城市规划是经济领域中的一项限制性措施，它干预了市场机能，制约了经济发展。认为规划少一点，限制少一点，经济发展反而更快，城市规划成为经济萧条的替罪

②因经济不景气，城市失业率大幅增长，造成大城市人口外流，中产阶级及更高收入者迁居城郊，城市财政运作资金不足，市区面临的不再是增长和发展的压力，而是如何阻止人口及企业外流，吸引投资。

规划不再是对增长的“控制与引导”，而是研究如何争取发展机会，维护城市的财政生存，寻找新的经济途径以提供城市基础设施和服务设施。

这段时间，经济学对城市规划的影响远超过了社会科学和自然科学。

5、发展趋势的总结

归纳如下几个方面趋势和动向：

①规划逐步远离那种预见式的“乌托帮”或“终极状态”型的规划，走向现实的社会经济方面的探索。

②规划理论的多元化

经济规划、社会规划、政策规划等，规划向广度发展，城市规划已从单一学科变为复合学科。

③规划师阵营在扩大。目前，除了具有各种专长的空间规划师外，还有社会规划、管理方面人员。

④由于系统科学的进展，对规划方法论的改进和手段的改进取得进展，计算机技术在规划工作中得到普遍应用。

⑤城市设计的理论在扩展，同时景观建筑学（Landscape Architecture）有较大发展。

⑥土地、住房、房地产经营已受到重视，并把它作为城市发展中的杜杆而起积极作用。

⑦环境保护及城市可持续发展规划成为90年代新的热点。

(二)城市规划学科的发展

1、近代城市规划学的形成

只有100多年的历史，它是为谋求解决工业革命以后社会经济变革、近代城市化的发展所产生的种种“城市问题”和“城市病”而逐渐发展的。

●近代城市规划有三个主要来源或三大组成部分：

理论的探索、建设的试验、方法的措施，这三者是互为影响，交互促进的。

——理论探索的两位先驱表：

E.Howrad 埃比尼兹·霍华德

P.Goeddes 帕特里克·格迪斯

集两者之大成的继承者Lewis·Mumford(芒福德)

——实践两方面代表，Albercromble伯克隆比的大伦敦规划

——立法；最早在英国

吴良镛先生概括近代的城市规划学从诞生到发展的十个方面历程；

①城市结构模型的探求；

②技术主义的理论与实践；

③从邻里单位到社区发展；

④城市交通发展与规划；

⑤城市美化运动到城市设计运动；

⑥公园建设到自然保护运动；

⑦历史遗产保护运动；

⑧区域规划的理论与实践；

⑨环境的挑战与生态运动；

⑩全球战略——人类居住环境理想之追求；

2.现代城市规划学科的发展趋势

是一个具有多层次特征又有鲜明交叉学科性质的学科。

(1)多学科交叉是城市规划学科发展的历史趋势

——城市从简单功能向开放复杂巨系统的方向发展，是社会经济发展的必然结果。由于城市规划学科的对象本身具有复杂巨系统特征，反映研究对象，研究客体的学科也必然具有多学科交叉的性质。

工程技术科学、自然科学、社会科学有结融合

——从城市规划学科的发展过程看：从建筑、道路规划到住房、工程技术规划，再到形体规划及区域规划相结合，它已发展成为涉及经济、社会、文化、环境、生态、政策法规和管理等广泛领域。——城市规划多目标多向度：

人工环境与自然环境和谐发展目标(环境)

城市运行效率、效益的经济目标(经济)

居民物质及精神要求，社会平等及发展(社会)

城市规划要协调诸多目标的整体实现，这种协调过程，具有交叉学科的特性

——21世纪是交叉学科的世纪。在城市规划领域，也出现具有分支学科性质的诸多学派：形体规划及城市设计学派、社区规划学派、土地利用与空间规划学派、环境景观学派、社会结构学派、区域学派、政策学派、经济学派、地理学派、系统分析学派等等。

(2)城市规划学科的纵向拓展：建立完善的城市规划学科体系。

包括最终形成完善的——基础理论——应用理论或技术科学——工程技术三层次

钱学森认为城市规划——城市学——数量地理学数学理论等三层次城市规划学科体系。

(3)工程技术层次的城市规划学科建设

——工程技术层次的城市规划学是目前城市规划学科体系中发展得最完善的学科。从区域规划——城镇体系规划——城市总体规划——分区规划——控制性详细规划——修建性详细规划；

——通过各专项分析与规划，与经济学、社会学、地理学、环境科学、各类技术工程科学广泛交叉，使规划内容不断扩展；

——各层次规划重视城市设计，使多学科交叉产生的思想和理论以物质与形体规划的手段表现出来，许多软科学成果得以“硬化”；

——新技术应用较为普遍、GIS、UGIS、AUTOCAD等均应用于规划设计领域。

(4)城市规划学科人才的培养(略)

二、城市规划专业教育发展趋势

(一)发达国家和地区城市规划专业教育的发展状况

1、英国城市规划专业教育的概况

英国是近代工业化和城市化的发源地，也是现代城市规划学科的摇蓝。其规划专业教育始于本世纪初，经历三个发展阶段

①初始阶段

1950年以前，专业教育以研究生为主，针对本科毕业的建筑师、工程师和测量师。当时规划工作以物质规划为主，专业人员来自建筑和工程领域。

②转型阶段

1950～1970年代，规划专业成为一个完全独立的专业，本科生教育规模不断扩大，教育内容从传统的建筑学和工程学扩展到地理学，经济学和统计学等领域。

③成熟阶段

英皇规划师学会在1982年提出了规划职业学位的核心课程设置。建筑学和工程学占主导地位的局面不复存在，形成了社会/经济、建筑/工程、方法/技术三足鼎立的课程结构。

2、德国城市规划教育体制的发展概述

①第一次世界大战之前：规划教育主要被古典的美学、城市卫生学和城市防灾学的原则控制下进行。

②二次大战之间：

规划教育以扎实的工程技术教育特色为主，其内容包括了城市铁路设计、城市道路设计、城市给排水系统计算和设计、城市地铁、城市供电网、城市电信系统等设计，规划教育与建筑学教育内容区别扩大，规划师成为完全独立的职业。

