关于进一步完善乡镇行政管理体制改革的意见

征求意见函

各街、镇：

为进一步完善乡镇行政管理体制，市编委拟订了《关于进一步完善我市乡镇(街道)行政管理体制的意见（征求意见稿）》。根据市编办工作安排，请贵单位结合工作实际，重点从街镇职能怎么定，街镇综合执法队伍怎么建，街镇财政体制怎么定，行政审批权限怎么放等方面进行认真研究，报街镇主要领导同意后，用书面形式提出意见和建议，于11月6日（星期三）下午5：00前反馈区编办综合科。

联系人：区编办综合科徐青

联系电话：89351841

附：市编办《关于进一步完善我市乡镇(街道)行政管理体制的意见（征求意见稿）》

新洲区编办

二〇一三年十一月一日

关于进一步完善我市乡镇（街道）

行政管理体制的意见

（征求意见稿）

为深化乡镇综合配套改革，全面加强乡镇（包括乡镇改的街道，下同）建设，进一步激发乡镇发展活力，切实巩固党的执政基础，根据中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）和省委、省政府有关文件精神，现就进一步完善我市乡镇行政管理体制改革提出如下意见。

一、指导思想和基本原则

指导思想是：以党的十八大和习近平总书记视察湖北武汉时重要讲话精神为指导，按照加强基层政权建设、巩固党在农村的执政基础和统筹城乡经济社会发展的要求，以建设基层服务型政府为目标，以转变政府职能为核心，进一步完善乡镇政府功能，理顺职责关系，优化机构编制，创新体制机制，着力提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，努力破除制约农村经济社会发展的体制机制障碍，探索建立与乡镇实际需求相适应、与新型城镇化发展水平相适应的基层政府管理新模式，为加快推进我市“四化同步”、城乡一体化发展提供良好的体制机制保障。

基本原则是：坚持因地制宜、分类指导。结合乡镇资源

禀赋、经济构成、产业特点、发展环境、发展阶段等实际，分类确定乡镇机构编制和职能配置重点。坚持厘清职责、理顺关系。科学合理界定乡镇政府职能，明确新形势新任务下乡镇职能的基本定位、具体内涵和实现形式。坚持权责一致、事财匹配，发挥乡镇贴近基层、就近管理的优势，适当赋予乡镇相应的经济社会管理权限和必要财力。坚持整合资源、做强服务。整合乡镇现有管理资源和服务要素，提升乡镇公共服务能力。坚持创新体制、规范管理。坚定不移地坚持改革方向，正确处理好体制机制创新与严格规范管理之间的关系。

二、改革的主要内容

（一）深化乡镇政府职能转变

1、合理界定乡镇职能。根据当前农村经济社会发展实际和基层政权的基本定位，适应农村改革发展的新形势、新要求，乡镇现阶段主要围绕以下四个方面全面履行职能：一是促进经济发展，增加农民收入。要把经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型和示范引导上来，做好乡村发展规划，转变经济发展方式，推动产业结构调整，提高经济发展的质量和水平，促进农民增收。尊重群众的生产经营自主权，不干预群众和企业的具体生产经营活动。二是强化公共服务，着力改善民生。加强农村基础设施建设和新型农村服务体系建设，改善农村生产生活环境。落实党和国家各项强农惠农措施，统筹用好国家转移支付的各种资金，改进服务方式，提高服务质量，为群众提供科技、教育、文化、

民政、卫生计生、社会保障等方面服务。三是加强社会管理，维护农村稳定。加强社会管理综合治理、安全生产、食品药品安全、农产品安全监管、村镇规划建设、环境保护等方面监管工作，创新社会管理方式，维护农村公共安全和群众生命财产安全。着力解决群众生产生活中的突出问题，切实维护群众合法权益。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，积极应对妥善处理突发性、群体性事件，及时化解各种矛盾和纠纷，确保农村社会稳定。四是推进基层民主，促进农村和谐。加强农村党的基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。组织好村民委员会换届选举，指导村民自治，推动农村社区建设。完善民主议事制度，推进村务公开，引导群众有序参与村级事务管理，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。

2、分类明确乡镇政府职能重点。经济发达镇（街），工业化、城镇化水平和城乡融合度较高，其职能要以加速推进四化同步为重点，着重做好小城镇建设、工业园区建设、经济发展方式转变、城镇管理综合执法和为市场主体服务的工作。乡镇改的街道，城乡交织的特征较为明显以工补农、以城带乡的基础条件较好，其职能重点在于坚持以产业化提升农业、工业化致富农民、城镇化带动农村，大力推进新型城镇化、特色城镇化、农业产业化进程，积极推动城镇基础设施向农村延伸、城市文明向农村传播、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村拓展。农业为主的乡镇，经济实力较弱，要以加强农业农村基础设施建设、改善农民生产生活条件为切

