食品安全法 释义

中华人民共和国食品安全法

释义

中华人民共和国主席令

（第二十一号）

《中华人民共和国食品安全法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于 2015 年 4 月 24 日修订通过，现将修订后的《中华人

民共和国食品安全法》公布，自 2015 年 10 月 1 日起施行。

中华人民共和国主席习近平

2015 年 4 月 24 日

中华人民共和国食品安全法

（2009 年 2 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过2015

年 4 月 24 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订）

目录

第一章总则

第二章食品安全风险监测和评估

第三章食品安全标准

第四章食品生产经营

第一节一般规定

第二节生产经营过程控制

第三节标签、说明书和广告

第四节特殊食品

第五章食品检验

第六章食品进出口

第七章食品安全事故处置第八章监督管理

第九章法律责任

第十章附则

第一章总则

第一条为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

【释义】本条是关于食品安全法立法目的的规定。

食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是重大的民生问题。食品安全法修订草案于2014 年 6 月由国务院提交十二届全国人大常委会第九次会议进行初次

审议,2014 年12 月，十二届全国人大常委会第十二次会议再次审议,2015 年 4 月，十

二届全国人大常委会第十四次会议进行第三次审议，并最终于 4 月24 日表决通过，

将于2015 年10 月 1 日起施行。在常委会审议修改期间，全国人大法律委员会和常

委会法制工作委员会通过各种形式广泛征求了各省（区、市）人大常委会以及中央

有关部门、行业协会、消费者协行、研究机构和专家的意见，在全国人大网全文公

布修订草案，两次公开征求社会公众的意见，还赴北京、江苏、安徽、吉林、黑龙

江等地调研，了解基层情况听取意见，并根据各方面意见，就修订草案中的主要问

题与有关部门交换意见，共同研究。2015 年 4 月9 日，法制工作委员会召开立法前

评估会，邀请全国人大代表、食品生产经营者、食品行业协会、消费者协会、基层

执法部门、律师等就法律的出台时机、修订草案主要规范的可行性和实施效果等进

行评估。总的评价是，此次修改食品安全法，充分贯彻了党的十八届三中全会精神，着力解决现阶段食品安全领域的突出问题，体现严格监管原则，回应了社会关

切。修订草案经过广泛调研，听取意见，已经比较完善、成熟，具有较强的针对性

和可操作性，现在出台是必要的、适时的。

此次修改食品安全法，围绕党的十八届三中全会关于建立了严格的食品安全监管制度这一总体要求，注意把握以下几点：一是积极落实党中央和国务院完善食品

安全监管体制的成果，完善统一权威的食品安全监管机构。二是明确建立最严格的

全程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品

添加剂、食品相关产品等各有关事项，以及网络食品交易等新兴食品销售业态有针

对性地补充完善相关制度，突出生产经营过程控制，强化企业的主体责任和监管部门的监管责任。三是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监

测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设责任约谈、风险分级管理等重点

制度，重在消除隐患和防患于未然。四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者

和消费者协会、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，形成食品安全社会政治格

局。五是突出对特殊食品的严格监管。通过产品注册、案等措施，对保健食品、婴

幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品等特殊食品实施比一般食品更加严格的监

管。六是建立最严格的法律责任制度。对违法生产经营者加大惩处力度，提高违法

行为成本，发挥法律的重典治乱威慑作用。新的食品安全法的颁布，有利于从法律

制度上更好地保障人民群众食品安全，促进食品行业的健康发展。

本法的立法目的是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。

一、食品安全的概念

“食品安全”是1974 年由联合国粮农组织提出的概念，从广义上讲主要包括三个方面的内容：一是从数量角度，要求国家能够提供给公众足够的食物，满足社会

稳定的基本需要；二是从卫生安全角度，要求食品对人体健康不造成任何危害，并

获取充足的营养；三是从发展角度，要求食品的获得要注重生态环境的良好保护和

资源利用的可持续性。食品安全法规定的“食品安全”，是一个狭义概念，指食品

无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢

性危害。食品安全法所定义的狭义的食品安全概念，主要是出于既能满足需求，又

可以维护可持续意义上的食品安全是由农业法和环境保护法等法律进行规范的考

量。食品安全立法的任务是解决食品卫生安全的问题。

二、保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全

民以食为天，食以安为先。我国当前食品安全的总体状况已经得到了很大改善，但是问题仍然存在，食品安全事件时有发生，食品安全违法行为仍屡禁不止，这些问题的存在影响了消费者的食品安全信心，也影响了食品行业的健康发展。因

