我国养老保险存在的问题及对策

我国现行养老保险制度存在的问题及对策
叶菊香
(湖南师范大学人事处,湖南长沙410081)
摘　要:社会养老保险制度是一项关系社会稳定与发展的重要制度,由于我国现行养老保险制度方
面存在许多问题,没有养老金的积累、覆盖面窄、筹资渠道贫乏等问题日益严重;面对人口老年化、人事
制度的全面改革,我国必须改变现有养老保险制度中存在的问题,完善养老保险制度。分析了我国养老
保险制度存在的问题及形成原因,并提出了相应的解决对策。
关键词:养老保险;社会保障;社保机构;基本养老金
中图分类号:F840. 67 文献标识码:A 文章编号:1005-4650(2008)09-0090-03
On the Problems and Countermeasures ofChinese Pension Insurance System atPresent
YE Ju-xiang
(PersonnelDepartment, Hunan NormalUniversity,Changsha 410081,China)
Abstract:Social pension insurance system is an important system, is related to stability and development of society. In order to
perfect chinese pension insurance system, some problems thatexisted in the system should be solved, such as the deficiency ofsource
of pension, narrow coverage and poorness of financing channel are becoming increasingly severe; it faces the reform of aging of
population and personnel system. In the paper, the problems and causes of chinese pension insurance system were analyzed and the
corresponding countermeasureswere put forward.
Key words:pension insurance; social security; social security organizations; basic pension funds
收稿日期:2008-08-12
1　我国养老保险制度存在的问题
(1)我国养老保险制度的法律体系不完善。在国际上,
养老保险制度都是由国家立法强制执行,而我国虽然也制定
了一些有关养老保险方面的法规,但缺乏国家权利机关的立
法程序,导致养老保险制度缺乏应有的法律保障。一般都是
由地方政府自行制定有关养老保险方面的文件、法规与条
例,虽在一定程度上具有法律效力,但造成不同省、甚至同一
省的不同地市不同主管部门不同身份员工之间的养老保险
制度的不同,养老保险的强制性和权威性难已充分发挥出
来,也给公民对养老保险的理解带来很多的误区。
(2)养老保险覆盖面窄。我国一直比较重视国有企业
职工的养老保险,虽然今年来也开始重视城镇集体企业、外
资企业等非国有企业职工的养老保险问题,但由于各种原
因,养老保险覆盖面依然很窄。比如:机关事业单位的养老
保险制度改革相对滞后,有些省的省直机关事业单位参保对
象仍只局限于合同制工人。由于养老保险覆盖面窄,对人事
制度改革带来各种各样的矛盾,对人员流动带来的负面影响
日益显露出来。企业职工应聘到机关或事业单位,已经缴纳

的养老保险无法衔接;当机关事业单位工
作人员调到企业或
全员参加养老保险的省市时,被调动人员所欠缴的养老保险
金没有来源。
(3)缴费基数、比例千差万别。国家对养老保险的基数
及征缴率没有统一的规定,这给各地方政府各部门各行业在
制定缴费基数及比例带来很大的随意性。即使在同一区域
也会因在不同部门工作而造成缴费基数及比例的不同。
(4)农村养老保险在很大的程度上是一个盲区。虽然
随着养老保险制度的不断改革,农村养老保险问题已引起国
家的重视,但农村养老保险的管理与运作还是缺乏规范的法
制化措施、农村经济发展的落后与发展的不平衡,农民投保
能力受到很大的制约,再加上农民家庭养老和养儿防老的传
统思想的影响较深等方面的原因对农村参加养老保险设置
许多的障碍。而在经济体制的改革过程中农村的养老方式
发生了一些变化,集体养老保障和家庭养老保障能力在一定
程度上已逐步弱化。
(5)隐性债务问题的严重性。我国的养老保险建立于
50年代初期,由于国家与企业实现现收现付模式筹资。
1966~1976年文化大革命,养老保险制度遭到破坏,陷入瘫
痪状态,养老保险金没有形成一定的积累,而据资料预测,
2000年我国进入老龄化社会, 2030年达到最高峰,老龄人口
占总人口的比例将为22. 06%,退休人口占就业人口的比例
将为39%。长期以来我国基本上是实现现收现付制,“以支
定收”,长期以来没有形成一定的基金积累,个人帐户基金
被挪用来弥补社会统筹基金的不足,事实上也就是透支个人
帐户资金来支付当期离退休人员的养老金,职工个人帐户没
有形成积累,出现空运转。加上企业欠缴费现象严重和历
史原因形成的隐性债务,这样,遇到退休高峰期,会出现养老
保险金支付危机,影响社会的和谐稳定。
保险制度缺乏有效的社会和群众的监督。我
国的养老保险经办至今为止仍呈现服务管理与基金管理合
二为一的局面。养老保险金的征收、运作管理和待遇支付都
是由养老保险管理服务中心办理,缴费单位和个人对养老保
险金没有实质性的监督权,社会监督机制也不健全,因此容
易产生腐败和违纪违规现象。近年来,要求将养老保险基金
和服务管理分开的呼声不绝于耳。
(7)参保人员退休后享受社保待遇低及办理、发放养老
金手续烦琐。国务院和劳动与社会保障部规定的享受基本
养老条件:达到法定退休年龄,累计缴费年限满15 a的才能
享受基本的养老保险金。否则,按投保年限及该人员退休时
当地平均工资标准等条件一次性给予结清。一般来说,一次
性结清的金

