统筹城乡发展背景下的土地利用管理研究
行政管理与法制建设
The Resources Administration and the Legal Syste
M
资源▲ 作者简介：陈蓉蓉(1983- )，女，江苏省盐城市人，工学硕士，主要从事土地开发、土地整理、土地复垦、土地规划等相关工
作。
统筹城乡发展背景下的土地利用管理研究
■
陈蓉蓉/黎德松/徐 惠
(江苏苏信房地产评估咨询有限公司，南京 210018)
摘要：统筹城乡发展是农村全面建设小康社会，实现我国经济社会全面发展的重要思路，而建立合理、有效的土地利用管理体系对于发展农村经济、缩小城乡差距有着重要意义。我国现行的土地利用管理存在着理念偏差、体制建设缺失与不足、土地管理制度不完善等诸多弊端，应本着实事求是、因地制宜统筹城乡发展的要求，加快土地管理体制改革，加大土地执法监督力度，改革农村土地所有权制度及土地征收征用补偿制度。
关键词：统筹城乡发展；土地利用管理；改进措施
中图分类号：F407301.2 文献标识码：C 文章编号：1672-6995(2011)01-0041-03
全
面建设小康社会是我国经济社会发展的重要目标，然
而，目前我国广泛存在着城乡发展不平衡，城乡经济差距较大的问题，主要表现在农民收入低、农村经济社会面貌落后等方面。因此，统筹城乡社会发展，缩短城乡差距是全面建设小康社会的重要战略思想和途径。
土地是农业最重要的生产资料，土地问题是农业发展最基本的问题，而土地利用管理体系的合理与否显著影响着农业生产及农村经济社会发展水平，为此，建立合理有效的土地利用管理体系是全面发挥土地效益、增加农民收入、加快农村经济社会发展的根本，对缩小城乡差距，全面建设小康社会具有重要意义。然而，我国现行的土地利用管理体系老化、滞后，在统筹城乡发展，全面建设小康社会新要求下更难以发挥作用，因此，着力探索、研究在统筹城乡发展背景下高效、适用的土地利用管理体系意
义重大。1 合理的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要内容
简单地说，统筹城乡发展就是把城市和农村的经济社会发展作为整体统一规划，把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决[1]。究其本质，就是要更加注重农村的发展，逐步缩小城乡发展差距，实现在城市和乡村范围内统一筹划经济、文化、教育等各项社会经济事业。统筹城乡发展涉及内容广泛，牵扯变革体制众多，这其中，土地作为农业最重要的生产资料，其经济与社会的双重功能决定了建立完善、合理的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要基础。土地的经济功能促使土地作为重要的生产要素应当为农民带来经济利益最大化，然而，在目前为实现农村经济增长，统筹城乡管理的大背景下，现行土地利用管理体系存在诸多不适当之处，
一方面，土地产权不明晰，农民对土地的使用权不完整，农民无法真正意义上承包、经营土地；另一方面，土地流转制度的不规范又导致土地被非法圈占、滥用等事件频频发生，侵害了农民利益；此外，土地本身应具有保证农民基本经济来源、提供农民就业，以及由此而派生的优化资源配置，维持社会稳定的社会功能等多种作用，这对于我国农业人口比例大，农业人口向非农人口转移比例低这一基本国情极为重要[2]，因此，建立完善、适合的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要基础，并具有极其重要的意义。
2 现行土地利用管理存在的问题及其原因分析
2.1 土地利用管理理念存在偏差
土地管理理念决定着土地管理的方式，科学的土地管理理念是实现土地资源合理利用并发挥最大效益的根本保证。然而，在城乡协调
建设
T资源行政管理与法制
he Resources Administration and the Legal System
发展背景下，现行的土地管理理念存在诸多问题。首先，城乡用地管理理念差异较大，重城市轻农村的现象普遍存在。在城市，用地没有把握好企业用地门槛，以各种名目大量圈占土地，使得土地非农化的速度超过人口城镇化的速度，且存在圈占土地投入少甚至闲置现象，浪费了宝贵的土地资源[3]；而在农村，往往放任自流，农村建设无序混乱，不按照已有规划实施，或土地利用规划本身就存在不合理的地方。这种缺少民众基础，仅依靠单一政府决策，造成多数项目实施得不到民众认可和支持，更无法统筹协调城乡土地的共同发展。其次，土地利用管理缺乏科学专业化的理念，针对城乡用地矛盾，一方面土地规划制定与其理论科学联系不强，土地利用规划缺少前瞻性和动态性；另一方面，规划实施随意性很大，且不考虑城乡统筹发展的要求，导致土地规划整体设计片面，没有将城乡土地利用效益最大化，造成土地资源重复利用或遗弃。最后，土地利用过度注重经济效益，农用土地与城市土地的功能是不同的，应当按其自然属性有效区别，而现行管理理念忽视农用土地的环境效应和生态效应，对土地的过度开发使土地丧失了其原有的生态承载能力，导致诸多环境问题。