此，需要通过立法为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全提供法律制度保

障。

我国食品安全的法制化管理始于20 世纪50 年代，当时卫生部发布了一些单项规章和标准对食品卫生进行监督管理，此后国务院于1965 年颁布了《食品卫生管理

试行条例》，使我国的食品卫生管理工作更加规范。随着经济社会的发展，五届全

国人大常委会第二十五次会议于1982 年11 月通过了食品卫生法（试行）。在这部法律试行了十多年后，八届全国人大常委会第十六次会议于1995 年10 月审议通过

了正式的食品卫生法。2009 年，又在食品卫生法的基础上，制定了食品安全法。该

法施行五年来，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安

全形势总体稳中向好。但同时我们也应看到，食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需

要。党的十八大以来，我国进一步改革完善食品安全监管体制，着力建立最严格的

食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体

制改革成果，完善监管制度机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，更好地

保护人民群众的食品安全，有必要修订食品安全法。

新的食品安全法以建立严格的食品安全监管制度为重点，用法律形式固定监管体制改革成果，完善食品安全监管体制机制度，强化监管手段，提高执法能力，落

实企业的主体责任，动员社会各界积极参与，着力解决当前食品安全领域存在的突

出问题，以法治思维和法治方式维护食品安全，为最严格的食品安全监管提供法律

制度保障。新食品安全法的颁布施行，对于更好地保证食品安全，保障公众身体健

康和生命安全具有重要意义。

第二条在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；

（二）食品添加剂的生产经营；

（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；

（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

（五）食品的贮存和运输；

（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有

关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应

当遵守本法的规定。

【释义】本条是关于食品安全法适用范围的规定。

一、食品安全法的适用范围一是食品生产。食品生产包括食品生产和加工，是指把食品原料通过生产加工

程序，形成一种新形式的可直接食用的产品。例如小麦经过碾磨、筛选、加料搅拌、成型烘干，成为饼干，就是食品生产的过程。食品生产包括肉制品加工、调味

品加工、水果制品加工、酒类加工、淀粉及其制品加工、膨化食品加工、糖果制品

加工、饮料加工、休闲小食品加工、水产品加工、禽蛋制品加工、面制品加工、乳

制品加工、豆制品加工、米制品加工、薯制品加工、蔬菜制品加工等类别。随着中

国食品工业生产的快速增长，产业结构不断优化，品种档次更加丰富。据2010 年的

不完全统计，我国现有食品生产企业近12 万余家，除此之外，还有数量众多的食品

生产加工小作坊在从事食品生产。从目前的情况看，食品生产行业整体的规模、水

平还不是很高，规模化、集约化的生产方式在整个食品行业中所占比重不高，小作

坊、小企业较多。

二是食品经营。食品经营包括食品销售和餐饮服务。餐饮服务，根据原卫生部颁布的《餐饮服务许可管理办法》，是指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳

动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。近年来，我国食品经营行

业发展很快，据2010 年不完全统计，我国共有从事食品销售的主体570 多万家，餐

饮服务单位约240 多万家，还有数量众多的食品摊贩在从事食品经营活动。需要指

出的是，原法将食品的销售称为“食品流通”，在此次修改食品安全法的过程中，有的意见提出，“食品流通”这一概念的内涵比较宽，除了食品销售以外，从大的

方面讲，也包括食品贮存、运输等活动。在新的食品安全法已将“食品的贮存和运

输”明确列为调整范围的情况下，为避免内容交叉，建议将“食品流通”修改为“食品销售”。据此，新的食品安全法将本条和其他条款中的“食品流通”均改为

“食品销售”。

三是食品添加剂、食品相关产品的生产经营和使用。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合

成或者天然物质。食品相关产品是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂

和用于食品生产经营的工具、设备。食品添加剂和食品相关产品是食品生产经营活

动中必不可少的物质，与食品安全息息相关，可以说没有食品添加剂和食品相关产

品的安全，就没有食品安全。所以食品安全法需要对食品添加剂和食品相关产品的

生产经营活动，以及食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品进行规范和调

整。需要说明的是，在管理体制上，原食品安全法将食治添加剂作为工业产品，规定由质量监督部门按工业产品生产许可证管理的相关规定进行管理。此次修改法

律，与国务院对食品添加剂监管职能调整的规定相衔接，明确由食品药品监督管理

部门负责对食品添加剂进行监管。

四是食品的贮存和运输。这是本次修改新增加的规定。原食品安全法没有单独将食品的贮存和运输列为适用范围，主要是考虑这些活动属于食品生产经营过程中

的环节，没有必要在适用范围上单独列出，但对食品生产经营者从事这些活动，作

出了明确的规定，即贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度等特殊要求，不得将食

品与有毒、有害物品一同运输。在立法过程中，有的意见提出，食品贮存、运输是

食品安全管理的重要环节，除食品生产经营者外，还有一些专业的仓储、物流企业

也从事食品的贮存、运输活动，应当对其加强管理，建议在法中作出明确规定。根

据这一意见，本条在适用范围上明确将食品的贮存、运输纳入调整范围，同时对非

食品生产经营者从事食品贮存、运输活动提出了与食品生产经营者相同的要求。除了上述活动外，其他对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理活动均适用食品安全法。

二、关于食用农产品的法律适用

根据食品安全法的规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如蔬菜、瓜果、未经加工的肉类，等等。而食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原

料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。根据

这一定义，食品包含食用农产品。但是考虑到我国在2006 年已经制定了农产品质量

安全法，对包括食用农产品在内的农产品的生产、监督检查等作了规定，为避免法

律之间由于适用范围交叉可能出现的冲突，本着两法既有分工，又要相互衔接的原

则，本条明确食用农产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对

农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。应当指出的是，关于食用农产品的

法律适用问题，在立法过程中，有的意见提出，本法对有关食用农产品的法律适用

规定还不够清晰，如食用农产品的市场销售是否适用本法，建议明确。根据这一意

见，本条增加了食用农产品的市场销售应当遵守食品安全法的规定。还有的意见提

出，为体现从农田到餐桌全程监管的原则，应加强对食用农产品安全的源头管理。

虽然农药等农业投入品的管理属于食用农产品生产环节的范畴，应适用农产品质量安全法，但考虑到农业投入品的安全使用，对保证食品安全关系重大，建议食品安

全法对农药等农业投入品的管理作出一些更加严格的规定，以适应执法实践的需要。为此，食品安全法增加了三个条款，对农药等农业投入品的使用进行规范，并

规定了相应的法律责任。这些规定,有的是与农产品质量安全法、《农药管理条例》

相衔接的，有的则是新规定的内容，如对违法使用剧毒、高毒农药的，规定可以予

以拘留等。为与这些规定相衔接，本条有关法律适用范围的规定明确了“本法对农

业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。

第三条食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立

科学、严格的监督管理制度。

【释义】本条是关于食品安全工作原则的规定。

本条为此次新增加的条文。食品安全工作的原则是实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，通过落实这四项原则来建立科学、严格的监督管理制度。（一）预防为主。食品安全工作实行预防为主，是指各项工作要关口前移，不要等到发生问题再查处、追责，要通过加强日常的监管工作，消除隐患，防患于未

然。此次修改食品安全法，也着力体现了这一原则，如规定责任约谈制度，明确食

品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的,县级以上人民政府食品药

品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约

谈。县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，

未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人

进行责任约谈。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安

全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。被约谈的食品生产经

营者、食品药品监督管理等部门、地方人民政府应当立即采取措施进行整改。再如，增设了生产经营者自查制度，要求食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不符合食品安全

要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故的潜在风险

的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地食品药品监督管理部门报告，等

等。

（二）风险管理。风险管理是国际上通行的食品安全管理制度。狭义的风险管理，是指监管部门根据食品安全风险监测和风险评估所取得的信息、结论，有针对

性地采取监督管理措施。广义的风险管理，是指包括食品安全风险监测、风险评估、风险监督管理和风险交流在内的所有与风险有关的制度。本条所指的“风险管

理”是广义的概念，涉及食品安全法规定的食品安全风险测、风险评估、风险监督

管理和风险交流等各项制度此次修改食品安全法，在很多方面强化了风险管理原则，如在食品安全风险监测方面，增加了风险监测计划调整、监测结果通报等规定；在风险评估方面，明确应当开展风险评估的法定情形；在风险监督管理方面，增加风险分级管理要求，规定监管部门根据食品安全风险监测、评估结果等确定监

管重点、方式和频次，实施风险分级管理；在风险交流方面，增加风险信息交流制

度，规定食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及

其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食

品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全

风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通；等等。

（三）全程控制。党的十八届三中全会明确提出，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。食品安全管理链条长、环节多，需要建立从农田到餐桌的全过

