建立和完善保障性住房进入与退出机制的国外经验借鉴及措施

建立和完善保障性住房进入与退出机制的国外经验借鉴及措施

李欣欣

近年来,党中央越来越重视城镇居民的住房保障工作,分别建立了以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度,先后出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)、《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》(国家住房和城乡建设部等部委联合颁布)等有关规定,从而切实促进了我国住房保障工作的广泛推行,尤其是有效改善了城镇低收入家庭的住房困难。但是,由于我国住房保障工作尚处于起步探索阶段,许多制度还有待进一步建立和完善,许多新问题也有待进一步研究和解决,其中保障性住房缺乏进入和退出机制便是突出问题之一。因此,建立一套科学的保障性住房的进入及退出机制,是加快促进房屋资源合理配置和有效流动,使更多低收入者有屋可居的重要保障。

一、住房退出机制缺失致使保障性住房难以有效供给

保障性住房是解决低收入家庭住房的重要手段,尽管多年来,我国加大了廉租房、经济适用房的建设开发和供给力度,但是,随着我国就业压力不断加大所导致的困难群体相对增加,使得保障性住房的有效供给矛盾日益突出。据有关部门统计,近年来,我国经济适用房投资占房地产投资比重呈逐年下降趋势,目前,这一比重仅为3%左右。尤其是建筑面积90平方米以下套房(含经济适用住房)面积所占比重仅为开发建设套房总数的30%左右,远远低于国家要求的70%以上的标准。可见,保障性住房总量不足问题仍然是造成低收入群体住房困难的主要矛盾。同时,由于我国缺乏保障性住房的科学退出机制,导致保障性住房供给结构失衡,从而进一步加剧了保障性住房的供需矛盾。目前,我国城镇居民一旦购买到经济适用房或享受到实物配租形式的廉租房,便将终身拥有,形成福利固化。据有关部门调查,1998年第一批购买经济适用房的年轻人现已有相当一部分人群进入了中高收入阶层,其中有些人已购买了商品房,他们在享受了国家优惠政策的同时,又通过将经济适用房出卖或出租获得了额外的收益。另据有关部门调查,1998年以来,约有16%的经济适用房卖给了中高收入者。其后果,一方面出现了一人多房的现象,形成了一部分人的既得利益,影响了保障性住房的有效流动,限制了这一稀缺性资源效益最大化的配置;另一方面造成了保障性住房资源未能真正供给于最需要的低收入家庭,降低了保障制度的成效,严重违背了住房保障性政策的初衷。有关部委调查显示:目前在全国城镇的低保家庭中,各级政府已通过各种方式缓解住房困难的仅占7%左右;在全国已开展廉租住房的城市,其覆盖面仅在1%左右(个别大城市除外);全国人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭还有近1000万户。因此,建立和完善保障性住房的进入及退出机制势在必行

。

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二、国外实施保障性住房进入和退出机制的经验借鉴

(一)法律制度完善。

住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策,也是各国政府工作的一项重要职能,其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定和促进社会公平。一些发达国家均有一套比较完善的住房保障体系及制度,并且大都以法律的形式存在。许多国家根据不同历史阶段的各自国情,有针对性地通过法律法规明确住房保障制度的目标和内容,并随着社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整,使住房保障制度不断得到完善。在住房保障方面,美国是通过立法保障来实施各项措施的最具特色的国家,为了解决低收入居民住房和贫民窟问题,美国政府早在20世纪30年代,就颁布实施了《住房法》,并先后通过了《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等,对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的规定,为住房保障政策的制定实施提供了制度保证。新加坡在20世纪60年代,也公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》,明确了政府发展住房的目标、方针、政策,确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能。同时,新加坡政府还颁布了《建屋居住法》、《特别物产法》等相关条例,规定只有月收入不超过800新元的家庭,才有资格租用公共组屋,若家庭收入超过其规定标准将适时退出。这些通过立法所确定的解决居民住房问题的大政方针,为新加坡政府“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。日本在20世纪50年代,为了缓解第二次世界大战后的住宅短缺问题,先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》以及“住宅消费保障”等一系列相关法规,其中规定,享受公营住宅租金优惠的租户,当收入超过基准时,若连续居住三年以上,则要累进计租;若连续居住五年以上,就必须买下该住宅。这些规定不同程度地满足了不同阶层的住房需要,使得日本住房保障制度逐步走向正