入点，围绕促进农业增产和农民增收，把职能重点放在创新农村生产经营机制和提高农业生产水平上，切实强化“三农”服务功能。

（二）适当扩大乡镇（街道）管理权限

1、扩大乡镇经济社会管理权限。按照创建基层服务型政府的要求，积极向乡镇下放规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、就业和社会保障、计划生育和法律援助等公共服务职能，推动公共服务资源向农村基层延伸，切实提高乡镇公共服务能力。同时，根据乡镇发展需要、管理需求、承接能力和基础条件等因素，因地制宜、各有侧重、分期分批地逐步扩大乡镇管理权限，对于经济发达街，要按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则全方位下放经济社会管理权限；对于山区林区乡镇，要重点下放生态环境保护、旅游产业发展、林业资源管理等方面的管理权限；对于种植面积较大、水面资源丰富、畜牧产业比较集中的乡镇，要重点下放农业、水产和畜牧等方面的管理权限；对于工贸业基础较好的乡镇，要重点下放产业发展、项目投资、规划建设等方面的管理权限。

2、扩大乡镇行政执法管理权限。对于现行法律、法规、规章明确规定可以委托给乡镇政府承担的相应行政执法职权，区级行政执法机关应当依法将这部分职权委托给乡镇政府。委托重点在农村公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管领域中的部分具体事务性执法监管上，但对于涉及面广、影响面大、技术性强、暂不宜委托给乡镇政府的执

法事项，乡镇政府应切实履行好行政执法协助义务，不得推诿拒绝或者消极对待。

3、扩大乡镇干部管理权限。增强乡镇统筹协调能力，乡镇党委对辖区内的延伸派驻机构负责人具有协管权，区直部门派驻机构负责人由区直部门和乡镇党委双重管理，其任免调动，应事先书面征得乡镇党委同意，年度考核由区直部门会同乡镇行使。简化乡镇中层干部任免程序，中层干部提拔由任前备案改为任后备案。

4、扩大乡镇财权。各区要根据经济发展水平和工作需要，逐步建立财政超收返还激励机制，适当提高相关税费返还比例；在资金和项目安排上，要打破按乡镇行政区划平均分配的做法，各类财政扶持资金和项目奖励资金要用在乡镇优势产业的发展上；各类涉农项目补贴要重点向特色农业区域乡镇倾斜。

（三）进一步理顺关系

1、理顺区与乡镇关系。法律法规和上级规定由区级政府和部门承担的责任，不得随意转移给乡镇承担。确需乡镇配合做好有关工作，或确有必要委托乡镇承办有关事务，要赋予乡镇必要的管理权限，并提供必要的经费保障。区委、区政府要清理规范各类检查考核和评比达标活动，严格控制对乡镇党政领导“签订责任书”和“一票否决”事项。对乡镇的考核要按照乡镇的主要职责建立科学的考核指标体系，进行综合考核，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。

2、理顺乡镇与区直部门派驻机构的关系。区直部门派

驻乡镇的机构是乡镇政权组织的重要组成部分，工作要接受乡镇的领导、管理、监督和协调。工作考核实行条块结合、以乡镇考核为主的方式，乡镇考核意见作为确定考核结果的主要依据。现派驻到乡镇的司法所、人力资源和社会保障服务中心，调整为区、乡镇双重管理、以乡镇管理为主的管理体制。

3、理顺乡镇与村（社区）的关系。积极推动基层政府管理重心下移，促进政府基本公共服务覆盖到村（社区），实现基层管理服务与群众需求的有效对接。普遍推行村（社区）公共服务事项准入制度，凡乡镇层面能办理的社会管理和公共服务事项不再向村（社区）延伸;凡属于乡镇职责范围内的事项不得转嫁给社区组织;凡依法应由村（社区）组织协助的事项应当为村（社区）组织提供必要的经费和工作条件;凡委托给村（社区）组织办理的有关服务事项，应当实行“权随责走、费随事转”。积极推进社区公共服务的“一站式”服务机制，整合政府各部门在城乡基层的办事机构，减少管理层次，合并相近或相同的服务项目，整合服务资源，优化人员结构，精简服务流程，增强服务能力。

（四）优化乡镇机构编制资源配置

1、调整乡镇内设机构。一类乡镇内设机构按最多不超过6个设置；二类乡镇内设机构按最多不超过5个设置；三类乡镇内设机构按最多不超过4个设置，特大镇的内设机构限额可适当放宽。在规定限额的基础上，乡镇内设机构可按照各类乡镇特点按照2+X模式设置，其中，必设机构为党政

办公室、社会管理综合治理办公室，其他机构由各区因地制宜设置，农业为主的乡镇可单独设置农业管理办公室，城镇化水平较高、建设管理任务较重的乡镇可单独设置建设管理办公室。乡镇纪检监察、人民武装、共青团、妇联、工会等组织按有关规定和章程设置，具体工作由有关综合性办公室承担。

2、合理确定乡镇行政编制。乡镇机关行政编制的核定原则上仍按照一类、二类、三类乡镇标准掌握。确需调整的，可以区为单位，根据实际情况对乡镇行政编制进行适当调剂，按程序报市机构编制部门备案。调整后规模较小乡镇的编制最少不得低于20名。