程管理制度。此次修订食品安全法，有针对性地补充完善相关制度，强化食品安全

全程监管。如在食用农产品管理方面，明确食用农产品的市场销售适用食品安全法，增加对食用农产品市场销售在索证索票、进货查验等方面的规定；在食品生产

环节，增加规定原料控制及成品检验等关键事项的控制要求，以及婴幼儿配方食品

出厂逐批检验等义务；在食品销售环节，增加规定批发企业的销售记录制度和网络

食品交易相关主体的食品安全责任；在餐饮服务环节，增加规定餐饮服务提供者的

原料控制义务以及学校等集中用餐单位的食品安全管理规范；完善食品追溯制度，

细化生产经营者索证索票、进货查验记录等制度，增加规定食品安全全程追溯协作

机制，补充规定保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品的产品注册和

备案制度以及广告审批制度，规范保健食品原料使用和功能声称；补充食品添加剂

的经营规范和食品相关产品的生产管理制度；等等。

（四）社会共治。食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品安全

工作，形成食品安全社会共管共治的格局。社会共治是创新社会管理的新举措，是

促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品安全监管中存

在的监管力量相对不足等突出问题的有效手段。食品安全社会共治，需要政府监管

责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会监督相互促进，形成社会各方良性互动、有序参与、共同监督的良好社会环境，引导食品生产经营者落实主体责任，

强化道德观念，倡导诚信从业风气，促使食品安全保障由单纯依靠食品安全监管部

门向多方主体主动参与，共同发挥作用的综合治理转变。

此次修改食品安全法，在一些具体制度的规定上，着力体现社会共治原则：一是明确食品行业协会应当按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信

息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。二是规定消费者协会

和其他消费者组织对违反本法规定，侵害消费者合法权益的行为，依法进行社会监

督。三是增加规定食品安全违法行为有奖举报制度。明确对查证属实的举报，应给

予举报人奖励；对举报人的相关信息予以保密，保护其合法权益；对举报所在企业

食品安全违法行为的内部举报人给予特别保护，明确企业不得通过解除或者变更劳

动合同等方式，对举报人进行打击报复。四是规范食品安全信息发布。强调监管部

门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进

行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实，任何单位和个人

不得编造、散布虚假食品安全信息，等等。

第四条食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。

食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。【释义】本条是关于食品生产经营者主体责任的规定。

食品生产经营者是食品安全第一责任人，应当对其生产经营食品的安全负责，承担食品安全主体责任，正所谓“谁生产，谁负责；谁经营，谁负责”。从国际上

来讲，食品生产经营者承担食品安全主体责任是一个通行的原则，如日本食品安全

法明确规定，食品生产经营者是食品安全第一责任人。欧盟虽然未在法律中明文规

定这一制度，但也把食品生产经营者承担主体责任作为一个重要的立法理念。此次

修改食品安全法，把“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”单独作为一

款加以规定，意在进一步强化食品生产经营者的主体责任。食品生产经营是与人民

群众的身体健康和生命安全密切相关的特殊行业，落实食品生产经营者的主体责任，对于推进食品行业诚信体系建设，建立完善的食品安全管理制度，保证食品安

全具有重要的意义。

食品生产经营者落实主体责任，应当做到：

一是守法生产经营。应当依照食品安全法及其配套的行政法规、地方性法规和食品安全标准进行生产经营，不能出现违法行为,否则将承担相应的法律责任。从我

国目前的执法实践情况看，一些食品生产经营者违法生产经营的行为仍然存在。少

数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，牟取暴利，甚至添加有毒有害的违禁物质，坑害消费者，危害严重，影响恶劣。为了从法

律制度上解决这一问题，食品安全法对生产经营者应承担的各项法定义务和要求作

出了规定，如依法取得生产经营许可，建立索证索票、进货查验、出厂检验记录制

度，履行对不安全食品的召回和停止经营义务，等等。食品生产经营者应当认真履

行这些责任，确保所生产经营食品的安全。

二是诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。食品行业是良心行业，食品生产经营者要有社会责任感，守住道德底线，诚信自律，自觉接

受社会监督。在此方面，食品安全法规定了相应的制度，如鼓励餐饮服务提供者公

开加工过程，公示食品原料及其来源等信息，这是让餐饮服务提供者自觉接受社会

监督的一个好形式。

第五条国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。

国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。

国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测和风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。

国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。【释义】本条是关于食品安全管理体制的规定。

党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力完善统一权威的食品安全监管机构。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完

善监管制度机制，本条对新的食品安全管理体制下，各有关部门的职责分工作出了

新的规定。

（一）食品安全委员会的职责。国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。这是原食品安全法的规定，未作修改。根据原食品安全法的这一规定，为切