轨。这些国家在不同时期以不同形式所制定的

法律法规,在推动住房保障方面起到了不可替

代的作用,为公共住房政策的实施提供了法律

依据和保障。

(二)保障层次严明。

由于保障性住房主要针对需要保障的居民

家庭,许多国家不仅根据居民家庭对住房支付能

力的千差万别,设定不同层次的住房保障标准,

同时也根据不同保障对象的具体需求和保障待

遇,提供不同的保障手段。住房保障标准的层次

性,一方面可以使不同收入水平的居民能享受到

政府不同程度的保障,体现了对每一位居民的公

平;另一方面也促使了住房保障手段的多元化,

政府可以针对住房保障的不同对象,提供多种不

同方式的保障手段,这些保障手段对政府财力的

要求、对市场机制的影响、对保障公平性的体现

均各不相同,它可以根据本国现实国情分别适应

于不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和

不同的居民保障需求。为保证这种层次性的实

现,许多国家建立了严格的收入划分标准和资格

审查制度,规定不同收入标准所能享受到的住房

保障待遇,并严格执行住房保障对象的进入、退

出标准。当保障对象的收入发生变化后,保障标

准会随之改变,保障措施也会及时调整。这种经

济、合理、分层次的住房保障措施,不仅有利于减

轻政府住房保障负担及保障成本,同时也有效控

制了不同保障水平和保障手段的适用对象与范

围,避免了保障对象因家庭收入改变后仍过度享

受福利待遇的现象发生,使得更多低收入居民能

享受到政府的保障待遇。

(三)动态监管到位。

保障性住房是一种特殊商品,不仅本身价值

大、使用期长、转租转卖等变更程序复杂,而且保

障对象千变万化、保障标准千差万别、保障手段

五花八门,因此,对其有效监管一直是各国政府

十分重视的一项工作。虽然许多发达国家主张

自由竞争、价值规律和市场调节,但是,

在住宅建

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设和住房保障方面,各国政府却采用各种方式进行干预。许多国家认为,政府作为一国经济的宏观调控者,担负着促进社会全面发展的职责,在市场机制作用的背景下,许多居民不可能仅通过市场调节来解决自身的住房问题,特别是对于众多的中低收入家庭。因此,政府理应成为构建住房保障体系的主体,并应承担起长期监管的职责。在这样的主旨下,许多国家政府不仅设置住房保障的专门管理机构,确定住房保障的供给范围,明确住房保障的适用对象,建立住房保障的福利标准,健全住房保障对象的档案,同时实施严格的动态监管,一是依法签订住房保障租赁合同,合同期满要求续保的必须要经过重新审核,只有符合条件者方准予续签。二是严格审核住房保障的准入和退出对象,当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时,将让其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴。三是住房保障及管理情况适时向公众公示,接受社会监督。

三、建立和完善保障性住房进入及退出机制的措施

(一)制定与保障性住房进入和退出机制相配套的规章制度。

住房保障制度是一项重要的社会福利政策,实行保障性住房的进入和退出机制,需要完善的法律法规的支撑。目前,我国不仅没有一部《住宅法》,也没有专门针对低收入者住房的保障性法规,使得低收入者住房难以得到有效保障。因此,建立符合我国国情的住房保障的法律法规势在必行。只有以法规条文的形式规定保障性住房的保障对象、保障标准、保障水平、保障资金来源、保障者进入和退出程序、保障管理机构和监督机构的职能,以及对违法违纪行为的惩处等规范性措施,才能确保这一制度有法可依、有章可循。同时,为保障这一制度具有可操作性,还需建立与之相配套的一系列规章制度,如收入申报制度、申请审核制度、公示评议制度、动态监管制度等,以切实保障低收入者等困难群体能真正享受到政府保障性住房的福利待遇。

(二)完善保障性住房进入和退出运转体系。

保障性住房进入和退出机制的建立及实施,需要具有可操作性的完善运转体系,具体措施:一是制定保障性住房进入和退出的转换接续措施。应制定由廉租房向经济适用房再向商品房过渡的正反双向的具体操作程序,以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的住房。同时,对于相当一部分既享受不到廉租房待遇,又买不起经济适用房的“夹心层”群体,也应尽快研究符合我国国情的住房保障办法。二是增强保障性住房管理及操作层人力。目前我国从事住房保障工作的专职人员与城镇人口的比例为1∶17万人,而香港这一比例为1∶600人。因此,应加速改变目前这种住房保障管理人员极为缺乏的现状,有效推进保障性住房进入及退出工作的进程。三是完善保障性住房的可持续发展的供给方式。对经济适用房应实行租购并存、建补结合的保障模式,通过实行租者随时腾退、购者返还补贴或产权赎回、建微小户型者获补贴等方式,抑制廉租房、经济适用房过度供给及无底洞现象,稳定可持续房源。四是完善保障性住房的金融政策。加大政府对低收入家庭的住房担保贷款力度,扩大房屋抵押贷款保险,完善保障性住房抵押贷款低息金融政策,逐步改变保障性住房的建设和供给资金来源均由政府财政支出的现状。

