论人民陪审员制度的现实问题及对策

ＳＨＡＮＤＯＮＧＪＵＳＴＩＣＥ

①徐尔双：《中国陪审制度的价值》

，载ｗｗｗ．ｈｉｃｏｕｒｔ．ｇｏｖ．ｃｎ，于２００８年５月１０日访问。②贺卫方：《陪审制，司法改革》，载《南方周末》１９９８年１０月２３日第３版。

社会公众应在何种程度上并以何种方式参与法律过程，这是自法律出现以后几乎所有社会形态中

的国家都曾面临并试图解决过的问题。

①

无论是作为西方司法制度发源地的古希腊、古罗马，还是资产阶级革命后的西方各国，乃至全球范围内许多国家，都是秉承这一信念，建立起了陪审制度。

一、人民陪审员制度在我国的发展历程人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，是由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。我国的人民陪审员制度虽然在名义上称为“陪审”，但与英美国家的陪审制完全不同，其在形式上实际与大陆法系国家的参审制是极为相似的。这一制度借鉴外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众以陪审员的身份对审判工作进行民主监督，以保障司法公正和抑制司法腐败。以下，笔者从四个阶段对我国人民陪审员制度的发展历程进行论述。

第一，产生萌芽阶段。上个世纪３０年代初到４０年代末，在“革命根据地”

、“边区”和“解放区”

，当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府实行了人民陪审员制度，应该说在我国也有优良的传统，是我国司法制度的一个特色。②人民陪审员主要由群众团体选举产生，也可以由机关和部队推选或者由法院临时聘请，在审理案件的过程中享有与法官相同的权力。这是我国现代陪审制

度的雏形。

第二，健康发展阶段。建国后，我国继续实行了人民陪审员制度。１９５４年宪法把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则，《中华人民共和国人民法院组织法》规定了适用人民陪审的案件范围，最高人民法院、司法部先后出台了关于人民陪审员的相关规定。这一时期，人民陪审员制度的施行，对吸引人民群众参与国家管理和监督法院的审判工

作、密切人民法院与群众的联系，以及增强审判力量都起到了良好的作用。

第三，遭受迫害阶段。在十年文革期间，我国民主法制建设受到极大的破坏，人民陪审员制度也未能免遭其难，一度停滞。虽然，那一特殊时期的“法院”在所谓的“审判”中也请一些甚至很多群众参加，但是那种做法与陪审制度绝难同日而语。

第四，恢复重建阶段。十一届三中全会后，我国进入改革开放和现代化建设时期，我国开始恢复和重建司法制度，人民陪审员制度也开始恢复。２００５年５月１日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），标志着我国人民陪审员制度的进一步完善和规范，逐渐步入法治化轨道。

二、人民陪审员制度现状（一）制度设计存在缺陷

１．缺少宪法依据，立法层次不高。宪法是国家的

根本大法，规定了国家的基本经济政治制度和公民

●刘学贵

专

题研究

论人民陪审员制度的现实问题及对策

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③胡加祥：《人民陪审员制度构建的几点法理思考》，载《河南省政法管理干部学院学报》２００７年第１期。④李春达：《论我国陪审制度的改革》，载《浦东审判》１９９９年第４期。

的基本权利义务。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的一项基本权利，还是作为一项基本的司法制度，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁发了四部宪法，其中前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。而现行的１９８２年宪法却未对该制度作出任何规定。《决定》是迄今为止第一部专门规范人民陪审员制度的单行法，其颁布实施对完善人民陪审员制度具有重要意义，但该法也仅是做了粗线条的规定，很多方面不够完善。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则，这不

能不说是立法上的一种缺陷。!

"２．适用范围不明，导致制度混乱。

《决定》第２条规定：人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人，民事案件原告或者被告，行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”该规定存在以下问题：首先，对于“社会影响较大”标准比较含糊，缺乏可操作性。实践中，对于社会影响较大的案件，法院一般都会担心陪审员的审理水平影响案件的质量，而主观地以“社会影响不大”为由而不适用陪审，从而限制了陪审的适用范围。其次，《决定》虽然规定了当事人有权申请人民陪审员审判案件，但并未对当事人申请程序作出规定。在审判实践中，当事人申请人民陪审员参与审理的案件十分少见，绝大多数当事人并不了解自己有此项诉讼权利，造成了陪审制度适用的随意性。最后，在当事人与法院就是否适用陪审制出现意见分歧时，是以当事人的意见为准，还是以法院的意见为准，《决定》

也没有作出规定。３．选任范围存在误区。目前，关于人民陪审员的

选任范围，存在两种观点。一种观点认为，人民陪审员应该“平民化”，让更多的普通民众参与审判，以普通民众的情感、常识和判断力参与司法活动，将普通

民众的一般知识和社会价值观反映到司法审判中，以弥补职业法官过于理性及相对固定思维方式的不足。另一种观点认为，人民陪审员应该

“精英化”，选任高学历、专业人员来弥补法官自身的知识缺陷，共同查明案件事实，分清是非，确保案件质量。诚然，在某一领域有专长或具有权威的人士也可以成为陪审

员，并且会比一般民众更加有利于案件的审理。但我们也应该清醒地看到，若是我们过多追求高学历、专业人员，以提高案件质量为目的，就会“舍本逐末”，背离了陪审制度设计的初衷。其结果，人民陪审员制度成为提高法院案件质量的一个附属制度，人民陪审员成为人民法官的“复制品”。