实加强对食品安全工作的领导，2010 年 2 月 6 日，国务院决定设立国务院食品安全

委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。国务院食品安全委员会

共有15 个部门参加，同时设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日

常工作。国家食品安全委员会的职责主要有：（1）分析食品安全形势，研究部署、统筹

指导食品安全工作；（2）提出食品安全监管的重大政策措施；（3）督促落实食品

安全监管责任。

根据2013 年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理

总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，承担食品安全委员会的日常工作。（二）国务院食品药品监督管理部门的职责。国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理，承担食品安

全委员会的日常工作。这一规定是依据《国务院机构改革和职能转变方案》作出的，是对食品安全管理体制作出的重大调整，将原来由质量监督、工商行政和食品

药品监督管理三个部门分别对食品生产、销售和餐饮服务进行分段监管，调整为由

食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理。《国务院机构改革和职能转变方案》明确规定，为加强食品药品监督管理，提高食品药

品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理

局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工

商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管

理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等。

将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构

划转食品药品监督管理部门。

由国务院食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理，这一体制调整有利于解决分段监管体制下造成的监管责任不清、相互推诿、扯皮等问题，真正做到全链条无缝监管。

在食品安全管理方面，国务院食品药品监督管理部门的主要职责：一是对食品生产经营活动实施监督管理；二是承担食品安全委员会的日常工作，负责对食品安

全工作的综合协调；三是对食品添加剂的生产经营活动进行监督管理；四是负责对

重大食品安全信息的统一发布；五是负责会同有关部门对食品安全事故进行调查处

置；六是负责制定食品检验机构的资质认定条件和检验规范；七是参与食品安全国

家标准的制定，由国务院卫生行政部门会同其制定、公布食品安全国家标准。（三）国务院卫生行政部门的职责。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测与风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。这一规定主要是依据《国务院机构改革和职能

转变方案》作出的。原食品安全法规定的国务院卫生部门的职责，除了组织开展食

品安全风险监测与风险评估，制定并公布食品安全国家标准外，还包括承担食品安

全综合协调，负责对重大食品安全信息的统一发布，以及组织对食品安全事故进行

调查处置，这些职责在职能调整以后，国务院卫生行政部门不再行使，改为由国务

院食品药品监督管理部门行使。这里应当指出，关于食品安全国家标准的制定，原

食品安全法规定，由国务院卫生行政部门负责制定并公布。在立法过程中，有的意

见提出，食品安全国家标准是监管执法的重要依据，目前我国标准缺失较多，一些

执法中急需的标准尚未制定，难以满足执法需要。为使标准制定更好地适应执法实

践的需要，建议由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品

安全国家标准。根据这一意见，新的食品安全法对制定食品安全国家标准的主体作

了适当调整，明确由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食

品安全国家标准。

（四）国务院其他有关部门的职责。国务院其他有关部门依照本法和国务院规

定的职责，承担有关食品安全工作。这里的“国务院其他有关部门”主要是指国务

院质量监督检验检疫部门和农业行政部门。其中，国务院质量监督检验检疫部门负

责对食品相关产品的生产进行监督管理，负责食品、食品添加剂和食品相关产品的

出入境管理。国务院农业行政部门负责食用农产品的种植养殖环节，以及食用农产

品进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责畜禽屠宰环节

和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，负责与国务院卫生行政部门并会同国务院食

品药品监督管理部门制定食品中兽药残留、农药残留的限量规定及其检验方法与规

程，并会同国务院卫生行政部门制定屠宰畜、禽的检验规程。除此之外，“国务院

其他有关部门”还包括根据国务院规定的职责承担食品安全工作的其他部门。第六条县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，

统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件

应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政

区域的食品安全监督管理工作。

县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。【释义】本条是关于地方人民政府在食品安全监督管理工作中的职责等的规定。

一、地方人民政府在食品安全监督管理工作中的职责

县级以上地方人民政府在食品安全监督管理工作中承担着重要的责任，包括：一是对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。食品安全监管的链条长、环节多，在管理体制调

整后，监管部门相对集中，但还涉及食品药品监督管理、农业、质量监督三个部门，需要地方政府发挥统一领导、组织、协调的作用，对本行政区域的食品安全监

督管理工作负总责。

二是统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全突发事件应对工作。食品安全突发事件是指食品安全事故或者其他对食品安全造成较大影响的事件。食品安全