土地利用管理理念的滞后严重影响着土地利用管理水平的提高与管理方式的变革，在城乡统筹发展的背景下，现行理念更是无法保障充分发挥土地功用。目前，国外众多先进经验都表明，土地利用管理应当做到能够支持土地健康、多样、多产的开发利用，能够保证既满足当代又不影响后代对土地的需求，这种既满足城市用地的需求，
又不破坏农用土地生产、生态效应
的可持续发展理念应当始终贯穿于
土地利用管理中。
2.2 土地利用管理体制建设的缺失
与不足
自改革开放以来，我国不断
推行土地管理体制改革，经过几十
年的努力，我国已经形成了现行的
五级土地管理体系，即中央政府设
国土资源部、省级政府设国土资源
厅、地级政府设市国土资源局、县
区级政府设县级国土局、乡镇政府
设乡镇国土管理所。但同时，地方
土地管理部门隶属于地方政府，这
种制度造成土地管理无法有效实现
行业内以业务关系为主的“条条”
的垂直管理体制，而主要实行的是
“块块为主”的地方领导体制。统
筹城乡发展的要求指出针对同一地
区，应将城乡土地统一布局，通
盘考虑，将城乡土地视为一个共同
体从而达到满足经济建设，生态需
求的要求，但目前这种“条块”结
合，以“块块”为主的管理体制虽
然对保护耕地、保证建设用地需求
等有积极作用，但也极易造成地方
政府为使利益最大化而出现土地利
用不合理现象。此外，以“块块为
主”的土地管理体制势必会阻碍土
地市场的形成，离开了高效、健康
的土地市场后实现土地资源的高效
配置将十分困难，也无法达到统筹
城乡协调发展的要求。因此，“块
块为主”的领导体制只是一种经验
管理体制，在这种非法治、非行业
体系的管理环境下，上级政府放权
或收权的自由度太大，往往会造成
一放就乱和一收就死的不正常现
象，这种局面难以体现土地作为基
本生产资料的作用，更无法协调农
用土地与城市土地的共同发展。
2.3 土地利用管理制度存在弊端
土地管理制度的完善是一个渐
进的过程，现行土地管理制度针对
统筹城乡协调发展有诸多障碍。一
是土地征用制度存在不合理方面。
现行征地行为多是政府行为，但却
违背了农民的意愿。一些地方政府
打着“国家建设用地”的旗号大量
圈占农地，作为经营性用地。这种
管理制度单方面的以利益取向配置
土地资源，而并没有考虑这块土地
应具有的其他方面的效应，更没有
在城乡统筹发展背景下综合考虑
其应具有的价值和作用，极易造成
土地资源浪费并产生土地纠纷[4]。
二是土地管理法制建设落后，土地
执法监察责任制、土地非法案件问
责制方面执法不严，违法不究，推
诿、拖延情况不断。多年来，我国
在土地管理法制方面不断探索、改
进，并不断完善，但仍存在诸多弊
端甚至成为城乡协调发展的重大障
碍，土地利用管理法制表现在土地
所有权界定。首先，有关法律规定
农村土地的所有权归集体所有，然
而，相关法律法规都没有明确的指
出“集体”的代表是谁，所有权主
体的不明确必然导致土地资产化运
作缺乏责任主体，从而禁锢了农民
和农村的发展。其二，土地管理法
规对于土地征收概念模糊，有关规
定指出，国家为了公共利益，可以
依法对土地实行征收或征用并依法
给予补偿，然而，公共利益界定困
难的问题导致诸多项目都可借“公
共利益”为由频频上马，而真正关
乎公共利益的项目却又乏善可陈；
其三，补偿标准过低或补偿不到位
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现象广泛存在，尤其表现在土地征用补偿标准制定得太低，从法律角度上根本无法保护农民利益，而农民也因无法可依而造成其利益难以保障[5]。土地管理法制的缺失并不会直接表现在城乡土地利用上的不合理，但法律作为社会管理的重要手段，且制定与实施会深刻影响社会发展进程，因此，土地管理法制的不完善造成土地资源浪费、土地所有者权益受到侵害、土地效用不能最大发挥，这些问题的存在必定间接影响到城乡土地良性发展，进而减缓城乡协调发展的步伐。
3 改革农村土地利用管理制度的主要对策