额都很低,最多不会超过当地当时年人均工资,
并且,该类人员从此退出社会养老
保险,不再享受基本养老
保险金。即使达到享受基本养老保险金条件的参保人员,也
会出现因退休前最后缴费基数和本人实际档案工资不一致、
计算比例不同而造成社保机构批准的基本退休费低于人事
或劳动部门批准的基本退休费。参保人员到社保机构办理
基本退休手续繁琐,需要人事或劳动部门退休审批表及参保
人员的档案。另外,养老保险金的发放仍未完全脱离单位,
往往是由社保机构按单位将该单位参保的退休人员基本养
老保险金总额划转到单位,由单位把单位承担的其他补贴加
上领回的基本养老保险金发放给个人,没有完成从“单位
人”到“社会人”的转化。
2　问题产生的原因分析
(1)经济落后与经济发展不平衡,综合国力不强等原因
导致我国的养老保险制度的法律体系不完善。任何一项法
律的制定、实施都离不开一个国家当时的经济、文化、政治等
综合国情与国际环境。我国养老保险制度始于1951年颁布
的《中华人民共和国劳动保险条例》,那时新中国成立不久,
百废待新,生产力水平十分低下。国家财力严重不足,个人
收入不高,国民经济正处于恢复期,人民生活还极度困苦。
我国地域辽阔,自然资源、能源、地理位置、人力资源、交通条
件等诸多因素的巨大差异,造成我国各地经济发展极其不平
衡。这一时期,人口年龄结构处于年轻、成年型,养老问题不
是很突出。文化大革命十年浩劫,国家一切工作遭到破坏,
养老保险工作完全瘫痪。20世纪80年代末、90年代初,一
些部门和地方开始进行养老保险制度的改革,但还是没有从
一个比较长远的角度认识、考虑养老保险问题的重要性,没
有从宏观立法方面建立起适合我国国情的养老保险的法律
体系。
(2)隐性债务的产生及个人帐户空运转的原因。我国
养老保险制度实施之初,养老保险筹资比例只有3%,这低
比例一直维持到计划经济体制逐步形成时期。当时,党和国
家集中更多资金用于经济建设,连当时全国总工会积存的近
4亿元养老金也解缴国库,转为财政资金。“文革”时期养
老保险被中断, 1976年一直到现在,养老保险制度在恢复与
改革探索之中。现在我国养老保险是实行现收现付制,个人
帐户与社会统筹相结合。在这种制度之下,就是降当年所征
缴的养老保险费全部用于支付当期应付的基本养老费,没有
形成养老金的积累。被集中管理的个人帐户,也面临腐败和
违法违纪的行政行为的威胁,个人帐户的基金被用来弥补社
会统筹的赤字。据资料统计,