法明确规定，县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政

府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事

故应急预案，并报上一级人民政府备案。食品安全事故应急预案应当对食品安全事

故分级、事故处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、应急保障措施

等作出规定。当食品安全突发事件发生后，县级以上地方政府应当根据食品安全法

的上述规定和突发事件应对法的规定，统一领导、组织、协调事件的应对工作。三是建立、健全食品安全全程监督管理的工作机制和信息共享机制。食品安全管理涉及的部门多、环节多，需要由地方人民政府建立健全有效的食品安全全程监

管的工作机制，如目前各地在省、地两级政府普遍建立了食品安全委员会这一工作

机制，由政府有关分管食品安全工作的领导担任食品安全委员会主任，食品药品监

督管理、农业、卫生、质量监督等多部门参加，统筹协调、监督指导本地的食品安

全工作。除了建立工作机制之外，地方政府还需要建立信息共享机制，通过建议统

一的信息平台，汇集整合食品安全各类管理信息，实现各监管部门信息资源共享。这也是本次修改食品安全法新增加的内容。

四是依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。食品安全法第 5 条对中央层面的食品安全管理体制作了规

定，地方的食品安全管理体制，根据本条规定是由县级以上地方政府依照食品安全

法和国务院的规定来确定。这里需要说明两点：第一，之所以授权由地方政府确定

本级各监管理部门的职责，主要是考虑到食品安全监管链条长、环节多，具体监督

工作比较繁杂，需要由各级政府针对本地管理的实际需要，对有关部门的职责分工作出具体明确。第二，地方政府对各部门的职责要“依照食品安全法和国务院的规

定”确定，这是一个原则，目的是为了确保在食品安全管理体制上上下一致、对口

管理，避免因体制上的上下不对口，影响监管工作的开展。因此，地方的食品药品

监督管理、卫生行政、农业、质量监督等部门在食品安全管理方面的职责分工，原

则上与国务院有关部门的职责相一致。如食品药品监督管理部门负责食品、食品添

加剂生产经营活动的监管，卫生部门负责食品安全地方标准的制定，质量监督部门

负责食品相关产品生产环节的监管等。这些部门要在各自职责范围内负责本行政区

域的食品安全监管工作。应当指出的是，目前一些地方开展市场监管体制改革，将

质监、工商、食药监部门及其职能予以整合，成立市场监管局（有的还同时加挂食

药监局的牌子），统一行使食品药品监管、质量监督、市场管理等职能。这一做法

并没有改变食品安全的管理体制，市场管理局因为已经整合了食药监部门的机构和

职能，所以就是本法所称的食品药品监督管理部门。

二、县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立食品药品监督管理派出机构

本款规定为此次修改新增加的内容。食品安全管理重在基层，但基层的执法力量相对比较薄弱。特别是在乡镇一级，由于没有监管部门，没有执法机构和人员，执法工作难以开展。为了加强基层、农村地区的食品安全监管，解决这些地区监管

力量不足的问题，本条规定县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特

定区域设立派出机构。这里应当指出两点：一是设立派出机构的具体形式可以灵活

掌握，既可以在每一个乡镇设立一个派出机构，也可以在由几个乡镇组成的特定区

域范围内设立一个派出机构；二是派出机构应以县级食品药品监督管理部门的名义

进行执法，县级食品药品监督管理部门对派出机构执法行为的后果承担法律责任。

第七条县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。上级人民政府

负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方人

民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作

进行评议、考核。

【释义】本条是关于地方政府通过评议、考核的方式实行食品安全责任制的规定。本条为此次修改新增加的条文。食品安全监督管理责任制，是指上级政府对下级政府，本级政府对各监督管理部门，通过评议、考核等方式，监督其落实所承担

的食品安全工作职责的制度。国务院于2012 年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》，明确提出建立健全食品安全责任制，上级政府要对下级政府进行年度

