云南加快农业农村经济发展探索

云南加快农业农村经济发展探索

孔垂柱

一

改革开放以来，党中央、国务院和省委、省政府出台了一系列强农惠农政策，财政支农资金投入力度不断加大，有效地促进了农业农村经济的发展，极大地改善了广大农民的生产生活条件，但长期以来存在的支农资金管理部门多、资金多头分配、安排使用分散、项目交叉重复等问题，一定程度上影响了支农资金使用效益的充分发挥。近几年来，在省委、省政府的正确领导下，全省上下按照“扎扎实实打基础、突出重点抓生态、调整结构创特色、依靠科技增效益、改革开放促发展”的总体要求，遵循科学规划、构建平台、用途不变、渠道不乱、合力攻坚、各记其功的资金整合思路，积极探索以重点项目为纽带、以优势特色产业为载体、以重点区域为平台的支农资金整合模式，使资金“抱团发力、聚指成拳”，充分发挥支农资金“四两拨千斤”的聚合效应，使全省农业农村经济呈现持续稳定快速增长的可喜局面。农业总产值由2002年的743.8亿元增加至2010年的1806亿元、增142.8%；粮食总产量由1424.7万吨增加到1650万吨、增15.8%，居全国第十四位；农民人均纯收入从1608.77元增加至3952元、年均增11.9%，增幅高于全国平均水平。在积极探索整合支农资金促进云南农业农村经济发展的过程中，我省涌现了一些好的典型，形成了一些好的经验。主要做法是：（一）围绕粮食安全整合资金，着力实施粮食百亿斤增产计划。从我省粮食人均占有量低、单产低的实际出发，省委、省政府始终坚持把粮食生产放在农业农村经济发展的首位，以实施百亿斤粮食增产计划为抓手，在加大投入基础上积极推进支农资金整合支持粮食生产，切实加大粮食直补、良种补贴、综合补贴和科技增粮的资金整合力度，启动了国家粮食产能基地县建设，实施粮食高产示范

创建、农作物间作套种、地膜覆盖玉米、测土配方施肥等措施，科技增粮措施力度不断加大。全省粮食实现连续8年增产，2010年总产量达1650万吨、比2002年增225万吨左右；农民人均生产粮食达到430公斤，全省人均占有粮食361

公斤，平均亩产由230公斤提高到248公斤、增产8%；水稻、玉米良种化率分别从68%、81%提高至85.8%、88.8%，粮食生产基本实现了由总量偏少、供应紧缺、长期需省外调入到供求基本平衡、部分品种余缺调剂的重大转变。

（二）围绕产业发展整合资金，加快推进农业产业化经营步伐。面对云南发展特色产业资源禀赋得天独厚却缺乏专项资金扶持的实际，我省自2003年以来共整合省级部门近35亿元资金投入产业发展，初步形成了多部门合力培育优势特色产业的发展模式。例如，为支持蔬菜水果产业发展，我省每年整合省级发展改革、农业、农业综合开发、扶贫等部门1亿元资金并引导州市县筹集1亿元以上，共2亿元以上财政资金投入蔬菜水果产业发展。全省蔬菜种植面积从近600万亩增加至1100多万亩、翻了一番多，产量从251万吨增加至1490万吨、增长了近6倍，云南已成为全国重要的“南菜北运”基地和蔬菜出口基地。为支持农业产业化发展，我省累计整合省级多个部门财政资金4.3亿元，扶持了涉及农业龙头企业的700多个项目，使农业龙头企业的农产品加工值由159.5亿元增加到874.4亿元、增448.2%。针对茶叶市场的波动，省政府累计整合省级农业、工信、扶贫、生物产业、农业综合开发等部门资金1.97亿元扶持茶产业发展，保证了茶产业乃至茶产区的稳定和发展。我省茶叶种植面积从277万亩增加至560万亩、翻了一番，产量从8万吨增加至20万吨、增长了近1.5倍。经过多年的精心扶持和重点培育，我省经济作物种植面积由2002年的2479万亩增加到2010年的4200多万亩、增70%，特色经济林面积由1666万亩增加到4100多万亩、增长了2.5倍，其中核桃达2800万亩、增2.8倍；整合农业、财政、发改、扶贫、商务等部门资金，扶持以生猪为主的畜牧业生产，使肉类总产量由235万吨增加到