城乡发展失衡是历史遗留问题，同时也是现今我国社会、经济建设与全面发展的重大制约，因城乡发展不平衡带来的问题已日益凸显。为缓解城乡发展困境，加快农村发展，建立合理、有效的土地利用管理制度是统筹城乡发展的重要保障，而统筹城乡发展必须从观念上突破，从体制上改进现有土地利用管理模式。总体来讲，建立合理的土地利用管理制度必须从以下方面推进：
3.1 实事求是，因地制宜，统筹城乡土地发展
编制城乡各类规划，应重点考虑城乡土地所具有的不同特点，土地规划编制与实施应最大化地发挥城乡土地功能，做到以实际用地需要为重点，杜绝搞形象工程。针对农村土地投资往往存在历时长，近期收益不明显等问题，但绝不能以此作为减缓农村发展的理由，应当采取城市用地收入反补农业用地等办法，统筹城乡发展，针对城乡编
制相应规划，并制定政策措施保证
各项用地按规划有效实施。
3.2 加快土地利用管理体制改革，
加大土地执法监督力度
针对我国现行土地利用管理体
制的弊端，一些学者也提出了不同
的管理体制模式。有人建议实行土
地管理部门和人民政府双重领导，
也有人提出地方各级土地管理部门
应实行行业垂直领导的管理体制。
双重领导将不可避免地存在冲突，
对于政府的土地违法行为也不能有
效制约，种种缺陷仍然存在。笔者
认为垂直领导的管理体制应是目前
行之有效的应对措施，行业内管理
者对辖区土地资源的认识准确，全
面，对于城乡土地的类型、特点、
功用有完整的认识和了解，采用垂
直领导体制可以最大化地发挥城乡
不同土地资源的价值，从而满足统
筹城乡发展的要求，这势必更有利
于我国土地资源的合理高效利用。
3.3 改革农村的土地所有权制度和
改革土地征收征用补偿制度
改革农村的土地所有权制度，
首先要完善农村土地集体所有制权
限，将价值形态的土地产权以股份
的形式落实给农户，使“集体”有
其真正意义上的代表，并从法律上
赋予农户物权性质的土地承包权，
使土地的使用权长期归属于承包农
户，确保农户在承包期内可依法自
愿有偿转让、出租、抵押、入股、
继承土地承包权。第二，健全土地
征收征用法律法规，严格区分公共
利益用地和一般经营性项目用地。
在土地交易过程中，让农民充分发
挥其主体作用，保证农民的利益不
受侵害。完善补偿机制，提高补偿
标准，丰富征地补偿方法，建立健
全失地农民就业安置和基本生活保
障制度。农民依法拥有一定的土地
权利可以极大地调动农民生产积极
性，有利于发挥农业土地资源效
应，而同时农业补偿制度的有效建
立也更加有利于公平，这两方面有
助于保护农民的经济利益，缩小城
乡收入差距，保证社会稳定，从而
有效保障城乡统一协调发展。
收稿日期：2010-09-02
英文摘要A
bstracts
Abstract: Because overstepping of legislative authority and delegating and unconstitutional act with regard to the current resources tax may influence the validity of tax law, the social identity is hard to come by, and random policy, the author discusses that according to the principle of taxation legalism, resource tax legislation belongs to the NPC and its Standing Committee; if delegated legislation, some restrictions, such as authorized purpose and scope should be de? ned, and the right of enabling legislation cannot be sub-delegated to other organs. Some specific methods for resource tax are also mentioned: making the essential legal issue of revenue clear, promoting the validity level of legal system, standardizing the items according to revenue law, and constantly improving the legislation system.