③1940～1960年代中期，社会学、法律、经济学成为专业教育的主干课程

④1960～1970年代，城市社会问题受到重视，强调规划教育中的社会实践、市民参与。

⑤70年代今：石油危机后增长极限论影响，城市生态及环境受到重视，经济、社会、工程、生态学科群已发展成为规划专业四大支柱。

3、美国规划专业教育

总的趋势：今日规划专业早已独立成完整的学科，它更和社会人文科学接近，较少与设计，艺术学科接近。

以硕士培养为主，教学内容主体放在社会经济发展问题类的课程。

4、总体趋势

发达国家城市规划专业教育也经历了从工程学——建筑学——地理学——环境科学——社会科学的过程，近半数高等学院校设规划专业。

从中看出的特点与趋势：

①规划专业教育的基础呈逐步拓展的趋势；

②规划专业教育的重点呈工程与社会经济多元化的特征；

③规划教育与国家规划机构、制度、体系相一致；

④规划专业人才培养模式与市场需求相一致；

⑤规划是一门独立的、综合性的学科，其专业教育需要一个较宽的基础教育和一些方向性的专业教育。

⑥现代分析统计技术在城市规划中的应用也越来越受到重视。

(二)我国城市规划专业教育的改革方向

城市规划专业人才，应该是一专多能，具有专长的博学者。

复合型人才是今后人才培养的方向。

1.专业人才培养目标

从事城市规划、城市设计、城市规划管理，并具有开展城市道路交通规划、城市市政工程规划、建筑设计、园林绿地规划、城市生态环境规划、区域规划、城市社会与经济发展规划、城市开发及城市规划法规制定以及研究工作的高等专业人才。

2.城市规划教学观的更新

①规划教学体系应该是启发性、开放式的；

②城市规划专业教学的性质应该是综合性和创造性的；

③城市规划专业教学方法应该是分析式、讨论式的；

④规划专业应该强化社会实践性特征。

3.全国高校城市规划专业本科教育培养方案内容(见附页)

4.对有关问题的讨论及认识

①目前工科院校规划教育特点——仍以“物质环境”规划教学内容为主体的问题

——其实质是指城乡物质环境建设的空间布局规划，以土地利用规划为主体

——“物质规划”与“物质环境决定论”是有区别的(physical determinism)，我国仍处在高速发展时期，迫切需要建设规划指导，与西方城市基本稳定有所不同。

——我们规划教育目前已向社会经济、区域规划、生态环境规划作了不同程度的内容拓展。

②我国规划教育的弱项

——缺乏哲学、思维科学、规划方法论等方面的教育；

——缺乏土地经济学、法学和其它人文科学的教育

——没有注意培养规划师的综合素质，素质教育成为一个重要内容。

城市人文科学主要涉及规划的领域：

城市社会学、城市文化学、城市哲学、城市美学、城市法学、伦理学等。

复习思考题：

1.名词解释：物质规划、综合规划、物质环境决定论

2.论述题：

①试述国外城市规划专业发展过程及其社会、经济、文化背景。

②从国外城市规划专业教育的发展趋势出发，谈谈你所理解的未来城市规划专业人才的知识结构及应具备的能力。

主要参考及阅读文献：

①吴良镛.展望中国城市规划体系构成.CP5/91

②王凤武.国外城市规划发展趋势.CP4/91

③王凤武.国外城市规划专业的发展趋势.CP2/91

④改革——中国规划教育迫在眉睫的选择.CP6/95

⑤《规划师》杂志1998年第2期规划师论坛——城市规划专业教育论坛

⑥张庭伟.中国规划走向世界——从物质建设规划到社会发展规划.CR1/97

⑦周俭.城市规划专业的发展方向与教育改革.CR4/97

第二讲城市规划编制程序及实施状况

一、城市规划编制程序及其特点

现代城市规划是在现代城市发展的背景下，由政治、经济、社会、工程技术等各方面相互作用而成的综合体。经过1980年代城市规划实践的探索，建设部于1991年颁布了《城市规划编制办法》(1990年4月1日开始实施我国第一部城市规划法)，确定了我国城市规划编制三个阶段，5个层次的规划程序(图)。

这一规划编制体系特点主要表现为几个方面：

①完善了规划的体系和层次

使规划上有依据、中有衔接、下有对应。

从整体上讲，我国已初步形成了从国土规划——区域规划——城市规划——村(镇)规划较为完整的规划体系，大大提高了规划科学性。

②完善了规划深化的手段

一是通过增加规划衔接层次深化总体规划；

二是通过量化手段使规划控制内容变成容易实施的指标量值，如控规中的“指标体系”；

三是通过深化专项规划、深化规划内容，如城镇体系规划。

③完善了法制化的手段，以保障规划实施的需要

一是将传统的规划“说明书”成果改为以“文本”、“图则”、“附件”形式取代，其中“文本”是规划内容的规定性文件，“附件”则包括说明书及基础资料，文本具有“法规性文件”性质，是规划实施及管理的主要依据。

二是为了配合“文本”的执行，有些层次的规划还配以“实施细则”等具有法规文件性质的技术规定。

④形成了规划与管理衔接的对应关系

“控制性详细规划”是“规划与实施管理的交汇点”。

二、城市规划实践中的主要问题及其对策

目前，我国城市正处于快速发展时期，社会主义变革迅速，城市仍处于外延扩展，城市化进程方兴未艾，产业结构的调整、经济体制的转型、生态环境的保护、人口不断膨胀等诸多变化，对城市规划均提出了新的挑战。

这一些体现在城市规划编制的内容仍需不断完善，规划仍不能满足城市建设管理的需要：

①城市总体规划对于大规模的旧城更新和新区开发，对于交通和环境问题的加剧缺乏有效的应变调节措施，且对于城市可持续发展的时代新要求，规划缺乏有效的对策，城市规划理论更新迟缓，落后于时代的要求。

