关于农村空心村的调研报告

关于农村空心村的调研报告

调研对象：河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组

一：说明

二：调研内容

1：空心村现状

2：空心村形成的原因

3：空心村改造的前景

4：空心村改造的困境

5：空心村改造与新农村建设的关系

6：空心村改造与耕地保护的关系

7：空心村改造与相关涉农法律的关系

三：建议

对空心村改造的建议

名词解释

空心村：顾名思义，一个农村村庄，住的农民很少，占用的土地很多，大面积范围是浪费和空置状态。

宅基地：宅基地就是农民能够建房子的土地。从法律上来说，宅基地应该是政府部门规划出来的，但实际上中国农村的宅基地都不是规划出来的。而是历史以来农民自己占有的，谁占有谁拥有。新中国成立以来，或者时间更早，中国农村逐步形成的村庄模式，所占有的土地数量在四亿亩左右，中国农民人均住宅面积为0.5亩。这四亿亩村庄用地，用法律的话语叫宅基地，而实际情况是因为缺乏规划管理，一直是处于浪费和闲置多于利用的状况。随着经济社会的不断发展，国

家土地资源的日益紧张，这些以农村宅基地的名义存在而浪费和闲置的土地状况需要得到改善。

中心村：中国大多数农村，都是有近十个左右的村小组组成，在这近十个村小组周围范围，有一些交通便利，或者靠工业和商业网点便利的地方。农民处于交通或者商业便利的考虑，大多自发地在附近建了不少房子，自然地形成了一个中心村。有些中心村是政府规划出来的，有些是自然形成的。

土地价值：根据中国的相关法律，土地不可以买卖，只有政府才有权力征收，征收也就是实际上的买卖。这种只有政府才有权力买卖土地的现象是一种垄断行为。土地买卖的垄断，造成了土地的市场价格远远高于土地的实际价格。有失地农民说，失去了土地，以后子孙后代吃什么？按照这种观点来分析，凡是在中国没有种地的人只有被饿死的份了。土地的价值是可以永久地生产粮食，就像母鸡会永久地孵化小鸡一样。土地永久地生产粮食是需要不停地投资和劳动的，母鸡不停地孵化小鸡是需要不停喂养的。一只母鸡能卖多少钱，是看它的肉质和下蛋功能；一亩土地能卖多少钱，是看它的年产量和地理位置。如果单从土地的粮食生产功能来说，中国所有的土地价格都在每亩十万元以下。因为中国土地的粮食产量收入每年最多都维持在一千元以下，而十万元的一年定期银行利息也要高于这一千元，这种银行利息的收入，还可以避免了土地投资和劳动的辛苦。比较偏远和质量稍差的土地，它的价值也就每亩地一万元左右，因为每亩地的出租收入就一百元，也就相当一万元的银行定期存款利息。

一：说明

一：说明，本调研报告以一个普通农村村庄为例子，对空心村的现状，形成原因，改善前景与困境做一些分析。期望调研报告能引起相关政府部门的重视，用法律和行政力量来推进空心村的改善。为国家创造出更多的土地，为农民居住改善条件。

二：调研内容

1：空心村现状

河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组,村小组人数在180人，户数为40户，整个村小组所占宅基地面积是 100亩土地。户均宅基地为2.5亩，人均宅基地为0.5亩。村小组内的老房子是没有规划的，一些近十年左右新建的房子的规划是：一处宅基地的面积是0.36亩。因为农民建房子都是利用自己的旧宅基地，旧宅基地有多大，按规划后新建的房子和院子所占的面积就多大。宅基地严重超面积现象，一户多宅现象非常突出。

在这100亩面积的宅基地上，有30亩左右是建了房子或者修了院子的，院子的面积是根据自己的旧宅基地，能修多大尽量修多大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据历史以来谁占有谁拥有的土地，种了一些树木；另有 25亩左右的土地，是常年长满荒草或者一些废弃的水池；还有5亩左右的土地，因为周围没有房子和树根，就自己加工成了耕地。这100亩土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是种树，百分之二十五的是闲置和浪费，百分之五的是农民自己开发成了耕地。