Key words: resource taxes; legislation; ultra vires; unconstitutional; the principle of statutory tax
41Research on Administration of Land Utilization in the Context of Balancing Urban and Rural Development
CHEN Rong-rong LI De-song XU Hui (Jiangsu Suxin Real Estate Appraisal & Consultation Co., Ltd, Nanjing, 210018,China)
Abstract: The paper points out that balancing urban and rural development is an important way for building a well-off society in an all-round way in rural areas, and achieving all-round economic and social development in China. Establishing a rational and effective land use management system has great significance for developing rural economy and shortening the gap between urban and rural places. The author proposes that in the spirit of seeking truth from facts and balancing urban and rural development according to local conditions, accelerating the reform of land management system, intensifying the supervision of land law enforcement, reforming rural land ownership system and the compensation system for land expropriation and requisition.
Key words: to balance urban and rural development; administration of land utilization; improvement measure
44Discussion on Innovative Management Model of Geological Park
LI Xiao-qin (The Department of Tourism of College of Earth Sciences, Chengdu University of Technology, Chengdu, Sichuan 610059,China) Abstract: This paper mainly discusses that management model of geological park should change from “one in all” to “all in one” under the principle of “government leadership, management collaboration, and marketing operations”. It goes on to look at that strengthening the idea of management system; stressing the importance of coordination and cooperation of professional departments; rationalizing external and internal administrative agency of Geological Park; establishing management committee, and setting up three level network management.
Key words: geological park; management system; national park 47The Countermeasure Research on the Features of
the Rural-Urban Construction Land Use in Jiangsu
GUO
Yu-yan
(Institute for Social Policy of Jiangsu Provincial Academy of Social
Sciences, Nanjing 210013,China)
Abstract: This paper introduces the situation and features of the
rural-urban construction land use in Jiangsu from 1991 to 2007,
these include: high proportion of rural land for construction; the
level of per capita construction land and town size roughly shows
a reverse change; the internal structure of urban land use is out of
balance to some extent. It goes on to discuss the expansion features,
these are: the rural-urban construction land use appears the trend
of accelerated growth; the land-use for construction in both urban
and rural areas is parallel growth; diversity classi? cations of growth
in urban construction land use are clear; and rapid expansion
of industrial and residential land. Some measures are proposed:
smart growth of land use for construction, as well as the growth
of land use in urban and rural areas needs to be further controlled;
improving the ef? ciency of urban construction land; boosting the
arrangement and reconstruction of urban and rural residential land.
Key words: Jiangsu; rural-urban construction land use; current
situation; expansion characteristics; smart growth
51Evaluation Research on Intensive Land Utilization
of Development Zone
—A Case Study of Wuhan Economic and Technological
Development Zone
RUAN
Lv-yun1, CHEN Ruo-fu2
(1. College of Land Management of Huazhong Agricultural University,
Wuhan, Hubei 430070,China; 2. Jingzhou Land Surveying and Planning
Institute, Jingzhou,434000,China)
Abstract: Based on the case study of Wuhan Economic and
Technological Development Zone, this paper has introduced the
system of evaluation of intensive land use that established by
multi-factors analysis; and it has calculated the general score of
land use intensity. The author goes on to give us the conclusion
via the analysis of evaluation results: Wuhan Economic and
Technological Development Zone has become a place where the
urban construction land occupies a larger proportion; the degree of
intensive use of land is generally high; and intensity of management
performance is outstanding. Furthermore, it introduces the speci? c
intensive land use measures: these include: scienti? c preparation of
planning and reasonable development of land use standards; taking
industrial distribution as a guide and accumulating the projects
with high starting point; controlling the input intensity for intensive
cultivation of the park land; constantly improving the technology
environment for innovation and promoting the rapid growth of
small and medium technology enterprises; expanding the space for
development to achieve coordinated development of the industry.
Key words: intensive land use; evaluation; Wuhan Economic and
Technological Development Zone; index system