486万吨、增长106%，位列全国第十二位；烟叶、茶叶、花卉、咖啡、核桃、膏桐6个产业种植面积居全国第一，其中烟叶、鲜切花、咖啡、核桃4类产品产量居全国首位。我省生物资源优势已开始逐步转变为产业优势、经济优势和竞争优势，优势特色产业初步实现了由零星分散、有啥种啥到发挥优势、规模发展、标准化推进的重大转变。

（三）围绕提高农民素质整合资金，切实加大农村劳动力转移就业培训力度。针对长期以来我省农村劳动力转移就业资金和渠道分散的状况，2003年省政府成立由省农业厅、劳动保障厅、扶贫办等部门组成的省农村劳动力转移及劳务输出工作领导小组，遵循先行试点、稳步推进、因地制宜、突出重点、明确分工、协调配合的步骤，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，累计整合农业、扶贫、劳动保障等相关部门渠道性质趋同、扶持目标接近的资金13亿多元重点支持农村劳动力转移就业，促进我省农民增收取得了明显成效。全省培训转移农村劳动力从2002年的319.4万人增加到2010年的790万人、增1.5倍，农民人均工资性收入从286元增加至930元、增了2倍多，农村居民人均生活消费支出由1382元增加到3398元、年均增长11.9%。农民收入的增加和农村消费支出的增长，强有力地带动了农村消费需求迅猛增长。多年来，我省首次出现了农村消费品零售总额增幅高于全国平均水平和城市平均水平的可喜局面，农民生活水平基本实现了由摆脱贫困、解决温饱到增收致富、安居乐业的重大转变。

（四）围绕森林云南建设整合资金，促进“生态建设产业化、产业发展生态化”。2003年以来，我省整合投入天然林保护、退耕还林、生物多样性保护、防护林、农村能源、石漠化治理、中低产林改造、森林抚育、植被恢复等专项资金150多亿元，用于林业生态建设、木本油料等“九大产业”发展和中低产林改造，林业生态效益、经济效益和社会效益明显提升。林地面积已从2003年的3.64亿亩增加到3.71亿亩，占全省国土面积的64.71％、居全国第二位；活立木蓄

积量从15.48亿立方米增加到17.12亿立方米，约占全国的1/8、居全国第二位；森林覆盖率从49.91%提高到52.93%；森林和野生动植物及湿地类型自然保护区从128个增加到144个；碳汇储量达31.3亿吨，居全国前列；林业总产值由108亿元增加到574.8亿元。林业生态实现了由忽视保护、多砍少种到生态立省、环境优先的重大转变。

（五）围绕农业基础设施建设整合资金，大力提高农业综合生产能力。为有效缓解我省在建水利工程资金严重短缺的被动局面，2003年以来，我省在不断加大水利建设投入的同时，整合以工代赈、农业综合开发、烟水配套、国土整治、农村饮水安全、国家基本建设、国债人饮项目、农田水利和山区“五小水利”工程等用途相近的项目资金近500亿元，投入水源工程和农村“五小水利”建设。截至目前，我省已建成323座大中小型水库，增加库容17亿立方米、总库容达到111亿立方米，年供水量达到148亿立方米；完成5555件大中小型病险水库的除险加固，增加库容6.6亿立方米；新建“五小水利”工程140多万件，极大地改善了农业生产的基础条件，有效解决了1069万农村人口的饮水困难和饮水安全问题。同时，坚持山水田林路综合治理的方向，整合基本烟田建设、兴地睦边、土地占补平衡、农业综合开发、退耕还林基本口粮田、以工代赈等项目资金200多亿元实施950万亩的中低产田地改造。我省已累计建成不同层次的高产稳产农田3600万亩。