另外，还有一个常年闲置的小型水库，常年长满水草，所占面积有十几亩土地，这十几亩土地也有其他村小组的部分。这十几亩水库面积没有在我测量的一百亩宅基地之内。

2：空心村形成的原因

有人分析，空心村形成的原因是很多农民离开了农村，到城市发展，而造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这种原因是有，但所占的成分非常少。

空心村形成的第一个主要原因，是新中国成立以来或者时间更早，农民在农村居住，从事农业生产。因为是手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如家家户户曾经需要的打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个打麦（稻）场

占用土地将近一亩左右。随着农业机械化的到来，联合收割机的使用，农村的那些麦（稻）场已经没有作用了。村里一百亩的宅基地，这些曾经的麦（稻）场所占比例有30亩左右。

空心村形成的第二个主要原因，是农村土地的集体所有权性质。因为土地是集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。如果有新户要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不够的农民，如果建房只能建在自己家的耕地上。这也是中国农村很奇怪的一个现象，耕地里违法建了不少房子，而村庄里面很多闲置的旧宅基地。

集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。根据法律规定，农村宅基地只能在集体内部流转，这完全是一句空话。宅基地的流转，是需要支付流转费用的。但这宅基地是集体的土地，让集体内部的农民利用集体自己的闲置宅基地，而支付费用给那些长期霸占集体宅基地的农民。建房农民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果让那些拥有大量旧宅基地的农民无偿交出旧宅基地给集体使用，这些农民又不愿意，因为几乎百分之八十的农户都是占用了大量的旧宅基地，集体凭什么让我一户农民上交闲置宅基地，而不是所有农民都上交自己的闲置宅基地。这就是土地集体所有制的弊端，集体的土地，宁可闲置也不愿意让别的农民使用。

空心村形成的第三个主要原因，是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，要么给新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配给村民种地。因为基层政府的不作为，没有进行宅基地规划，农民这近二十年来建房是东一座西一座，而中间确有很多空地。这些在房子之间的小面积空地，集体回收上来也没有多大意义，很难加工成耕地，加工成耕地使用起来也不方便。

以河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组为例，来分析基层政府的不作为和乱作为。本村小组是有三部分组成：岗上岗下中间部分。岗上部分有二十亩土地，

三十年前左右的时间，是以前的老村。而政府规划要求全部搬迁到中间地带，包括岗下农户也要求搬到中间。在这些搬迁过程中，有一部分农户搬迁到了中间地带；有一些农户自始始终都没有搬迁；有一些农户因为中间农户占用的闲置宅基地不让利用而无法搬迁。所以，目前的局面是，岗上有四五户居民，是三十年前老村一直未搬迁的农户，后来都在原地建了新房子；岗下有十几户农民，也大多都修建了房子，中间部分住了二十多户。

根据对农民的调查了解，农户真正想建房的地点还是以前的老村庄位置，即岗上。在很早以前，附近有两个深水井，吃水方便，而目前只有这个位置的地下水井的水好，怎么用也用不完；还有一个因素是岗上位置的交通方便，靠我们村小组的主路。目前很多村民想在这个位置建房子，但因为旧的闲置宅基地是有实际归属的，周围又都是耕地。基层政府以保护耕地的借口不允许建，如果要建房，一百平方米的面积要给村集体交一万元费用，而农民又不愿意交这么多费用。很多想建房的农民都没有地方建。

3：空心村改造的前景

随着经济社会发展，人口的曾加，粮食安全的因素，土地成为日益紧张的话题和课题。政府对土地的重视程度越来越高，保护耕地，整合土地资源的需求也越来越高。

根据对河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组的宅基地利用状况的调查，以及对河南省邓州市彭桥镇陈堰村其他十二个村小组的宅基地利用观察（陈堰村其他村小组的情况和河西村小组的情况差不多），宅基地闲置和浪费的比例都相当高。十三个村小组所占的宅基地面积在八百亩到一千亩左右。如果进行中心村建设，那么，总的宅基地需要在两百亩左右。也就是可以整合出不低于五百亩左右的土地资源。陈堰村的总人数是一千八百人左右。以此类推，中国农村的宅基地可以整合的土地资源在三四亿亩左右，这个三四亿亩的数据，网上也有很多关注农村宅基地的学者分析过。