食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重

要内容。本条的规定，从法律制度上对这一制度加以确认。

一、关于评议、考核的实施主体和对象

上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考

核，县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食

品安全监督管理工作进行评议、考核。根据这一规定，实施评议、考核的主体，一

是上级人民政府，其评议、考核的对象是下一级人民政府，如河北省政府对保定市

政府的食品安全工作进行评议、考核；二是本级人民政府，其评议、考核的对象是

本级承担食品安全监督管理工作的各个部门，包括食品药品监督管理部门、卫生部

门、农业部门、质量监督管理部门等有关部门。

二、关于评议、考核的内容

根据本条规定，评议、考核的内容是各级地方人民政府和各有关部门履行食品安全管理责任，做好食品安全工作的情况。根据食品安全法对地方政府和各监管部

门应当履行的职责规定，应当主要评议、考核以下内容：一是食品安全工作组织领

导、经费保障、能力建设、责任制及责任追究制度落实情况；二是食品安全全程监

督管理的工作机制和信息共享机制的建立健全和运行情况；三是食品安全监管部门

贯彻执行食品安全法律法规、履行食品安全监管职责的情况；四是食品安全监管年

度计划制订落实、食品安全专项整治、食品安全风险监测等重点工作开展情况；五

是食品安全事故应急预案制定实施、应急处置能力建设和重大食品安全事故发生情

况；六是食品安全事故报告、处置和违法案件查处情况；等等。

三、关于评议、考核的方式

根据目前各地已经开展的评议、考核工作情况来看，食品安全评议、考核主要采取现场考核、明察暗访、外部评议、问卷调查等多种方式进行，考核结果分为优

秀、良好、合格、不合格等几个等次，评议考核结果作为领导班子和领导干部综合

考核评价的重要内容，对获得优秀、良好等次的单位及个人予以通报表扬，对考核

不合格的单位予以通报批评，提出限期整改意见并追究相关人员的责任。

通过评议、考核的方式实行食品安全监督管理责任制，对于有效督促各级地方政府、食品安全监管部门认真履行各自职责，推动食品安全责任目标落实和食品安

全工作任务的完成具有重要的促进作用。第八条县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展

规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建

设，为食品安全工作提供保障。

县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

【释义】本条是关于政府对食品安全工作给予财政保障和有关部门应当密切配合，

依法行使职权的规定。

一、政府对食品安全工作给予财政保障

这一款规定是本次修改新增加的内容。食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，是关系人民福祉、关乎民族未来的一项重要民生工作。做好这一工作，各

级人民政府责无旁贷。民生工作，离不开政府的财政保障，所以各级人民政府履行

保障食品安全责任的一个重要方面就是要将食品安全工作纳入本级国民经济和社会

发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能

力建设，为食品安全工作提供保障。

食品安全工作经费保障主要包括两个方面：

一是食品安全监管工作经费。食品安全执法工作任务重、责任大，涉及监督抽检、执法办案、执法人员培训等多个方面，需要给予经费保障。如日常的监督抽检

工作，食品安全法明确规定，食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定

期的抽样检验。进行抽样检验应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。食品药品监督部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规

定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用。根据这一规定，食品药品监督管理

部门对食品进行监督抽检，需要支付购买样品的费用和检验费用，这都需要财政经

费的保障，否则这一工作将无法正常开展。

二是食品安全风险监测和食品安全风险评估制度所需经费。食品安全风险监测是对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行的监测。食品安全风险评估

是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行的科

学评估。食品安全风险监测和食品安全风险评估在食品安全管理工作中具有非常重

要的作用，是实施风险管理和制定食品安全标准的基础性制度。做好这两项工作，也离不开经费的保障，包括实验室、仪器设备等硬件设施的建设，人员培训、检验

能力、研究能力等软件建设等。此外，进行食品安全风险监测和风险评估还需要购买样品，都需要经费保障予以落实。

关于食品安全工作的经费保障，在原食品安全法颁布之后，国务院办公厅于

2009 年专门颁布了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》，明确提出加强食品安

全监管能力建设，提高监管的有效性和公信力，要求县级以上地方人民政府要对本

地区执行食品安全法确立的食品安全风险监测和风险评估制度，以及食品安全监管

部门实施抽样检验等各项制度，给予经费保障，对增强食品检验能力、提高执法队

伍的专业技术水平等食品安全监管能力建设给予必要的支持。

为了从法律制度上保障食品安全工作的经费投入，本次修改食品安全法专门增加了这一款规定，以确保食品安全各项工作的顺利开展。这里应当指出的是，一方

面各级政府要依法履行对食品安全工作给予财政保障的责任，将食品安全工作经费

列入本级政府财政预算，按时拨付，确保足额到位；另一方面承担食品安全管理职

责的有关部门要根据食品安全监管工作实际需要，调整经费支出结构，集中资金，突出重点，提高财政资金使用效益，严格按照规定的用途使用各项经费，不得挤占

和挪用。同时，对贫困地区要给予适当倾斜，通过财政转移支付等措施，保证贫困

地区食品安全监管工作的正常开展。

二、有关部门应当相互配合，依法行使职权

食品安全需要建立从农田到餐桌的全过程监管，涉及的部门比较多，主要包括食品药品监督管理部门和农业、卫生、质量监督、出入境检验检疫等部门。此外，在打击食品安全犯罪方面，公安机关承担着重要的责任。这些部门一方面要守土有