（六）围绕农村民生改善整合资金，深入推进社会主义新农村建设。在坚持群众自筹为主、政府补助为辅的基础上，2003年以来省级整合投入资金560多亿元，统筹推进村容村貌整治、扶贫整村推进、农村危房改造、农村民居地震安全工程等项目建设，开展了不同形式、不同标准近5万个自然村的新农村建设，使项目区的村容村貌发生了深刻变化。政府的支持和自身收入的增加，使广大农民建房热情空前高涨，全省农民建房投资由2002年的28亿元增加到2010年的

212亿元、增长7.6倍，农村危房改造完成了215万户；农村危房总数由2002年的515万户减少到现在的300万户，其中仅农村民居地震安全及农村危房改造工程就补助了40多亿元、完成了107万户农村民居加固改造和拆除重建任务。广大农村面貌实现了由整体落后、村容脏乱到村容整洁、活力增强、发展加快的重大转变。全省累计投入省级以上财政扶贫专项资金148亿元，开展全方位、大范围的扶贫攻坚，贫困人口由2002年末的887.6万人下降到2010年末的325

万人，减少了562.6万人，贫困发生率由25.4%下降到8.8%；贫困地区农民人均纯收入由1154元提高到3109元、年均增长13.2%，增幅高于全省平均水平1.3个百分点。我省扶贫开发攻坚展现了由点多面广、大面扶贫到重点突出、集中攻坚的有序转变。

二

整合资金投向重大项目和重要领域，可以充分发挥政府整合各类资源的职能，促进主导产业的培育壮大，夯实新农村建设的产业基础；可以跨越现行体制障碍，扩大农业投入规模，形成多渠汇流的支农格局；可以充分发挥财政支农资金引导和聚集社会资金的作用，放大财政支农资金效应，有利于集中财力办大事。实践证明，支农资金整合不仅直接带来了资金集中投入、效益明显提高的显著变化，而且带动了农业农村工作思路、部门职能的逐步转变和体制机制的逐步完善。在这些年整合支农资金、实现农业农村经济快速发展的实践中，有以下几点经验和启示：

（一）坚持渠道不乱，用途不变，是支农资金整合取得实效的基础。为确保渠道不同的支农资金整得拢、合得住、不乱套，我们始终坚持“渠道不乱、用途不变、规划先行、统筹使用、各记其功、形成合力”的原则，对纳入整合范围的资金不打乱渠道、不改变用途、不变更管理权限，充分争取了各级各部门对支农

资金整合的理解、支持和配合。通过资金整合工作机制的创新，妥善处理好当前与长远、局部与全局、政府与农民、企业与产业、产业与产业等方面的关系，明确各部门的责任，加强部门之间的沟通协作，有效防止和避免了支农资金整合要么“一锅烩”、要么“肠梗阻”的现象，形成了互为依托、协调配合、合力攻坚、良性互动的工作新格局。

（二）切实加强领导，科学组织，是支农资金整合取得实效的前提。一是沿着渐进式改革的思路稳妥推进。由于支农资金渠道形成历史各异和部门职责客观差异，支农资金整合只能是一个不断持续磨合和渐进发展的过程，整合的步骤不仅应与政府机构改革和职能调整相衔接，还应与政府工作计划和阶段性目标相一致。同时由于补助资金所限，实践中也只能选择基础较好、优势明显、见效较快的产业或项目先行试点，取得经验后再逐步扩大产业领域，积极稳妥、循序渐进地推进资金整合工作。二是做到自上而下和自下而上的有机结合。省级及时出台可操作性强的支农资金整合指导性意见，各地选择扶持的产业项目必须受群众欢迎、市场认可，给农民话语权、知情权、参与权、受益权。三是以县为主、各级联动、分类归并整合支农资金。省、州（市）两级加大对县域财政的支持力度，县级则围绕重点区域、重点产业、关键环节、核心建设内容整合资金，实现“条块结合”。