整合中国农村宅基地浪费和闲置的土地资源，是一项长期而缓慢的过程。因为这涉及了太多方面的因素，需要慢慢改善。一方面是法律方面的因素；一方面是现实方面的因素。如果按法律程序来改善，会遭到农民的抵制；如果按照现实情况来改善，会与法律有冲突。具体是需要何种方式的改善，需要政府和民间一个摸索尝试的过程，更需要政府加强对这方面的关注和重视。

把中国农村三四亿亩农村宅基地的土地资源逐步改善整合出来，需要十到二十年的时间，甚至更久。这种速度与中国人口增加和粮食安全危机的紧迫速度并不冲突。人口的增加，粮食安全危机同样是一个缓慢的过程。只要政府与民间保持清醒的头脑，因为人口增加带来的粮食危机，会因为中国农村三四亿亩宅基地资源的整合利用而缓解。

4：空心村改造的困境

空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村根本没有获得改善的机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。

这也是空心村改善的第一个困境，资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。

空心村改造的第二个困境。政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。

同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持。反而约束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。这种以自发形式形成的中心村，目前因为政府的约束而难有进展。政府约束

的理由很简单，保护耕地需要，以保护耕地的理由，向建房农民收取高额建房费用。很多建房农民望而却步。

空心村改造的第三个困境，是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张，农民建房的迫切需要，空心村的土地严重浪费。基层干部不做中心村规划，对建房农户的要求一推再推，对于空心村多数农民拥有一户多宅，和宅基地面积严重超现象视而不见。

村级干部不作为，当民间力量期望投资空心村改造时，因为空心村改造影响了村干部以保护耕地理由向建房农民收取高额费用的利益时，民间改造空心村的计划受到抵制和冷漠。

空心村改造的第四个困境，是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。

5：空心村改造与新农村建设的关系

生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这是新农村建设的主要内容。抛开其他的不说，单说村容整洁。一个空心村村庄，是做不到村容整洁。因为空心村的村庄，房屋是破旧的，很多老房子是没有按规划建设的，道路是泥土的，到处都长有荒草。下雨走不了人，夏季到处是蚊子。

村容整洁，首先是改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源的利用，可以为新农村建设提供一些资金的支持。而新农村建设是需要资金支持，没有资金扶持的新农村建设仍然是一句空话。

如何让空心村改造中整合出来的土地资源，成为一种新农村建设过程中的资金支持，需要政府的政策支持。

农村的土地是集体所有，十八亿亩耕地是承包责任制，十八亿亩以外的土地是不是可以考虑，流转永久承包经营权，需要政府考虑这方面的政策扶持。如

果十八亿亩土地以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步地把农村三四亿亩的宅基地给释放整理出来，同时，也解决了新农村建设种资金不足的局面。

6：空心村改造与耕地保护的关系

随着中国人口的增加，粮食安全的担忧，城市化发展用地的紧张，我们对耕地的保护越来越严格了。

避免粮食危机，不仅仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费。耕地要保护，土地同样需要保护和开发利用，耕地是土地中的一个分类。土地转化为耕地，并不是太难的事情。中国有多少土地，就有多少潜在的耕地。针对那些闲置和浪费的农村宅基地，也就是潜在的耕地。如果把这些土地也算起来，中国的耕地数量是超过二十亿亩的。

