中国行政程序立法的现状与展望

中国行政程序立法的现状与展望

我国行政程序立法现状与前景展望

[摘要] 本文从行政程序的内涵开始论述，阐明行政程序的内涵及特点，然后论述了中国行政程序立法在中国改革开放20多年的历程中的成绩，最后从行政程序法典化、从美国《联邦行政程序法》与荷兰《通用行政法》的经验中、从行政协议的角度来阐述了对我国行政程序立法的前景与展望。

[关键词] 行政程序；行政程序法典化；美国《联邦行政程序立法》；荷兰《通用行政法》；行政协议

一、行政程序的内涵

法律程序是人治与法治的分界限。公正合理的法律程序是中国法治现代化的基石。行政程序是现代市场经济、民主政治和法治观念不断发展的产物。行政程序法是规范行政程序的法律。作为规范行政权，体现法治形式合法性与合理性的行为过程的法律，行政程序法是实现行政法治的重要前提，也是衡量一国行政法治程度的重要标志。因此，在现代行政法中行政程序法具有极其重要的法律地位。

所谓行政程序是指“行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和” 。因此，行政程序是就行政主体的行政行为而言的，是行政主体实施行政行为时所包含或经历的过程。凡不属于行政主体实施行政行为所遵循的程序都不在行政程序的范畴之内。

行政程序的特点十分明显，主要表现在以下三个方面：“第一，行政程序离不开行政行为。没有单独存在的行政程序。只有在行政行为，如行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等行为中才存在行政程序。第二，行政程序是行政行为的表现形式。任何行政行为都是两

这的统一：一方面是实体内容，另一方面是程序形式。第三，行政程序的基本要素包括步骤、方式、顺序和时限。”

二、中国行政程序立法现状

党的十一届三中全会以来，中国前进的速度是空前的，行政法作为独立法律部门被人们重视，与此同时，有关行政程序的立法则经历了一个从无到有、从忽视到重视、从分散到集中、从较低层级到较高层级、从质量较低到质量较高的发展过程。全国人民代表大会及其常务委员会、国务院已经颁布了许多有关行政程序的单行性法规和行政法规。虽然这些立法中的绝大部分皆不可以称为纯粹意义上的行政程序法，然而，它们却在客观上起到了规范行政程序，包括内部行政程序的作用，从而也就在事实上说明了我国20多年来在行政法治建设方面确有一定成效。

中国20多年来行政程序立法可以分为三个阶段：第一阶段是1979年到1988年，这一阶段是中国行政程序立法的自然发展阶段，此阶段的行政程序立法表现为不自觉和零碎的特点。第二阶段是1989年到1995年，这一阶段行政立法开始从不自觉走向自觉，从零星走向系统的阶段。1989 年颁布的《行政诉讼法》，可以说是中国行政程序法发展道路上一块重要的里程碑。该法的一个显著特点是把人民法院对行政机关具体行政行为的合法性审查的范围，不仅局限于是否符合行政实体法律规范的审查, 而且包括是否符合行政程序法律规范的审查，如果具体行政行为违反法定程序, 即应判决撤消该具体行政行为，这就是说《行政诉讼法》基本上赋予了行政程序法与行政实体法几乎同等的法律效力。

第三阶段是1996年以后，这一阶段中国行政程序立法开始进入自觉系统的发展阶段。尤其是1996年3月通过并于当年10月实施的《中华人民共和国行政处罚法》，我国行政程序法在内容上取得重大突破的又一块里程碑。《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着中国高层次的行政程序立法进入了自觉发展的轨道。法在我国行政法律中明白确立了现代行政程序的两条基本规则：在行政行为做出之前行政主体必须将行为的事实、理由和依据告之对方当事人的规则，以及当事人有权尽情陈述和申辩的规则。这些规定进一步确认了行政程序本身具备的相对独立的法律意义，无论行政行为在实体上是否正确、合法，只要其违反法定程序，将导致整个行政行为无效，这是对过去轻视程序、对程序采取实用主义态度的有力否定，

在我国行政程序法制发展史上具有重要意义。其中的听证程序的规定，这在我国行政法发展史上具有突破性意义，揭开了建设我国行政程序法的新篇章。这一切表明，我国行政程序法典问题已经进入自觉、深入研究阶段,并正赶上国际程序法典化潮流。