②城市规划控制体系在开发管理层面出现了功能缺失，粗线条、轮廓性的总体规划及缺乏明确肯定其内容的分区规划对具体的城市开发缺乏可操作性的指导。

③城市的社会效益、环境效益并未对以经济效益最大化为原则的开发活动形成有效的制约、城市的历史性、地方性、文化性逐渐丧失，这也从一个侧面反映了城市规划对城市特色的保护缺乏有效手段的现实。

④在城市规划编制各阶段内容的衔接上，也缺乏上一层次规划对下层次规划准确定量的指导，总体规划及分区规划经常只是一种定性的控制，使控制中定量问题的决策缺乏上一层次规划的指导而具有的主观随意性。

以上种种缺陷，一方面是传统城市规划理论不完全满足当代中国城市发展的实际需要，另一方面，也是我国整个城市规划体系，尤其是规划立法及规划管理方面不足造成的，因此完善我国城市规划体系已刻不容缓。

城市规划体系应包括规划立法、规划编制、和规划管理三个部分。

图：我国城市规划体系的基本构成

●规划立法及一系列规章制度，使城市规划具有真正的法律效力和合法化

●规划管理依据城市规划的有关法规和法定的规划图则对城市的各项建设活动进行引导或控制的行政行为，只有使规划管理依法行政，才能使规划满足管理的需要。

复习思考题：

试述我国城市规划编制程序及其特点

附录

规划体系二层次说：

①城市规划体系可分为两个层次：城市发展规划和规划控制(亦称开发规划)

———英国；结构规划(Strueture planning)即地方规划(Local Planning).

——如美国的综合规划(Comprehensive plan)和区划条例(Zoning Ordinance)；

——澳大利亚战略规划(Strategic plan)和法定规划(Statutory Plan)；

——我国的总体规划和详细规划。

②城市发展规划要研究城市发展的社会经济背景，确定城市发展的目标体系和达成目标的政策框架，在此基础上制定城市空间发展规划。

城市发展规划对于具体的开发活动并没有直接的约束作用，而是通过土地利用政策，影响供求关系，发挥其对开发活动在整体上的引导作用。

城市规划控制以城市发展规划为依据，将土地利用的一般政策转化为对开发活动的具体规定，具有直接和法定的约束作用。

第三讲城市规划的作用及其目标体系的制定

一、城市规划的作用

城市规划是通过对城市未来发展目标的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。

城市规划的本质就是减少发展过程中的盲目性及不确定性，以减少负面的结果，力求预见未来趋势，把发展导向符合大多数人长期利益的形态，以增加正面的结果。

因此，城市规划的作用可以高度概括为：

城市规划是对城市的资源与发展要素，在城市这一特定的空间环境下，按市场经济法则进行的综合协调和配置。城市规划是政府强化政府宏观管理职能，对各种资源要素从宏观及微观上进行引导和控制的重要手段。

城市规划作为政府的职能，必须站在政府的立场，推动以经济发展为主的城市全面持续发展，协调城市的各种职能以维护城市的整体长远利益和城市居民的公共利益。

城市规划作用的具体分析：

1.作为国家宏观调控手段之一的城市规划

在现代经济发展过程中，经济活动必然会产生一些不经济性，尤其是外部经济。而在资本主义市场经济中，各类经济活动所产生的经济收益的大部分，往往归资本家私人所拥有，而产生的不经济则往往推给了社会，这就在社会利益和经济行为者之间产生了差异。(举例；工厂生产利润归投资者，但造成废气、废水、污染却由全社会来承担)。这种差异的累积，导致了市场的失败(market failure)。这就需要国家干预。

从城市规划的角度讲，城市规划在保障必要的城市基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应的同时，也试图减少一些资本的运行所产生的会导致其它部门损失的消极的外部性。

Friedmann认为，城市规划应当“刺激和支持资本的利益，但必须阻止那些利益损害到公共生活的基础”。Healey (1983)通过对英国地方规划(Localyplan)及其实施状况研究的基础上，对城市规划的内容作了更进

一步的阐述，提出城市规划的作用更多地体现在：

①提供邻里的保护措施；

②在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场；

③保证土地在总体利益下进行分配、使用和开发；

④以政府干预的方式保证土地在社区及普遍利益下予以使用。

从以上分析可以看出，在市场机制运行的过程中有必要建立诸多的“游戏规划”，这些规划则并非市场的对应物，而是为了保证市场长期有效运行。城市规划也就是这些规则中的一个。

因此城市规划本质上是国家制度的一个组成部分，是为了维护城市稳定发展；同时，基于对“市场缺陷”的认识，国家从社会整体利益出发对市场运作进行干预，城市规划便又是其可以利用的一种手段。

2.作为政策形成与实施工具之一的城市规划

城市建设和发展的决策涉及到城市的各个部门，包括公共和私人部门，而且各个部门的内部决策也对城市发展和建设产生作用的影响。因此，UP就有必要为所有决策提供背景框架和整体导引，以使得有关城市建设的决策保持在同一的方向上，并使这些决策保持相互协同的关系。

在资本主义国家和城市中，有关城市建设发展的决策并不仅仅来自政府或公共部门，更多是来自私人部

门。因此，要把这些不同类型、不同性质、不同层次的决策相互协同起来并统一到与城市发展的整体目标一致的方向上，要把城市中各类部门的决策和实际操作相互协同起来以免相互对抗而带来各自利益的抵触及由此而来的消耗，就需要有一套未来发展目标和事先协调的行动纲领。

一旦缺少了有效的规划，那么就只有极少数投机者能从中获益，而大多数的地产所有者、开发商和投资者的利益会受到未来土地价格的变动、环境质量和交通设施的可获得性等方面的不确定性的损害。

如：

英国环境部(1979)提出规划的目的就在于达到：

①实现国家的政策；

②为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引；

③帮助协调各类开发(公共和私人)；

④考察财产所有者估价规划政策时对他们的利益的影响；

⑤告知公众规划政策。

3.作为城市未来空间架构和演变主体的城市规划

城市规划的发展历史决定了城市规划的对象是以城市土地使用为主要内容和基础的城市空间系统，城市规划对城市发展的作用是通过对城市空间和土地使用的操作而得以实现。

城市规划从城市土地使用的配置和安排出发，建立起了城市未来发展的空间结构，成为国家意识和政策的延续，并同时限定了城市中各项未来建设的空间区位和建设强度，在具体的建设过程中担当了“监督者”和执行者的作用，使各类建设活动都成为实现既定目标的功利行为。