（三）科学界定范围，突出重点，是支农资金整合取得实效的关键。在支农资金整合中，我们始终坚持以不超越国家政策底线、不损害农民利益和不打乱原有资金用途为前提，合理界定支农资金的整合范围。各种直接补助农民的普惠性资金、扶持农民发展产业基地建设的专项资金、有特殊用途的救灾资金以及只适用于特定地区和项目的资金不纳入整合范围，只将属财政部门管理且部分用途较为灵活的支农资金和农口部门预算中用于项目建设的资金以及其他相关部门可以整合的支农资金一起纳入资金整合范围，并按照建立市场经济体制和公共财政

体制框架的要求，进一步完善规范支农投资分类，对用途和性质相近的资金进行合并、归类，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，形成纵向捆绑各级政府专项配套资金，横向同级部门联合整合，部门内部多个项目统筹整合的支农资金整合模式，使各项资金互相匹配、相互补充、形成合力，使不同的资金在相同的区域聚集发挥效应，防止和避免了过于强调整合资金支持龙头企业，而忽视优势特色产业基地的建设和各种直接补贴农民的资金落实的情况出现。

（四）注重实事求是，区别对待，是支农资金整合取得实效的核心。我省在整合资金扶持产业时，切实做到加强领导与不违农时同样注重，市场需求与生产能力同时兼顾，扶持龙头企业与加强基地建设同步规划，维护农民利益与注重企业效益同等对待，真正使支农资金整合以后仍然姓“农”，确保支农资金使用的方向不偏离、效益不缩水。

（五）坚持统筹规划，有序推进，是支农资金整合取得实效的保证。根据全省农业和区域经济发展规划，按照事权与财权相结合的原则，我们因地制宜考虑支农投资重点、项目建设时序、资金渠道、统筹协调、任务分解等问题，处理好当前与长远、局部与全局、数量与质量、速度与效益的关系，切实解决部分地方规划中存在的缺乏长远打算、视野不够开阔、整合平台过于空泛、具体项目支撑不够、分解落实责任不明确、聚集资金功能设计不科学等问题。通过将资金按规划的项目和区域进行整合投入，我们既保证了重点支农项目的投入，又促进了区域板块的开发，并初步构筑体系化的支农资金整合机制，逐步形成“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的支农资金筹措使用格局，实现“聚指成拳”，用“小钱”撬动大产业和大项目。

（六）实行政府引导，社会参与，是支农资金整合取得实效的动力。一是“广开财路”。在支农资金整合中多做“加法”和“乘法”，努力做到支农资金存量

优化、增量集中、预算内外统筹、跨部门整合，在支农资金整合过程中特别注重增量资金的集中和整合，使增量支农资金较好地弥补存量资金在支农功能上的缺陷。二是多方参与。通过推行拍卖、股份合作、民办公助、国有民营、租赁、承包等多种新机制，调动民间资本尤其是农业龙头企业在基地建设、技术运用、市场开拓、促农增收等方面的积极性，变原来由国家单一投资的投入模式为国家、地方、集体、个人共同投资的投入模式，为支农资金整合注入源头活水。

（七）始终强化监管，严格考核，是财政支农资金整合取得实效的重要环节。一是健全完善监管机制，从支农政策的落实和执行、项目资金的流向和流速、项目实施的进度和质量、资金使用的效益和效果等方面，在制度、机制层面加强对财政支农资金的监管力度，提高资金使用管理效益，做到哪个部门的资金，哪个部门重点负责资金使用的合法、安全、有效。二是整合监管力量，在明确各级、各主管部门的项目管理职责，严格项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制，把好项目规划设计关、工程施工关、资金使用关、工程验收关的基础上，要求财政、审计、监察等部门加强横向监管，上级政府及相关部门加大对下级的纵向监管，使纵向监管与横向监管相互衔接，共同织就有效的支农资金监管网络；同时，通过转变工作方式，积极借助社会公众和中介力量，建立和完善上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督、社会舆论监督五道防线，提高支农资金整合使用的监督效果。三是认真开展考核评价，对资金整合工作开展较好的县，给予适当项目资金奖励；对积极开展资金整合并取得成效的部门，在预算安排上给予倾斜和照顾，努力调动各地各部门特别是县级整合资金的积极性和主动性，让广大农村群众真切感受到支农资金整合带来的实惠。