（二）制度运行存在不足

１．陪审员的素质不高和参审意识不强。陪审制

很大程度上是建立在公民较高的宪法意识和法律观念之上的，而我国国民这方面的素质显然是有欠缺的。④一方面，由于对制度的不了解和权利意识的淡薄，再加上长期“受制于人”思想的作怪，即便是赋予他们参审的权利，审判中也不愿发表个人意见。另一方面，人民陪审员由于自身业务水平的限制，同时由于多方面原因，对案情事先不是特别了解也使其不敢贸然发言。法官不信任人民陪审员，人民陪审员唯法官马首是瞻，制度运行主体之间缺少应有的默契，严重制约了陪审制发挥应有的作用。

２．陪审员的职权不明。

《决定》规定人民陪审员依法参加审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利，并规定人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定及法律适用独立行使表决权等权利。而在实践中，人民陪审员只知道有权利，却不知如何行使。法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料，在评议的时候，陪审员只是简单、机械地重复法官、主审法官的意见，用“同意”或“不同意”表表态。从某种意义上讲，现在我国审判实践中多数陪审员未能发挥实际作用原因之一，就是陪审员的职权不够明确。

（三）制度缺乏相应的保障

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１．陪审员经费保障难以实现。

《决定》第１８条、１９条规定陪审员的经费是由人民法院以补助的形

式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且也难以落实。人民法院属于地方政府财政拨款单位，由于地方经济不发达，财政状况不好，很多基层法院自身的业务经费在同级政府中都难以保证，如果还要负担数额不小的陪审费用，不是一件容易的事情。另外，陪审补助普遍存在标准偏低问题，这就造成个别陪审员在人民法院邀请其组成合议庭陪审时不积极，甚至干脆拒绝。

２．陪审员管理工作混乱。根据规定，人民陪审员

的管理应由人民法院会同当地司法行政机关进行。但在实际运行上，诸如选任、培训、奖惩、参审等具体的管理工作几乎全部是由法院来承担，牵扯了法院大量的精力，这对审判力量普遍不足的基层法院来说，无疑

“雪上加霜”。目前，相当一部分基层法院因人手不足，没有专人负责管理，使人民陪审员制度在具体落实中大打折扣，影响其司法效能的充分发挥。

３．陪审员义务冲突难以平衡。

《决定》中要求有工作单位的陪审员陪审期间，所在单位不得克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。这样规定过于笼统，当陪审员履行陪审工作与其本职工作发生冲突时如何解决，法律没有明确规定。面对冲突，陪审员往往看重的是关系自己工作实绩及事业前途的本单位工作，意识不到陪审工作的重要与神圣，视陪审工作为额外负担。一旦陪审员占用工作时间参加陪审，若是所在单位对陪审制度缺乏了解，对陪审员参加陪审不予支持，将会严重挫伤陪审员的积极性。

三、人民陪审员制度改革基本路径

（一）完善立法，从法律层面完善人民陪审员制度

１．恢复宪法地位。司法制度是政治制度的重要

组成部分，陪审制度是司法制度的重要组成部分，必

须要有宪法的明确依据，使其获得具有宪法保障的稳定性；通过陪审的形式参加司法审判，也是公民所享有的基本政治权利之一，属于基本人权范畴，其重要性和根本性也需要由宪法加以肯定。对此，笔者认为应该通过宪法修正案在宪法中明确规定：“人民法院审判案件，依照法律的规定实行人民陪审员制度”，使其重新获得宪法地位。也只有在《宪法》这一根本法的高度上设计这个制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审员制度的法制理念，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。

２．明确适用范围。首先，应该对

“社会影响较大”的案件范围做出明确界定。美国联邦最高法院通过

判例确定，不论发生在联邦或州的刑事案件，只要被告人可能被判处６个月以上的监禁，被告人就享有受到陪审团审判的权利；⑤在所有涉及金钱赔偿的权利要求时，双方当事人都有得到陪审团审判的权利。⑥笔者认为，我们应该借鉴国外的立法经验和我国其他法律的成熟经验，对“社会影响较大”的案件范围以列举的方式作出规定。其次，应对当事人申请人民陪审的程序作出规定，要求人民法院应及时告知当事人享有该项诉讼权利。最后，应充分尊重当事人选择适用陪审的意愿，即只要刑事案件的被告人、民事案件的原告或者被告、行政案件的原告申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件，人民法院应当允许；应坚持