城市规划对城市空间发展的作用主要体现在对城建活动的引导和控制上。

①城市规划对城市建设的引导作用就是将规划的意图、原则和知识内在于城市建设的活动和过程中，建立起城市发展过程的各个参与者在行动中相互制约、共同遵守的规范，供他们在谋求各自利益的过程中，接受社会整体的价值基础，从而制约他们的行为方式和行为结果。

引导作用——非支配性

②UP对城市建设的控制作用就是在城建活动不断展开的过程中，透过城市规划的控制机制在法律所赋予的权力范围内，运用该项建设活动本身和其它相关建设活动状况及其后果的及馈，将建设活动限定在UP所确定的方向和范围之内。

规划的控制作用一般由城市规划法及其它法规确定，因此其作用是支配性的。

●Healey(1986)提出英国城市规划作用主要体现在：

①土地分配，在有利益竞争的地方最为典型；

②协调和发展大型开发项目；

③吸引资源和投资环境的建设和改造；

④组织土地使用变化和开发的资金；

⑤保护有价值的环境特征；

⑥控制对发展战略至关重要的的小规模的变化。

4.城市规划作用的有限度性

从整体而言，UP本身所具有能力决定了UP不具备决定城市建设和开发的权力。

任何城市建设和开发行为的形成都有着其自身的目的，这些目的并不依附于城市规划，而是由城市中的公共部门和私人部门的意图和决策所决定的。

因此Healey (1988)认为，地方规划部门管理权只是一种影响空间供给和设计的间接方式。

K·Lynch (1981)指出，在城市建设过程中起主要作用的因素是那些能够决定大型基础设施开发投资的联邦部门，跨地区部门及大型财政机构、大公司和大开发商、地方城市规划机构只是力量较弱的行动者。

5.对城市规划作用的不同理解

(1)综合观点

城市发展主要取决于社会物质生成，认为城市规划是各方面因素的综合。

a.部署说

UP是确定城市性质、规模和发展方向、合理利用土地、协调城市空间布局和各种建设的综合部署和具体安排。

b.干预说

UP是一种社会干预的形式，它是用来控制或指导城市从社会、经济、政治和文化等方面获得综合性的效益。

c.综合说

UP是一种综合性的规划

(2)手段观点

UP只是一种手段，手段意味着城市规划本身没有使用价值，只是为实施某人或某一政策提供意向和方法。

(3)过程观点

UP是一个社会过程，它是人类对其居住的形式或目标进行空间构造调整过程，最终在理想和现实之间选择一条中介道路。这个空间上的更动必然折射于人与人之间的利益关系的变化。利益的表达、约束、平衡和现实是城市规划的社会过程。

二、城市规划目标的研制

(一)研制规划目标的意义

1、规划任务日趋复杂

2、规划手段日趋先进

3、规划的逻辑性日趋重要

4、规划的特殊性日趋明显

(二)规划目标的选择

1、选择规划目标的群体

①城市发展的决策者

这一群体主要包括城市政府及其领导下的各职能部门。

②规划使用者

包括城市居民，企业、公共服务部门和公共生产部门

③规划目标的制订者

代表是规划部门

2、规划目标类别

规划目标的变迁：

从最早“物质环境决定论”——城市发展多目标

①经济类目标

包括：经济发展速度及规模目标

发展动力目标

就业目标

税收入目标

流动性目标

高新技术发展目标

②社会类目标

包括：多种选择性目标

公平目标

人口目标

教育、文化目标

福利目标

传统保护目标

③空间环境类目标

包括：城市空间结构目标

交通目标

公共基础设施目标

商业服务设施目标

居住目标

卫生健康目标

游憩目标

景观目标

④防灾目标

包括防震、防洪、防火、人防

3、规划目标与“人”的关系

规划目标与社会及人的需求层次变化相关。

(三)城市规划目标的体系特征

1、层次性

①宏观目标、②中观目标、③微观目标

2、整体性

●功能的整体性：将经济、社会、文化、空间、技术等要素综合研究

●时间的整体性：近期、中期、远期

3、预期性

目标——一种追求的理想状态

(四)、目标的矛盾性(可持续发展目标的矛盾性)

复习思考题

①城市规划主要目标的类型

②规划目标体系的特征

③试述在社会主义市场经济条件下，我国城市规划目标体系的内容及特征。

④试述城市可持续发展目标与其他各类目标的关系。

第四讲城市土地使用及土地使用规划

一、城市土地及土地使用

(一)城市土地

1.概念

城市土地是指直接用于城市建设和满足城市生产、生活、交通、游憩等功能需求，并具有较好功能相关性的用地，既包括已经开发建设的土地，也包括已列于城市建设规划区范围供城市未来使用的土地。

2.城市土地的属性

(1)自然属性：土地自然生存，非再生性资源；永续利用性；具有固定性，即不可移动性。

(2)经济属性：土地稀缺性；土地区位独特性(可达性、互补性和排斥性)。

——可达性(accessibility)，是指空间联系的便利程度，主要与城市道路系统及交通网络有关。

——互补性(complementary)，或称相关性，是指城市活动在空间关系相互作用、相互影响的积极的一面。

(如相邻土地不同的城市功能互相补充的活动聚集在一起，增强了用地吸引力，提高了土地使用效益，出现聚集的正效应)

——排斥性(incompatibility)，是指城市活动在空间关系中相互排斥、相互制约的消极的一面。

(如相邻土地上功能相互排斥的活动聚集在一起，使土地使用效益下降，出现聚集负效应)