耕地在保护的同时，要为开发整理闲置土地提供一个可能，即暂时占用十亩的耕地，可以整理出来一百亩的耕地，这是有价值和意义的。而目前中国农村的耕地保护政策约束了这种可能。基层村干部对大量的闲置土地视而不见，而对村民建房占用微不足道的一点耕地控制的非常严格。基层村干部的做法并不是真正的保护耕地，而是以保护耕地的理由向农民收取高额费用而已。只要给村干部交了高额建房费用，任何耕地上都可以建房。从法律规定来分析，耕地保护要保持占补平衡原则，农民建房占了多少面积的耕地，集体组织就要开肯多少面积的耕地来。而开垦耕地是需要资金投入的，村干部收取建房农民的高额费用也应该是用在开垦耕地方面。而实际情况是，村干部收取的费用从来没有用于任何耕地的开发，在没有任何村务公开的情况下，这些费用也用的不知去向。

耕地需要保护，更需要开发，同时也应该避免一些基层干部以耕地保护的理由捞取个人利益。这不仅有违公平正义，反而不利于耕地保护。

耕地需要保护，但过分的耕地保护不利于潜在的耕地开发和利用。大家都明白一个道理：交通便利的地方，有商业潜力的地方，人群聚集的地方，是任何

人建房都期望的位置。而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村，很多小型集镇的扩大和发展都受到了制约。

那些农民愿意建房的集镇周围和中心村位置，因为耕地保护，建房的范围非常少，即便有，地皮的价格也高的离谱。

7：空心村改造与相关涉农法律的关系

我们国家，与农村有关的法律法规并不少，但在实践上基本上是一片空白。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅，一宅严重超标。在城市边沿的农村，农民建房简直像开发商，一户农民的住房可以住上百人，楼层之高，房屋之多，令人叹息。而法律或执法机构并没有来约束和制止，这是现实。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍然是一个复杂和长远的问题。

空心村改造，离不开法律法规的法律依据支持，也离不开农民事实上占有大量面积宅基地的现实。避开任何一方面来推动空心村的改造都是行不通的。

推动空心村改造，首先或者最重要的一个农村法律是：村民自治法。村民自治法强调的是，少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均等的利益关系。因为利益关系，如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见可以代表全部农民的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础。

中国农村村民自治法，虽然已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接安排的。也从来没有进行过村务公开。

空心村改造，还需要其他的法律法规支持，政府正在修订中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所有制制度，同时也要为农村大量浪费和闲置的土地的整合利用提供一些可能。为新农村建设提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八亿亩耕地以外的土地，那些需要

开垦和复垦的土地，可以有自主的长期的经营权处理，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。

三：空心村改造建议

1：对空心村改造的建议

改造空心村的方案可以有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导，用财政扶持的办法来改造空心村，是可以改造一部分具有示范点作用的空心村，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。

如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，会影响社会稳定。这在日益重视稳定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重现实，认可农民对目前大面积宅基地拥有的权利。那就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地给整合出来。

这种政策支持，完全可以在不影响十八亿亩耕地的原则下进行。空心村改造政策支持，可以限定在十八亿亩耕地以外整合开发的闲置土地。

如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实的两种原则基础上进行：即适当补助，按法律规定回收闲置宅基地。这个补助资金可以是政府投资，也可以是民间投资。因为空心村闲置土地的市场价值，是有一定的投资潜力的。从操作上来讲，民间投资的可行行更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为，会制约这种模式的改造。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，民间曾经有投资空心村改造的意愿，但村干部说，国家对于空心村土地复垦每亩补助五百元。这个五百元，远远低于国家对土地复垦所提供的资金支持。

还有一种可以算是不作为的改造方式，即国家放开粮食价格，很多农村闲置土地，农民自己会加工成耕地，因为种粮食的收入有一定的价值，农民复垦开

发土地就会有意义和价值。这种模式只是提醒，粮食价格的放开，可以激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。但如果任其目前农村宅基地的混乱状况，农村会出现很多社会矛盾，影响社会和谐。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西村小组为例，目前已经有些村民在为谁占了自己的宅基地而产生矛盾，这几年树的价格高，农民大多都在自己闲置的土地上种了一些树木。

河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组张小猛