“以当事人为本”的司法理念，如果双方当事人不同意适用陪审，人民法院不能依职权强行适用陪审。

３．扩大选任范围。陪审制度落实的关键在于如

何使对充任陪审员之一般条件和资格的适当要求与

体现公众普遍参与的民主原则较好地结合起来。⑦

前

最高人民法院院长肖扬说，

“人民陪审员不是职业法官，要注意保持人民陪审员的特色和优势，不能一味要求人民陪审员像法官那样，具有多么高的法律知识和审判水平，否则就会与实行人民陪审员制度

⑤参见

《美国联邦刑事诉讼规则》第２３条。⑥参见

《美国联邦民事诉讼规则》第３８条。⑦肖天存：《法官职业化背景下我国陪审制度之重构》，载《现代法学》２００５年第３期。

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的初衷背道而驰。”笔者认为，对人民陪审员的资格

限制是必要的，但要适度，应废除我国现行法律中

关于学历条件的限制，把道德标准、社会阅历等作

为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是农村

法庭可以选任一批在当地群众威望高、道德品质

好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审

员。例如，可以选一些村委会主任、村支书等，因

为他们是农民自己推选出来的，了解当地村风民

俗，了解当地群众，这样就能更好的审理案件，营造

和谐社会。

（二）改变“陪而不审”，发挥陪审制的积极作用

１．加大宣传力度，提高参审意识。我们应该以

“五五普法”规划施行为契机，多形式、全方位的宣传

人民陪审员制度，使广大人民群众认识到人民陪审

员制度是一项重要的审判制度，享有参与审判的民

主权利。通过大力宣传人民陪审员的先进典型，大张

旗鼓地进行表彰，形成社会各界广泛关注，积极支

持，人民群众积极报名，踊跃参与的氛围。

２．加大培训力度、提高业务水平。我们要在鼓励

陪审员自学的基础上，高度重视陪审员的教育培训

工作，不断提高陪审员法律专业知识水平和适用法

律知识的能力。培训中，我们要针对人民陪审员制

度的特点，根据陪审员的知识现状，将任前培训、

日常培训、个案培训相结合。日常培训原则上应当

由各基层法院组织，且主要立足于各业务庭，中、

高级法院在适当的时候可以组织规模较大的集中培

训。在培训中注重技能化、实用性内容的传授，以

培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式

应以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实

用性。

（三）完善保障机制，调动陪审员积极性

１．加强经费保障。为确保人民陪审员不因参加

陪审而影响其经济利益，从而影响其履行职务的积

极性，应加强人民陪审员的经费保障。对此，笔者认

为，可以在严格执行《诉讼费用交纳办法》的同时，对

适用陪审制的案件适当提高其他诉讼费的收费，来

解决人民陪审员的经费困难，或将陪审工作所需费

用，列入政府的财政预算范围。人民法院对于实施人

民陪审员制度的各项经费应当单独列支、单独管理、

专款专用。同时，可适当提高陪审补助标准，尤其是

对无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，改

变过去参照当地职工平均工资的补助标准，采用参

照法官同期平均日工资给予补助，切实解决陪审员

的生活待遇问题，解除其后顾之忧。

２．成立专门的管理机构。人民法院应该从繁琐

的人民陪审员管理工作中抽身出来。由人民法院会

同司法行政部门选任一定数量的人民陪审员成立专

门管理机构，由该机构对人民陪审员进行组织和管

理，负责人民陪审员工作规范与实施。协助人民法院

对人民陪审员进行法律专业知识的培训，解决人民

陪审员在履行职务过程中遇到的问题，对他们的报

酬予以核实报请法院支付，组织考核并予以通报表

彰或办理惩处事宜等。同时，建议由最高人民法院会

同全国人大法工委、司法部共同制定统一的管理制

度，如人民陪审员人事管理办法、人民陪审员考核办

法等等，以使整个人民陪审员队伍管理走上规范化

的轨道。

３．严格所在单位责任。如何平衡人民陪审员履

行本职工作与陪审工作的冲突，其所在单位的态度

是关键。对此，笔者认为一方面要求人民陪审员所在

单位严格遵守《决定》中关于人民陪审员经济利益的

保障规定的同时，应将人民陪审员参加陪审纳入其

本职工作的考核范围，作为其职务升迁及评先树优

的重要参考指标，即用人单位在进行职务升迁时应

优先考虑在履行陪审职务期间业绩突出并被表彰的

人民陪审员，充分调动陪审员的积极性。另一方面，

要严惩人民陪审员所在单位干扰陪审员履行陪审职

责的行为。香港《陪审团条例》规定：任何雇主，因雇

员出任陪审员而歧视该雇员，属违法，一经定罪，最

高可被判处罚款２．５万元及入狱３个月。我们可参

照上述做法，以立法的形式，对那些干扰陪审员履行

陪审职责的单位或组织经人民法院提出纠正意见仍

不改正的，予以罚款，并追究其直接责任人员的相关

责任，为陪审员顺利开展工作扫清障碍。

（作者单位：枣庄市薛城区人民法院）

责任编校：刘峥