二、城市土地使用制度

(一)城市土地使用制度概况

1.原有的用地制度及其实质

长期以来，我国的土地配置是在一种计划体制中附带完成，主要采用行政划拔方式(虽然也需付出征地费)。由于旧体制中政府与企事业单位之间的“父子关系”，在当时统收统支的资金计划管理制度下，用地单位的建设投资(包括征地费)几乎全部由财政拔款，征地费的高低并不构成对用地单位的实际约束。国有土地配置的几种方法

①原有城市国有土地，用行政划拔方法无偿分配给用地单位使用(最典型)。

②新征土地(即原来农村集体所有制土地)由国家强制购买，有限补偿后再分配给用地单位(补偿费由用地单位出)。

③城市国有土地的再配置或城市用地结构调整主要采用行政无偿或部分有偿调拔方法。

城市国有土地的使用

——才是真正的无偿、无期使用。

城市土地国有权的虚空与实际上的城市土地部门或单位所有制，部门和单位对土地无偿无期的占有和使用实际上无异于所有权。

·传统的城市土地所有和使用制度最根本的问题还是造成土地资源的巨大浪费和土地利用的普遍低效率。占而不用，多占少用，宽占窄用现象到处可见。

2.城市土地使用制度改革的方向

经过十几年的理论探讨和改革实践，城市土地使用和管理的主要思路和改革方向基本明晰：

①在城市土地配置过程中引入市场机制，最终实现城市土地市场配置与行政配置相结合；

②结束无偿无期的土地使用制度，全面推行国有土地有偿使用制；

③坚持城市土地国有制，发挥计划和政府的作用，强化土地管理。

城市土地有偿使用制度的方式

——目前土地出让主要有三种方式：协议、招标、拍卖，这几种方式以协议出让为主。

①协议出让

政府划出待开发的土地，与一个或几个开发公司协商，接受政府开发条件者取待该片土地的开发权。

②招标出让

政府要求几个使用者参加同一块土地开发权、使用权的竞争，从中选择最有利于实现政府开发意图的开发者。

③拍卖出让

目前政府采取拍卖方式出让的国有土地，只限于商业、住宅、综合楼宇的建设用地，出让土地的面积也不大。

——国有土地使用权转让：自由转让

1979年以前，城镇国有土地使用者无权将土地使用权转让给他人，只有国家拥有改变土地利用方式的权力。

1988年宪法修正案，承认了土地使用者转让土地的权力。1989年《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》又进一步规定使用者有出租、出卖、抵押土地使用权的权力，从此土地使用者可以合法地转让土地使用权。

这一点是我国城市土地使用制度最重大的变革之一——即土地的自由流转制度。

其意义：

①土地使用权合法转让，使得土地使用权成为一项独立的财产权从土地所有权当中分离出来，土地使用者取得了利用土地牟取收益的权力，具备了独立地根据土地供求关系调整土地利用的能力。

②允许使用者合法地自主转让土地，为土地配置市场机制的运作提供了最基本的法律保障。

③土地使用权自主转让能够提高土地利用效益。

(二)城市土地产权

我国土地产权制度改革，目前已建立了基本框架，即城市土地产

权由所有权和使用权构成。

所有权与使用权“两权分离”构想是土地产权制度改革的基本思路。

1.土地所有权与使用权

土地所有权：国家所有

土地使用权：单位、个人

实际上通常所讲使用权并非单纯意义上的使用权，当任何个人和集体获得了土地使用权的同时，他也有了部分分解处分的土地所有权的部分。

如根据《中华人民共和国城镇国有土地权出让转让暂行规定》中规定，土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、出租、抵押、赠与，这说明土地使用者拥有一定的土地处分权——这是所有权利范围内。而在出售、交换、出租过程中，土地使用者可以获得某种利益，这说明土地使用者拥有了部分收益权。因此实际上国家将更多的土地权益交给了土地使用者。为什么？

因为界定和保障城市土地使用权，建立城市土地使用权流转制度是建立土地市场的前提。

2.城市土地的使用者

针对我国的具体情况，可分为：

①企业(以赢利性开发为主)

②公共生产部门(部分赢利性，但受控，具福利性)

③公共服务部门(福利性为主)

④居民(市场行为与受补贴开发并存)

划分这四类用地类型，对城市土地利用规划及规划管理有很大意义。

(三)城市土地利用计划体系

计划部门、城市规划管理部门、土地管理部门是三个对城市土地配置负有管理职责的三个部门，三部门分别编制的国民经济社会发展计划、城市规划(城市土地使用规划)、土地利用计划，这三者构成了城市土地利用计划体系。

1.计划部门

两方面职能：

①投资方向及投资规模的引导与控制

扶持本地有发展潜力项目，引导城市产业结构调整。

②耕地总量控制

1988年起，鉴于耕地的迅速减少，建设用地计划被纳入国民经济计划内容之中，主要包括耕地占用控制指标及非耕地占用控制指标，其中前者是国家指令性计划指标。

——计划部门对土地供应的控制是通过投资计划的审批来实现的，所有基本建设用地只有在计委批准立项后，才能进一步选址或划地。

2.城市规划管理部门

在城市用地配置过程中起着最为关键的作用，它直接决定了城市用地配置效益的优劣和环境效益的好坏。

规划部门对土地使用的影响主要体现在两方面：一是对城市土地使用规划的编制；二是通过对城市规划区内土地开发建设项目的审批来控制项目用地面积、性质、开发强度和其他规划技术指标。

一个建设项目得到计划部门批准后，建设单位持有关批文(项目申请书)到规划部门申请选址，规划部门在审批其建设用地时，主要负责确定：建设用地地点及用地范围、容积率、建筑密度、建筑后退要求、机动车出入口、停车场配置、建筑高度、市政设施配套要求等，同时还负责审查建筑形式、色彩、材料等与城市景观密切相关的要素。规划部门负责检收两证一书(用地许可证、建筑许可证、项目申请书)，建设单位持两证一书才能到土地管理部门办理征用土地手续。

3.土地管理部门

土地管理部门根据计划部门和规划管理部门的批文，代表政府向土地使用者出让国有土地使用权，项目完工后还负责向土地使用者签发国有土地使用证，土地管理部门在审批建设用地时，主要依据本年度的建设用地计划指标中能否安排该项用地，以保证国有土地资源的合理利用。

