当代中国地区政府间关系研究

u 学术探索u 2000年第4期u 总第58期

中国人文社会科学核心期刊

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当代中国地区政府间关系研究

王胜章

(云南大学公共管理学院,云南

昆明

650091)

摘要:当代中国地区政府间关系,是指当代中国各地区政府之间基于经济社会发展的相互合作而形成的横向关系。改革开放以后,随着各种形式经济区的形成,各地区政府间的横向关系日益密切和活跃。理顺和发展各地区政府之间的横向关系,对于缩小中国地区差距,实现共同富裕和共同发展,都有着重大的现实意义和深远的历史意义。关键词:地区政府;关系;研究中图分类号:A849

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2000)04-0056-03

收稿日期:2000-01-20

作者简介:王胜章(1974)

),男,云南大学公共管理学院社会学系硕士研究生。

一、政府间关系和地区政府间关系的一般理论

政府间关系是指政府之间形成的纵向与横向关系,一般包括纵向的中央政府与地方政府间关系,地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。国内有的学者还将政府各部门之间的关系看作是政府间关系的内容。由此可见,政府间关系的内容和范围是相当广泛的,同时也表明了政府间关系本身的复杂性和重要性。从政治学角度来看,一方面,政府间关系构成了一个社会的管理与资源配置的网络体系,这种关系协调得怎么样直接关系到整个政治体系的稳定与协调发展;另一方面,政府间关系是社会主要利益关系的直接反映,处理好政府间关系是实现社会利益平衡,保证最大多数利益得到合理实现的关键。正是基于以上原因,不少国内外政治学学者都比较重视对政府间关系的研究。

就地区政府间关系而言,它是指互不隶属的各地区政府之间的横向关系,比如省与省、市与市、县与县之间的关系。显然,这种横向关系并不是由于二者之间存在直接的权力关系或财政关系所形成的,但是,这并不影响政府间横向关系的发展、现代社会化大生产和政府对社会事务的管理范围扩大使各政府充分认识到,为解决某些共同事务所结成的正式或非正式的公共行政关系,对各政府来说都具有十分重要的意义。第二次世界大战以后,尤其是60年代后,发达国家与发展中国家的国内地方政府都充分认识到横向的地区经济合作十分有助于本地经济和社会发展。于是与国际区域经济合作发展相呼应,各国国内的区域

经济合作也蓬勃发展,而新的经济生活方式极大地推动了横向政府间的合作。经济关系的发展以及由此带来的各地间经济的广泛渗透,使得政府间的横向合作变得十分密切和牢固。

从各国的实际情况来看,地方政府间的横向关系可分为正式与非正式两种。正式的关系往往基于一定协议和组织而形成,非正式的关系主要是各地官员和公务员之间因公务或私情所形成的

对政府间关系有影响的个人关系或团体关系。

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这里仅简要分析正式关系。正式关系的形成有以下几种情况。

(l)在协议的基础上形成的合作关系。它是各地区政府为解决共同面临的问题或协调双方之间在某一领域上的关系,通过订立协议的方式形成的合作关系。在美国,州与州之间的这种/州际协议0,是以立法的形式订立的,因而不但为有关州官员所承认,而且为美国国会所接受。纽约港口管理局就是一项州际协议的产物,它是纽约州和新泽西州之间的协议。另外,在今日美国,还有诸如地区教育协议、州际石油协议等都属于这种形式的合作关系。

(2)地方间为处理某一共同问题而形成的合作关系。在美国,大部分大城市地区都有/特别区域0,每一个/特别区域0都由几个城市地区或城市与乡村地区组合而成。这些城市地区或乡村地区政府组成/特别区域0的目的,就是通过相互间的横向合作,共同为各自的居民提供诸如中小学教育、水与垃圾的处理、警务、消防、环保、运输等全面的服务。

(3)在中央政府的组织策划下而形成的合作

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关系。这种关系在中央集权制国家中表现较多。通常是中央政府为了解决一些比较大的、跨地区的问题,将与该问题有关的地方政府组合起来,通过地方政府间的合作以及这些地方与中央政府的合作来解决这些大的问题。

(4)以协会的形式建立的合作关系。这种合作是通过地方政府之间建立地方政府协会而实现的。在英国就有各种地方机构的协会,如县议会协会、市自治团体协会、伦敦市常任联合委员会、地区议会协会等。这些协会不仅能促进政府间的合作关系,而且也能为各级政府提供许多交流和咨询的机会。

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二、当代中国地区政府间关系的实证分析

当代中国地区政府间关系是指当代中国各地区政府之间基于经济社会发展的相互合作而形成的横向关系。它主要包括三个不同层次的关系:一是成片的不同的省、市、自治区,如东西部、南北之间的关系;二是在不同的省、市、自治区范围内,邻