(三)加大对保障性住房进入和退出的跟踪监测监管力度。

保障性住房的进入和退出机制的建立及实施,需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施:一是对申请保障性住房居民的家庭收入状况进行严格的审核,根据低收入者的困难程度纳入不同的住房保障供给范围,不同地区的居民收入状况应有不同的保障标准。二是对住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积实行动态管理,一旦保障对象的家庭收入发生变化,保障标准应及时作出相应调

(下转第28页

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有这些领域的技术创新,中国与市场经济发达国家的技术水平差距不可能缩小。

41国有企业增强与提高了中国若干产业的国际竞争力。一个国家的任何一个产业的国际竞争力,集中体现为两点:一是产业的国际市场份额;二是产业的集中度。无论如何责难中国国有企业的垄断,国有企业对中国若干产业国际竞争力的提高发挥了不可替代的作用,如航天、石油、石化、钢铁、造船、机车、电信、电力等。正是这些产业的国际竞争力,保证了中国重工业体系、军工工业体系的相对独立完整,保证了中国综合国力的不断增强。对产业整合及产业集中度提高产生较大影响的,

企或大型国企,从隶属关系看,主要是央企

企的人才与资金优势,使其能够在行业中更好地发挥技术领先并带动产业升级的作用。

(李扬摘自《国有资产管理》2009年第10期《中国国有企业60年的发展及其巨大影响》)

“500强”还是“500大”?

樊　曦　冯　源

2009年中国企业500强5日在杭州出炉。让人眼前一亮的是,2009年的500强企业多项经营绩效指标超过世界和美国500强,净利润高出美国500强企业700多亿美元。

成绩当然令人欣喜,然而冷静的头脑和理性的评判更为重要。正如国资委主任李荣融所说:“客观地讲,500强更像500大。”细看榜单不难发现,500强中高新技术企业、新兴能源企业少,产品形成国际品牌很少,真正意义上的跨国集团也很少。

经过60年的努力,中国企业的规模和竞争力已经出现翻天覆地的变化,但是大而不强的问题却从未远去。中国企业500强中,六成多是国有及国有控股企业。不少企业的快速发展一定程度上靠的是行业红利、资源红利和政策红利,而不是管理红利。百年一遇的金融危机深刻影响着世界经济格局。相对于美国企业而言,中国企业受到的影响较小,这是2009年中国企业500强多项指标领先的一个重要背景。

在世界经济复苏前景尚未明朗,中国经济企稳回升的基础还不稳固的时候,中国企业还面临:调整经济结构和转变发展方式的压力日益加大,产能过剩的矛盾凸显,兼并重组进展缓慢、自主创新不足等问题突出。“不因一时的困难而动摇,不因一时的形势好转而懈怠”应成为中国企业的信条。

自觉与世界一流企业对比,不断提高经营管理水平,是中国企业一项战略任务。有管理实力,才能成长为真正的强企,打造出百年品牌。在投资快速增长的当下,中国企业还应头脑冷静,集中精力搞好主业,把有限的资源投入到自身最擅长的领域,避免盲目多元化和过度扩张,真正做到“戒骄戒躁、稳健经营”。

经济激荡后是重构。中国企业应在关注国际国内经济环境变化的同时,研究制定企业发展的前瞻性战略,特别要高度关注新技术、新产业的发展动向,在未来更高水平、激烈的竞争中抢得先机,真正把金融危机的影响转化为发展机遇。

(晓宇摘自《新华每日电讯》2009年9月6日)

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整,以有效解决各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。三是对住房保障对象的保障措施应多元化,可在为其提供廉租房、经济适用房等保障措施基础上,实行发放住房补贴到人头、减免税费等其他住房保障性措施。四是健全保障性住房的公示制度,提高住房保障工作的透明度,强化社会监督,加大违法处罚力度。五是进一步规范房屋租赁市场,对有效住房资源进行合理有效配置

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