3、严格乡镇编制总量控制和层级管理。各区乡镇行政编制不得突破现有规模。区直机关不得挪用和变相占用乡镇行政编制，跨层级调整编制必须按程序经省编办向中央编办报批。加大对乡镇公务员招考用编计划支持，切实解决乡镇干部队伍老化、新鲜血液补充难的问题。

（五）探索基层综合执法体制改革

12. 探索开展综合执法。对经济发达镇行政管理体制改革试点、省“四化同步”和新型城镇化试点等乡镇，探索大范围、全覆盖的综合执法体制改革，设立综合执法机构，将国土规划、城镇建设、环境保护、城镇管理、文化旅游、卫生计生、安全生产、农产品质量安全等领域的执法工作，按照“应放尽放、依法下放”的要求，全部下放由乡镇行使。

2、因地制宜地探索乡镇综合执法工作的形式和途径。

对其他乡镇，有条件的可根据本地发展实际，实行不同领域的综合执法体制改革，既可以在城市管理相对集中行政处罚权基础上，先行开展城市管理领域综合行政执法工作，视改革进程，再将其它行政执法权逐步赋予乡镇行使，也可以其他重点领域如农产品质量安全监管为主设置综合执法机构，还可探索跨区域设置综合执法机构，人员编制可在现有乡镇行政编制或各区事业编制总额内调剂，同一机构只能使用同种性质的编制。未设立综合执法机构的乡镇，应整合国土、规划、城建、环保等部门在乡镇的相关职能，组建综合性监管与服务机构，作为乡镇的直属事业单位，切实履行村镇建设管理职责，解决好农村“只见新房、不见新村”问题，其人员编制从区级相关部门现有事业编制中划入，。

（六）加强乡镇公共服务体系建设

1、做强乡镇综合服务平台。在保持现有各类人员身份不变、管理方式不变和经费拨付方式不变的的前提下，进一步整合有关服务机构，将分散在乡镇、派驻机构、公益服务组织的各项公共服务项目和服务资源集中到街（镇）便民服务中心，打造涵盖各项事务更为综合的服务平台，不断改进和深化“一站式”服务、办事代理制等便民服务办法，简化工作流程，改善服务方式，拓宽服务渠道，做到更加便民、利民、惠民。各区也可探索发展跨乡镇设置综合性的农村公益服务中心，大力支持跨地域设置专业服务组织，大力支持社会创办专业服务组织，探索农村公益性服务项目市场化的途径，使各种服务资源得到有效利用。

2、进一步完善公益服务“以钱养事”新机制。严格规范公益性服务项目合同管理，明确约定发包单位和服务主体双方的责任、权利和义务，包括服务内容、报酬标准、时间要求、考核结算、兑现办法等事项。完善服务人员的考核机制，加强对服务项目事前、事中、事后的监管；考核尽量做到量化，不能量化的采取群众满意率进行考核；既要考核完成服务项目的数量，更要考核完成服务项目的质量和效果，逐步实现按服务质量确定服务经费和人员报酬，打破铁饭碗式的公益服务经费费配方式。进一步拓展公益服务体系覆盖范围，将适应农村经济社会发展要求的项目如基层农产品质量安全技术检测服务等纳入区农村公益性服务项目体系，由区政府向公益服务组织购买服务。

（七）加强基层干部队伍建设

1、创新乡镇人力资源配置方式。结合乡镇工作季节性、替代性、综合性强的特点，探索符合基层实际的管理制度和激励机制，在政策导向上向基层倾斜，逐步完善乡镇干部的工资、福利、待遇等制度，真正使优秀人才愿意到乡镇工作，并且留得住、干得好。

2、加强农村公益性服务队伍管理。建立健全农村公益服务人员学习、培训的平台和机制，不断提高基层“以钱养事”队伍的整体素质。拓宽农村公益性服务人员进入渠道，对农村公益性服务人员的引进要给予政策支持，吸引更多高素质、年轻的农业科技人才和高校毕业生到基层公益服务组织工作。妥善处理好“以钱养事”新机制改革后的遗留问题，抓

紧研究制订后续管理办法，统筹解决好改制前事业单位退休人员统筹费用补差、现有原七站八所“以钱养事”人员工资福利、社会保障和退休待遇以及新进“以钱养事”人员管理等问题，稳定基层农村公益服务队伍。

三、加强组织领导

进一步完善乡镇行政管理体制改革工作在市委、市政府和市编委的统一领导下，在省机构编制委员会办公室的指导下进行。各区委、区政府要从全局和战略的高度，充分认识新形势下进一步完善乡镇行政管理体制、加强基层政权建设的重要意义，切实加强领导，统筹规划，周密部署，认真组织实施。机构编制部门要切实履行职责，加强指导和监督检查，抓好具体工作的落实。有关部门要积极支持配合，严格遵守纪律，不得干预乡镇机构设置和编制配备。各区进一步完善乡镇行政管理体制改革工作方案要于2013年12月底前报市编委备案。

2013年10月30日