近的地市、县市、乡镇之间的关系;三是在省、市、自治区范围内,互不隶属邻近的地市、县市、乡镇之间的关系。应该指出的是,这种政府间的关系不是上下级的隶属权力关系,也不是互相独立封锁、损人利己的关系,而是一种协商合作、互相支援、互通有无、互惠互利的关系。

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改革开放以前,中国各地区政府间的关系基本上处于一种被阻隔的状态,这种状态的形成是与行政管理体制上的/条条专政0分不开的。/条条专政0意味着条条管理排挤地方管理,地方管理地位被消弱,地方间合作与协调的基础也就变得十分薄弱,而且,合作与协调本身的价值与意义也被冲淡。从根本上讲,/条条专政0是整个计划经济管理体制的问题。因此,对/条条专政0与地区政府间横向关系的分析必须与整个计划经济管理体制联系起来。综合而言,在/条条专政0下,地区政府间横向阻隔的原因有:(1)地方完全服从中央的计划安排,地方政府的管理地位和地方利益受排挤,使得地区政府间扩展横向联系的基础薄弱。(2)地方政府机构与中央各部委的对口设置使得地方政府实际上被/条条专政0所肢解,地方行动只不过是地方各部门的行动,地方的整体行动和发展规划形不成,地区政府间的横向关系也无从谈起。(3)经济与社会发展所需的物质资源、财力资源等主要控制在中央各部委手中,地方政府掌握的资源十分有限,这使得地方政府间缺乏联系与合作的物质基础和合作领域。

以上分析得出的结论是:在传统体制下中央集权程度是与地区政府间的阻隔程度成正比的。也就是说,中央越是集权,各地区政府间的阻隔程度就越大。

需要指出的是,在传统体制下,地区政府间关系基本处于阻隔状态并不是说在传统体制下地区

政府间没有关系,只是政府间关系的形式不同和范围有限。如当时的西料东运,南粮北调,形成了

东西部、南北之间的一些往来。这里不仅有物资的调运,而且有人员特别是技术人员的交往,力求做到互惠互利。142

改革开放以后,推行改革、开放、搞活,特别是放权让利的政策,极大地促进了各地区之间的经济合作,其直接结果是发展了各地区政府间的横向合作。这种横向合作都是以经济协作为媒介的。据统计,到1986年,仅以大中城市为中心的跨省、市的经济协作区全国就有24个。不同地区经济管理的横向协作的发展与两个因素密切相关:一是改革中企业的自主发展必然会冲破行政界线而寻求广泛的合作,企业的充分发展对主管的地方政府是十分有利的,地方政府会努力促进企业的发展;二是改革中城市和地方政府的经济管理权力也有扩大,从中央政府那里获得更多的自主权,在这个前提下,地方和城市政府为推动本地经济发展,为本地企业发展创造良好条件,政府也主

动提出创办横向经济联合等事宜。正是在企业和政府的共同推动下,不同地区之间的横向经济协作才得到很好的发展。这种发展无疑彻底消解了传统体制下地区政府间的横向阻隔的局面,使地区政府间的横向关系日益密切和活跃。改革开放以后,随着各种形式经济区的形成,各地区政府间的横向关系有不同的形式,表现如下:

第一,为缩小地区差异和发展不平衡而开展的横向合作关系。这主要是指改革开放以后,在中央政府的东重西轻倾斜政策的影响下扩大了地区的差异性和发展的不平衡性,因此,欠发达地区有压力,奋起直追,加强横向联系,向发达地区学习、取经,政府间的联系因而得到加强。例如,江苏省与陕西省进行干部交流合作,其宗旨是:东西互助,对口支援,沟通信息,外引内援,培养干部,发展经济。根据协议,江苏于1991年选拨73名熟悉经济工作的领导干部到陕西秦巴山区任职,帮助工作,陕西选拔73名分管经济工作的领导干部到江苏省有关市县挂职工作,锻炼学习。这种合作在其它地区政府间也广泛存在。

第二,为维护各自利益而形成的区域联合与竞争关系。这主要是由于东西部之间的讨价还价,促使东部或西部省、市、自治区互相联合,并为维护各自利益而相互竞争。比如,在东西部经济交往中西部指责东部低价进、高价出,要求提高原材料的价格;东部则批评西部观念陈旧,管理不善。中央曾作过调解、协调的工作,促使双方代表聚会,希望通过谈判、协调解决问题,平息纷争,但结果是不欢而散,什么问题也没有解决。中央掌握的物质资源仍然需要往东运送,东部仍然在资金、人才、技术等方面给西部以支援,合作的