土地管理部门还负责编制土地利用总体规划，对城市建设用地、基本农田保护区以及其他土地利用分区进行整体规划，进行总量控制和平衡。

4.存在的主要问题及对策

现有的城市土地规划及管理体制还存在一些亟待改进的地方，主要有下述方面问题：

①土地计划管理体系内部之间的脱节

部门之间的协调体现在两个方面，一是规划(计划)的编制，二是管理职能的分工协作。

(计划部门)年度用地计划没有考虑城市规划在相应规划年限中的用地规模增长，城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面做相应的安排。

同样，城市建设用地与农业用地，尤其是耕地之间的总量平衡和整体协调是目前规划工作的又一薄弱环节。

计划编制的不完善，相互脱节也影响到了土地使用的管理。尤其在城市规划部门与土地管理部门之间，随着城市规划区扩大至全市行政管辖范围，城市建设用地与农村用地的管理归属和城乡结合部土地使用的管理归属成为一个十分模糊、急待划清的问题。

②规划与管理的脱节

规划从编制到实施的过程缺乏有效的保证手段。

③土地使用规划和计划编制方法本身存在缺陷

规划偏重物质形态规划，即所谓“蓝图规划”(Blue Print Planning)——静态的、终极式的、可操作性差。另一方面，计划部门的建设用地计划，年度用地计划总量的确定通常是根据计划期间基建项目和项目预期用地面积累积计算，并参照往年用地量作经验性的加减，计划编制缺乏科学性。

对策

①城市规划与社会经济计划之间的协调

这种协调在宏观层面上，要求城市规划的编制与实施要与有关的社会经济发展计划紧密结合，而社会经济计划亦应与规划相衔接，不能随意突破规划已有的限定；在微观层面上，规划和计划作为面向市场的

主体发挥双重的、互补的调控和引导作用，把执行社会经济计划与遵守法定城市规划及有关法规、规章统一起来。

②城市规划与土地利用总体规划之间的协调

既要保证城市合理发展的用地要求，又要切实保护耕地、基本农田保护区。

(四)城市土地市场

土地市场的三个层面：

(1)农地征用：政府征用农村集体所有制土地，使之转变为国有土地，这是土地所有权的转变。变易价格以征地补偿费形式出现。

(2)一级市场：即政府出让土地使用权给土地使用者，这是土地使用权的转变。

出让方式：

①行政划拔

②有偿转让(包括协议、招标、拍卖)

(3)二级市场：指土地使用者之间的交易

交易方式：

①以土地换房

②以土地为资本合营(入股)

③出售房地产

④出租房地产

⑤转让已开发土地

三、城市土地使用规划

(一)城市土地使用规划的概念

1.广义的城市土地使用规划(Urban land-use planning)泛指城市物质形态规划的所有方面，包括交通、市政、住宅等内容。

2.一般定义

城市土地使用规划是在城市社会经济发展目标的指导下，为了实现城市空间建设的有序变化，满足城市各项活动需求而对城市各项用地的区位、性质、使用强度做出预计和期望的安排。

——城市土地使用规划属物质形态规划(physical planning)，但它强调了非物质形态的社会经济的制约作用。

——从规划方法上，土地使用规划依据各项土地使用的经济学原理，遵循生态环境优化原则，运用综合的技术手段和法律手段，制定出一个引导城市土地利用有序变化的控制系统。

3.地位和作用

对应于我国的城市规划编制程序，并不是一个独立的工作阶段，但它同时贯穿于城市总体规划——分区规划——控制性详细规划各个阶段规划之中，是各阶段规划的核心内容之一。

4.各阶段土地利用规划控制深度的差别

——现实中，总规中土地利用规划图更偏重于土地配置的总量平衡(如核算各种用地比例及人均用地指标的总量控制)，用地的发展方向、用地的空间布局结构及形态。

——分区规划范围为城市中某一相对完整的地域，按照现状或潜在的土地使用性质，在总规的指导下进行土地细分，指导、促进或控制这些性质的发展，使土地的使用性质相对稳定，对相邻的用地具有兼容性进行规定，并对人口，开发容量进行分片控制与落实，因此，其对土地使用不仅具有定性控制深化，也有一定的定量控制职能。

——控制性详细规划是对总规或分区规划中划分的各类不同性质的用地诸要素的合理组合或调整，实际上也就是对城市中可能出现的各种性质的用地作具体安排。它包括从土地使用性质控制和土地使用强度控制等方面谋求合理的环境和容易，而且要解决各类用地互补性问题。因此控规能解决“应该建什么及允许建什么”，“可以建多少”，“要求怎么建”的问题，为规划管理提出每块用地的规划设计要点，以适应

土地使用权出发及开发建设管理的需要。

(二)城市土地使用规划的特点

1.ULUP(land use planning)是城市规划的主要组成部分之一。

——Mieheal Bruton在论述土地使用战略规划时强调指出，～应被看成广泛的规划系统的一个组成部分，这些规划系统体现在不同的政策领域，包括住宅、卫生、交通、教育等方面，也体现在不同的空间层次领域，如国家的国土、区域、地方、城市等。

——美国规划院校联合会(Association of collegiate schools of planning)在城市规划专业介绍中指出：“(ULUP)也许是集中在规划领域中最古老的内容，它与土地的有序、有效和公平发展有关，其中最重要的方面还包括环境保护、土地使用规章、娱乐、生态平衡和土地管理”。

2.ULUP具有控制和调节功能

——英国迈克劳林(Mcloughlin 1978年)认为：“……个人和团体、为了本身的利益所采取的行动，能够引起社会经济和景观等方面的矛盾，这些矛盾都与土地使用有关。规划就是建立一系列内容广泛的目的和具体目标，并据此对个人和集团的行动施加管理和控制，以减少其不利影响并发挥物质环境和积极作用”。

——海尔利(Healey,1985年)也指出：“用地规划是指国家提出的一定计划以干预用地变化和建筑环境的形成”。

他们均强调了城市土地使用规划作为城市政府的行动手段和决策指导的物质基础，对城市土地合理利用进行干预的重要作用。ULUP通常影响土地的利用、开发、改造等活动来促进规划实施，保证规划目标的实现。