1998年当年全国养老保险基
金已经入不敷出:收入1 459亿元,支出1 511. 6亿元,赤字
52. 6亿元。这导致期末滚存节余的养老保
险基金减少到
611. 6亿元,比上一年减少了10. 4%。随着人口老龄化的到
来,现收现付制的社会统筹资金无法解决退休金的支付。由
于统筹基金和个人帐户在一起,当统筹基金不够支付养老退
休金时,就会透支职工个人帐户资金支付“老人”退休金。
在1992年我国进入老龄型社会后,原有的保险体系出现了
巨大的支付压力,养老保险空帐达1 990亿元。直到现在,
还有的省、市依然实行以支定收(就是以当年需要支出多少
养老金来确定当年征收多少养老保险金,略有节余)的模
式,没有实行养老金的积累,更加导致养老保险隐性债务问
题的加剧。
(3)形成养老保险面窄的原因分析。一是立法的滞后。
综观我国关于养老保险制度方面的法规、政策、文件,参保对
象大多是针对国有企业职工而言,机关事业单位养老保险缺
乏法律依据。二是企业过高的交费率严重影响了养老保险
覆盖面的扩大,不利于非公有制经济组织参加基本养老保
险。三是农村养老保险因经济发展不足,管理不规范等原因
难以开展。
(4)农村养老保险存在问题的原因。一是农村经济发
展水平不高,农村投保的能力有限,农村地区经济发展不平
衡,个人收入差距大,多数人收入水平偏低,个人投保能力
弱。二是缺乏法制化的管理和规范,特别在养老保险的管理
和运作方面,缺乏规范化的法规措施,导致工作中漏洞较多、
某些养老保险措施得不到落实,多数老年人还不能共享社会
发展的成果。三是思想观念不适应,农民受传统观念的影响
较深,依然认为家庭养老或养儿防老可靠。养老保险周期
长,他们怕政策有变,怕到时兑现不了,对养老保险这一事物
持怀疑、观望态度。
(5)养老保险金待遇低的原因分析。合理的养老保险
金计发应该建立在一个规范养老金调整机制上。我国现行
制度虽然在这方面取得了重大突破,建立了以职工平均工资
增长率为参数的正常调整机制,但也存在着2个方面的问
题。一是反映在养老保险金计发调整参数的选择上,通常养
老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、生活费价格
指数和综合指数3种,单纯用平均工资增长率作为参数来调
整养老金的计发,不能解决养老金保值问题,也难以保障退
休人员的基本生活,单纯地用生活费价格支书作为参数来调
整养老保险金的计发,虽然解决养老金的保值,保障了退休
人员的基本生活,但不利于处理工资收入与养老金的关系,
在物价指数较高时,对养老金压力过

大,为了吸收这两种指
数的优点,克服其缺点,通常将这两种指数进行综合考虑,计
算出一个综合指数对养老金进行调整。而我国单纯以职工
工资增长率为参数,未将
生活费价格指数进行综合考虑。二
是反映在养老金调整机制的口径不统一。根据先行制度规
定,“养老金可按当地职工上一年度平局工资增长绿的一定
比例进行调整”,而“当地职工”是指全省范围的职工,还是
91　第9期 我国现行养老保险制度存在的问题及对策
围内的职工?是全体职工还是仅指企业职工?
由于理解不一致,各地养老保险金调整的方案各异,导致地
区间的养老金水平出现不平衡。
3　问题解决措施与对策
(1)建立健全社会养老保险制度的法律体系。实行全
国统一的养老保险制度,既要有统一养老保险的制度,又要
有统一的养老保险的管理体制。而要建立一个全国统一的
养老保险制度,首先必须建立一个统一的养老保险管理体
制,有了统一的噶,即有了统一的制度,就能解决政策不统一
的问题,也就能解决养老保险覆盖面窄、统一养老金计发办
法、统一养老金的缴费率等问题。最基本的对策就是成立社
会保险管理机构,制定政策、规划,对社会保险事业实行统一
领导、统一管理,在社会保险管理机构的统一领导下成立社
会保险业机构具体负责经办社会保险基金的各项讹误,包括
基金的征收、支付、营运、管理以及编制预决算等。这样能够
避免多头管理形成的机构重叠、业务交叉、操作成本高的不
良现象,也能够避免养老金分散管理,调剂性差的缺陷。加
快社会保险的立法,社会保险涉及到各经济主体经济利益的
调整,必须有明确的法律和正则界限加以强制实施,通过对
养老保险金的是收缴和支付,实行法制化的强制管理,减少
养老保险基金征收中的拖、欠,甚至拒缴现象,防止养老保险
金的流失。建议尽早开设社会保障税,充分利用税收具有强
制性、无偿性和固定性的特征,依法征收养老金,充分利用人
们依法纳税意识在不断加强的优势,提高养老保险金的到位
率。制定并实施适用各类劳动者养老保险的统一制度、统一
标准、统一噶和统一调剂使用基金的法律体系。
(2)扩大社会养老保险覆盖面。将养老保险的覆盖面
逐步扩大到城镇所有国有企业、集体企业、外商投资、私营企
业、个体经营户、机关事业单位的所有劳动者和农村的劳动
者。只有扩大养老保险覆盖面,才能更体现社会的公平与保
障养老保险基金来源的多渠道。
(3)以增加国家财政对养老保险补贴为主等方式解