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形式仍然存在。但其他原材料则由市场安排,寻找好买主,进行新的合作。东西部的矛盾和纷争一时难以解决,有待于市场经济体制的完善,也有待于西部的开发和发展,更有待于东西部地区差距的缩小。随着西部大开发的进行,平等竞争、公平交易最终将成为东西部交往的原则和法码。

第三,不同地区政府之间自发形成的联合和协商关系。这种关系可以说是地区政府间关系发展的一种新风尚。有三种情况:首先是西北集团,把西北五省)))陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆的领导人和最重要的经济官员联合起来。各省区省长、主席及其顾问每年会晤一次,会唔地点在各省区首府转流安排。会晤的目的和任务是交流信息,研究共同存在的问题,并确定在某些具体地区或项目上的合作。其次是西南集团,领导人每年开一次会。所不同的是,西南集团每省区派出一个工作小组安排会议,为领导人的定期集会作准备,但没有建立庞大的官僚机构,会议的工作人员都是临时雇用的。最后就是由于历史和个人原因,长春市、沈阳市、郑州市、石家庄市、武汉市与西部城市保持着密切联系。另外,广州、深圳、香港与西部地区也有着特殊的联系,四川对武汉、上海情有独钟。还有西部地区两省或多省之间的合作协定,以及不同地区企业之间的联系和合作。以上不同地区政府之间的联合与合作,都声称得到了中央政府的赞许,其实都没有得到中央政府的授权,只是一种自发的联合与合作。

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第四,在中央政府授权或组织策划下而形成的不同地区政府之间的经济联合与合作。这种联合与合作都是基于一定经济关系、地理关系和历史文化关系而形成的,经济区的形成与中央政府参与和有关地方政府的合作推动有关;经济区形成后,经济上的密切联系又促进了地方政府间的横向合作。其中比较重要的有:1983年建立的上海

经济区,包括五省一市)江苏、浙江、安徽、江西、福建和上海市。国务院任命当时任上海市市长的汪道涵领导上海经济区办公室的工作。根据国务院的授权,该办公室负有提高跨省合作,解决较为广泛的经济事务的使命。另外一例是1992年当时担任国务院副总理兼国家计划委员会主任的邹家华,考察了广西壮族自治区并会见了五省区的领导人,成立了华南和西南地区的经济合作区。这个集团包括四川、贵州、云南、广西、广东、海南六省区。中央希望华南帮助西南,先进带动后进,加快经济发展速度。据报道,六省区会议达成了/意向书0,所有成员都同意加入经济共同发展的区域计划。这种新型的区域经济合作机制,更具有权威性,其影响必将是深远的。另外,还有珠江三角洲、长江三角洲以及西部大开发中形成的各区域经济发展计划,都在中央政府的考虑之中。162

三、当代中国地区政府间关系发展的趋势

通过以上对当代中国地区政府间关系的实证分析,不难看出,当代中国地区政府间关系的发展呈现出一种由冷变热,由单一性向多样性的变迁,其根本推动力是区域经济的发展。总的趋势是随着地区经济的协调发展,各地区政府间关系将在自觉自愿原则下更加密切,其主要内容是公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展。从大的方面看,随着国家实施对西部的大开发,在中央政府的推动下,东西部之间以多领域合作和互

相支援为主要内容的横向关系将进一步发展,同时西部10个省市自治区之间的/西西合作0将成为地区政府间关系发展的新亮点。总的来说,在西部大开发的大环境下,中国地区政府之间的横向联系将形成内容丰富的经济合作关系网络,这无疑是地区政府间关系发展的积极趋势。值得一提的是,地区政府间关系活跃发展的同时,也会引起一些消极的方面。密切政府间关系,加强政府间合

作,总体上是积极的,符合社会发展趋势,但如果

调节不好,就会产生一系列冲突。172

最典型的是地

方保护主义的兴起。其原因是密切的经济合作会在合作的地方政府间形成各种共同利益和共同的默契。当它们在与中央政府/讨价还价0时,它们会以整体的形式,借整体的力量来制约中央。在20世纪的后半期,西方国家的中央政府都普遍面临着这种来自联合的地方力量的压力。这种压力在一定意义上制约了中央,保护了地方,不利于国家宏观调控政策和整体发展目标的实施。这实际上向中央政府提出了一个问题,即在未来的发展中,在协调好与各地方政府关系的同时,如何协调好与各种形式地方联合体的关系。

实践证明,理顺和发展各地区政府之间的横向关系,对于缩小中国地区之间的差距和发展的

不平衡性,实现中国的共同富裕和共同发展,对于

中国现代化的早日实现,都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。

1参考文献2

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1责任编辑:阮凤平2