——社会主义市场经济体制下，对城市使用的控制与引导重点：控制盲目性开发，控制开发外部负效应(即外部不经济)行为，引导城市合理发展。

3.ULUP具有预测功能

中国台湾吴清辉认为：“土地使用规划可称为：就土地使用之种类、土地使用之强度与土地使用之区位，根据过去之发展趋势，分析、检讨经济社会因素及公共行为之影响效果，以指导土地使用开发与再开发利用，……”。强调了土地使用的预测的重要性。

土地使用的预测内容包括很多方面，如：城市未来不同活动对土地使用要求的预测、用地使用结构与空间结构的预测、土地使用方式的预测，土地使用强度的预测等。

4.ULUP是一种过程

为了适应城市动态生长发展的要求，ULUP必须具有连续性。ULUP不仅是一定时期内预期使用状态和干预建设行动的物质基础，同时又是一个不断完善和积累的动态过程。

是一种过程，为了实现土地使用目标，探求各种问题，评选适当处理方法，决定最佳、最适当的使用方式，引导城市合理发展。

(三)城市土地使用规划的历史回顾

1.西方发达国家城市土地使用规划演变

总体上与规划学科的发展休戚相关。各个时期城市土地使用特点：

(1)工业革命后的形成期

城市迅速聚集，无序扩展、用地混杂、环境恶化。规划先驱者开始寻求城市合理发展的有效途径：——E·Howard，“田园城市”

——Eliel·Sarrinen，沙里宁“有机疏散”理论

——L·corbusier，现代建筑运动及“雅典宪章”

——英美的卫星城及新城运动

总的特点：物质环境决定论

土地使用特点：功能日趋复杂，用地布局混乱，用地强度急剧增大，生活环境恶化，无计划圈层式扩展。

(2)二次世界大战后至60年代中期

城市快速发展，规划全面控制，重在物质环境规划，土地利用规划为最重要的规划内容。

这一时期城市土地使用特点：

①经济高速发展，城市规模扩大，合理发展大城市，建设新城的做法受到普遍采纳，城市空间结构和形态突破单一封闭的模式，趋向多样化。

②城市用地功能日趋复杂，但用地结构趋于合理、有序。

③城市用地规模扩展迅速，城市外部形态动态性强。

④城市用地使用强度趋于合理，环境得到改善。

(3)60年代中期至80年代初期

西方多数国家经济及城市建设进入相对稳定时期，城市规划学科向政治、经济、社会等学科渗透。

这一时期城市土地使用特点

①城市建设不再是盲目无序扩张，而是循序渐进，城市用地量增长相对平缓。

②城市发展的空间范围扩大，城市形态多样。

③城市内部结构逐步完善，城市建设从早期单纯的扩张转向量的扩张与质的改造相结合。内城的改造与复兴成为重要的发展政策。

④土地使用强度合理，追求城市环境的高质量。

(4)城市土地使用规划的变化

①规划观念的改变。

由物质形态规划—→综合规划

②规划方法和过程

由简单走向复杂和综合

由静态—→动态规划。

③新的技术手段不断应用。

系统工程、数理统计技术、计算机。

④城市用地空间布局形态。

由封闭式单一中心—→开敞式多中心

⑤用地控制。

由定性走向定量、定位控制由无序走向有序。

⑥用地规划成为政府控制城市土地资源一项重要职能，成为振兴与发展城市经济的强有力的手段。

2.英美两国城市土地使用规划制度

(1)英国土地使用规划制度

英国现行规划体系由《1968年城乡规划法》确定。

以上两个层次规划，分别对应相应的行政体系：郡级政府(结构规划)、区级政府(地方规划)

(2)美国的土地使用规划

分两个层次：

①总体规划(或综合规划)(Comprehensiveplan)类的我国总规。成为区划、土地细分(Subdiuision)和建筑法(Building Code)、地价法(Land value)等基本管理法则的重要依据，并且强调通过土地使用规划来引导土地开发行为。

②区划

是一项对城市用地使用综合控制方法。

依据是区划法(zoning ordinance, zoning act, zoning law)

包括：土地利用性质的分类

土地利用强度

环境指标

(3)香港的土地使用规划控制

分5类控制：

a、香港长远发展纲要(原则性报告书)

b、分区计划大纲图1:5000(大纲图)，是唯一经立法而有法律权力的规划文件，主要是确定土地用途及其弹性范围

c、发展大纲图则(发展图)1:2500

d、发展详细蓝图(Layout plan)1:1000～1:500

结论及参考

①城市土地使用规划一般是由不同层次规划形成系列，各起不同的作用；

②一般来说，土地利用的宏观控制，如总规、结构规划等一般只起指导作用，不是法律效力；

③对土地利用控制依法管理的主要是中观层次，如美国、加拿大的分区法(zoning)、香港的分区计划大纲图及新加坡的总体规划图(类似分区zoning)；

④我国目前规划管理体系中各种规划法律地位仍不明确，而土地利用控制规划层次基本上与其他国家相似。因此，有的城市将控规立法，类似国外区划法。

(四)我国城市土地使用规划面临的新形势

1.经济体制改革

核心：是由计划经济体制转变到社会主义市场经济体制

①计划经济：由国家运用统一计划来管理国民经济，一切经济建设和发展活动都由国家计划统一安排、布局和控制。

·计划经济体制下城市规划决策的特点

A.政府行为是规划决策的主要依据

城市规划只是国民经济计划实现的手段，是计划实施的中介物。

B.客观经济规律对规划决策的影响有限。

C.土地价值规律经常被忽视。

②社会主义市场经济

市场经济是以市场方式，按价值规律配置资源的一种经济方式

社会主义市场经济：就是“公有制与市场经济内在统一的，在积极有效的国家宏观调控下，市场机制对资源配置起基础性作用的，能实现效率与公平水平结合的经济体制”。

2.城市土地资源分配方式的变革

土地资源配置制度从单纯的行政划拔，无偿或低偿的配置，转变到土地有偿使用制度。

其优点：

①优化城市用地结构，提高土地使用效率。

②为城市建设提供了丰富的资金来源。

3.城市经济及产业结构的调整

导致城市一、二、三产业结构的变化，第三产业迅速发展，并带来了城市用地构成、用地分布区位的变化。

4.土地开发投资方式变革

从1992年起试用新的经济类型标准，包括国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济等九种，国民经济形成多元化格局，带来城市开发建设、投资主体多元化。