决
隐性债务问题。养老保险隐性债务主要是养老保险制度本
身的不足所带来的,政府应承担主要责任。国家可以提高社
会保障支出占财政支出比例。另外,开辟新的税收来源来解
决隐性债务问题。
(4)加
强对农村养老保险的力度。一方面是政府对农
村养老保险加强扶持,使农村养老保险真正具有社会保障所
具有的“社会性”、“福利性”。调动农民投保积极性;一方面
加强农村养老保险基金的管理与队伍建设,农村养老基金由
县级社保机构管理营运。加强基金监督力度,减少管理成
本,增强抗风险能力。对农村养老保险服务人员要定期进行
综合业务培训,提高业务能力、服务意识、思想素质和实际操
作能力,以良好的形象赢得广大农村市场。
(5)至少在省级范围内(农村除外)基本实行统一的基
本养老保险的缴费基数和缴费比例,统一管理和调度使用基
本养老金,对养老保险经办机构实行垂直领导。
(6)建立健全养老保险制度的监督体系。第一:建立有
效的养老保险的法律监督。第二:建立纪检、审计部门对养
老保险机构的监督管理,定期与不定期审核相结合的方式对
养老保险基金的收支进行审计。第三:养老保险机构每年年
初应主动将上一年基本养老基金的征缴情况、支付基本养老
金及养老基金的营运状况向社会公众公开,接受社会群众的
监督。
(7)一方面参保人员退休手续程序化、标准化;另一方
面提高养老保险待遇。现在参保人员退休手续是重复繁琐,
先是人事或劳动部门的退休审批,再由社保机构根据有关社
保文件、法规对退休条件、退休养老金结算等进行审批。要
改变这一现状,国家、政府应制定相关的法规,各部门要协调
好,尽量避免重复劳动。在退休待遇方面,社保机构不仅仅
只承担基本的养老金,应包括其他各种补贴,而且,养老金的
发放应和人员所在单位脱钩,完全社会化,由社区对退休人
员进行管理、提供服务。
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(上接第85页)集团的组建。
3.4　加快国有种业企业的产权制度改革
国有种子公司要想成为未来种业市场的竞争主体,就必
须加快产权制度改革。在现阶段,根据我国经济体制改

革的
进程和国有种业企业的现状,产权制度改革的核心内容是构
建投资主体多元化、产权具体化的产权结构,健全企业法人
治理制度。具体来说一是明确产权,二是完善监督机制,三
是建立健全奖惩制度。
3.5　树立品牌意识,注重营销策略
一
个种子企业,要想有竞争实力,必须制定完善的营销
策略,树立自己的品牌,并让广大客户接受,得到社会的认
可。目前我国种子企业普遍缺乏品牌意识,目光短浅,不考
虑长远发展,没有一套完善的营销体系,如果这种状况得不
到改变的话,将无法对抗跨国种子集团的竞争。
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92 现　代　农　业　科　学 2008年