责，按照各自的职责分工，依法行使职权，做好本职工作，确保在本部门的职责范

围内，不出现监管失职；另一方面要有全局意识，相互之间要密切配合，加强沟通，确保各部门在履职上做到无缝衔接，不出现监管漏洞。

在部门之间的相互配合方面，新的食品安全法作出了明确的规定，如在食品安全风险监测和评估方面，规定国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、

质量监督等部门，制订、实施国家食品安全风险监测计划。国务院食品药品监督管

理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即予以核实并向国务

院卫生行政部门通报。在食品安全标准方面，规定食品中农药残留、兽药残留的限

量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门共同制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。

在食品安全事故处置方面，规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同本级人民政府卫生行政、农业行政、质量监督等

部门进行调查处理。在监督管理方面，规定国家建立统一的食品安全信息平台，实

行食品安全信息统一公布制度。县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政部门应当相互通报获知的食品安全信息，县级以上人民政府食

品药品监督管理、质量监督部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定将案

件及时移送公安机关。对移送的案件，公安机关应当及时审查等。这些规定涉及信

息通报、制定标准和风险监测计划、处置食品安全事故、配合执法等多个方面的工

作，需要各有关部门本着相互配合、密切沟通的原则，共同做好。对县级以上人民

政府食品药品监督管理部门和其他有关部门不履行法定职责，不配合查处食品安全

违法行为等，造成不良后果的，要依法追究有关责任人的法律责任。

第九条食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩

机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经

营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。

【释义】本条是关于发挥食品行业协会和消费者协会在食品安全工作中作用的规定。

食品安全工作是一个系统工程，除了政府和监管部门要加强监管外，还需要企业、社会组织、公民等各方面共同努力，参与食品安全社会共治。食品行业协会和

消费者协会作为与食品安全工作联系密切的两个社会组织，应当在食品安全社会共

治中充分发挥作用，通过加强行业自律和进行社会监督等方式，引导和监督食品生

产经营者依法生产经营，保证食品安全。

一、食品行业协会应当加强行业自律

从目前的情况看，我国食品安全形势依然严峻，食品生产经营中的违法行为屡禁不止，食品安全信用环境建设薄弱，一些企业的食品安全意识缺失，政府监管工

作亟待加强。在这样的形势下，建立现代化的食品安全治理体系已势在必行。而在

现代化的食品安全治理体系中，食品行业协会具有重要的地位。行业协会作为政府

和食品生产经营者之外的第三方，既是沟通政府和企业的桥梁与纽带，又是社会多

元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平

竞争的社会组织。从国际上的情况看，美国、日本等许多国家和欧盟的行业协会在社会管理、行业自律中发挥了重要作用，既大大减少了政府的管理成本，又促进了

行业自身的发展，显示了巨大的社会效益。

近年来，我国非常重视和发挥行业协会的作用。2012 年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中明确提出，充分发挥食品相关行业协会的作用。随着我

国食品工业的快速发展，食品行业协会也在不断发展壮大，先后成立了中国食品工

业协会、中国食品药品行业协会、中国保健品协会等一批全国性的食品行业协会。此外，一些省市也成立了地方的食品行业协会，这些协会在推进食品行业诚信建设、加强行业自律、促进行业发展等方面发挥了重要的作用。对食品行业协会的责

任，本次修改新增加规定了“按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安

全信息、技术等服务”的内容，旨在进一步完善食品行业协会在行业自律中的责任。

本条规定，食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经

营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。根据这一规定，食品行业协会

一方面应当通过协会章程，或者制定行规行约，明确行业的食品安全规范，建立内

部奖惩机制，对协会内守法生产经营、诚信自律的企业予以表彰奖励，对违法生产

经营，不讲诚信的企业通过通报批评等方式予以惩戒，引导和督促食品生产经营者

依法生产经营，推动行业诚信建设；另一方面要为本协会的企业会员提供食品安全

信息、技术、知识等服务，帮助企业不断提高食品安全方面的技术水平和管理能力，推动食品行业的健康发展。

二、消费者协会依法进行社会监督

这一款规定是本次修改新增加的内容。消费者权益保护法明确规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权

益的社会团体。目前我国的消费者保护组织，在国家层面主要是中国消费者协会，该会于1984 年12 月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费