5.城市社会结构发生了较大变化

居民来源、收入水平、文化背景、社区素质的差别，导致居民对城市设施、居住地选择上的差别，使城市社会问题趋于复杂化。

复习思考题

1.名词解释：

①土地使用；

②城市土地使用；

③城市土地使用规划。

2.简述题

①试述我国城市规划各个阶段土地使用规划内容及深度差别。

②试述西方城市规划中的土地利用规划的演变过程及趋势。

③比较改革前后两种土地使用制度的特点与差异。

3.论述题

试述计划部门、规划部门、土地管理部门各自在城市土地使用管理职责上的内容及差异。

第五讲分区规划

第六讲控制性详细规划

第七讲城市新区开发规划

根据城市地理学的划分，一个城市的地域一般由两部分组成：

a.已经实现景观城市化的市区，即城市规划意义上的建成区；

b.城市化正在进行中的，与市区联系频繁的吸引区。

城市发展的两种基本方式，即内涵式扩展及外延式扩展分别对应着这两部分地域范围。在现阶段我国城市普遍处于总量增长的背景下，外延式扩展实际占据主导地位。因此可以说，以新区开发方式为主的外延式扩展是目前城市发展的主要方式，新区开发规划研究也就有特别重要的意义。

一、新区开发及新区开发规划的涵义

1.新区开发的涵义

新区开发是指按照城市总体规划的部署，在城市现有建成区以外的一定地段，进行集中成片，综合配套的开发建设活动。

城市新区开发一般具有下列内涵：土地使用性质发生转换，即从农业型用地转化为城市型用地；单位土地面积上的物化劳动量大量增加；土地的使用开始受到城建法律法规的严格控制。

城市新区一般包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、居住区及居住综合区、工业园区、旅游度假区、保税区、边境经济合作开发区、外商成片开发区、新卫星城、新工矿区等等。！！

按土地利用结构特点，城市新区大致可分为四类：

a.混合利用区。该类区域农业与非农业、工商业与居住、办公等用地混合利用，例如常见的城市综合性

新区。

b.特殊功能区。即对某些具有地理特征和历史意义的地区规定了特殊的利用性质，如具有宜人环境的文化保护区、风景旅游度假区等。

c.有条件的开发区。在规划中制定特定开发条件进行开发建设的区域，如经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、保税区等。

d.城市原有功能区的新建区。如居住区、商贸区等。

城市新区的发展，是城市化的基本表现，是引起城市地域空间发生质变的起点，新区开发的作用和意义在于：首先它促进了城市新的社会经济成长点的形成与发展，使城市社会经济发展跨上一个新台阶；其次它可以容纳旧城区疏散的人口和设施，推动旧城改造，改善旧城区的环境质量；再次它能加速城市生活方式的传播，带动郊区城市化的发展；最后它还有利于打破城市原有的构成格局，推动城市空间结构的调整与转换。

2.新区开发规划的涵义

新区开发规划是指在总体规划指导下，通过功能分析，确定新区的用地构成、空间布局以及土地的开发控制条件等，来确保新区土地资源的合理分配与利用。

新区开发规划是一泛称，它可以以各种规划形式体现出来，如宏观层次从城市整体角度制定的一定期限的城市新区开发规划，中观层次的城市新区分区规划，微观层次的新区详细规划。

新区开发规划的目标内涵不仅包括总体规划的普遍目标，还必须包括针对新区地域特点的特殊含义。一般包括该类地域的社会经济结构优化目标，空间结构及功能布局合理化目标，工作与居住的社区平衡化目标，以及该类地域生态环境优化目标等。

新区开发规划的作用体现在宏观层次——可以合理引导与控制城市空间的扩展过程，中观层次——推动城乡融合性地域空间的形成，微观层次——科学地指导城市各类新区的开发建设。

二、新区的职能与规模

1.新区的职能类型及其特点

(1)新区职能的基本类型

城市新区类型众多，按照新区的一般职能特点，可以划分为三种基本类型：

a.综合型

综合型包括工贸型、工居型、科工贸型、科工贸游居型、居住综合型等，其特点是在新区内设置较齐全的生产、生活设施。综合型是目前较为常见的新区类型，经济技术开发区、高新技术产业开发区、卫星城、新工矿区等多为综合型新区。

b.专业型

所谓专业型，是指在新区内，有较突出明确的主导项目，如以工业为主，而其它如仓储、绿地、居住、道路广场等均是为其配套服务而建设。专业型包括第一产业型(如城郊农业开发区)，第二产业型(如工业园区、出口加工区等)，第三产业型(如旅游度假区、边境经济合作贸易区、保税区)，以及其它以某种性质为主的新区(如居住区、风景名胜保护区等)。

c.新市区型

实际上是规模更大，职能更复杂的综合型新区，这类新区在产业性上，由单一功能向多功能转变，由工业主导向二、三产业并重转变，由劳动密集型产业向技术密集和资本密集型转变，总的趋势是由单一模式向复合模式开拓，逐步向多功能、全方位方向发展；在职能内容上，普遍由工业或某一性质为主导的职能向城市型功能转变，新区逐步发展成为城市新市区或成为主城的副城、卫星城镇。如上海浦东、宁波北仑、厦门海沧、珠海西区。

(2)新区职能的确定

确定城市新区的职能，需综合考虑如下因素：

a.新区开发作为城市建设的一个重要组成部分，其职能应该纳入到城市整体的功能体系分析中确定。

b.必须明确其主导性的职能特点。如经济技术开发区——以产业发展为主，居住区——居住生活，工业园区——生产销售，旅游度假区——旅游观光娱乐。