此外，在中国行政程序立法中，有代表性或影响力的行政程序立法包括：《治安管理处罚条例》（1986 年）；《国家行政机关及公文处理办法》（1987 年）；《行政法规制定程序暂行规定》（1987 年）；《法规规章备案规定》（1990 年）；《行政监察条例》（1990 年）；《行政复议条例》（1990 年,1994 年修订）；《国家公务员暂行条例》（1993 年）；《国家赔偿法》（1994 年)；《国家公务人员任职和执行公务回避暂行办法》(1996 年)；《行政监察法》(1997 年) ；《价格法》(1997 年) ；《行政复议法》(1999 年) ；《立法法》(2000 年) ；《行政许可法》（2003 年）。

三、前景展望

当前的行政程序立法存在着以下的不足：第一，行政程序立法不统一，至今没有一部统一的行：政程序法典，目前的行政程序规范虽然有不少，但零星分散，既不便于当事人遵照执行，也不便于行政机关操作，虽然行政程序法律条文早已有之，但大部分行政程序规范和行政实体规范结合在同一法律文件中，形成了行政实体法与行政程序法过多掺杂的局面。第二，许多行政行为缺乏程序性规范，没有纳入行政程序法的轨道，虽然《行政处罚法》、《行政许可法》等法律中已对听证程序做出了比较明确的规定，但是在其它诸多的行政领域还没有听证程序的统一规定(如行政规划程序还未涉及,行政立法程序也只有笼统的规定)，这对于有效保护行政相对人的合法权益是远远不够的。第三，现有的行政程序法规带有片面性，缺乏科学性，不利于实现民主、公正原则，保障公民权益,提高行政效率的程序在许多行政法规中没有制度化，有相当一部分行政活动缺乏透明度，缺乏参与机制，时效制度尚未建立，法律后果的规定不健全。第四，由于法律忽视对程序要件的条文规定，因而在实践中缺乏操作性，行政工作人员轻视法规，不按程序办事已司空见惯。加之事实上的文件政策在代替法律发挥作用，使得有法不依，不按程序办事的现象很普遍。

针对上述种种情况,行政程序法的改革从何入手? 基于我国行政程序立法现状而言，以行政

程序法典来实现行政程序立法的统一是有效的途径，另外，也应该借鉴美国与荷兰的性行政程序立法的经验，以及行政协议对行政程序立法的新路径作用。

（一）、行政程序立法法典化

“行政程序法典化将是我国行政法逐步走向成熟的标志。” 行政程序法典化作为一个系统工程的实施应体现实事求是、循序渐进原则，在坚持追求理想目标模式前提下有步骤、有计划地进行中国行政程序法典化应坚持理想的价值目标，使民主与效率相协调，是公正优先、兼顾效率原则充分体现，这是方向。但也要防止目标过于理想化的偏颇。无论是行政机关的行政程序自我控制还是司法机关对行政机关活动的控制都应该实事求是、量力而行，并应留给行政机关自由裁量的合法空间和自由度，要充分保护行政机关活动是和社会需要和符合管理目标的适应性、灵活性。

“行政程序法典化是法治行政的要求” ：第一，统一的行政程序法典为各单行行政行为立法提供了程序方面的基本规范，并可避免立法过程中大量的重复性规定，以及因缺乏统一规定而容易产生的矛盾乃至冲突；第二，统一的行政程序法典使行政主体及其工作人员的活动有一个基本的活动准则；第三，统一的行政程序法典为相对人参与行政行为提供了基本准则。实现行政程序法典化已成为中国行政法学者憧憬的目标。行政程序法典化将是我国行政法逐步走向成熟的标志，但与此同时，它又是一项最艰巨的行政立法系统工作。

抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比较研究，进行立法经验交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件各国各地区行政程序法的制定都有一个相互借鉴和学习的过程。应该看到:在当前全球化过程不断深入的背景下，任何一种制度都要走出封闭状态，在同其他制度比较学习过程中自我创新，从而能充分地体现潜藏在这些制度深层的底蕴与价值。

（二）、美国的开放式立法方式

美国行政程序法中最重要的制度之一就是行政公开，以扩大公众的了解权，加强行政的透明度。然而这一制度在1946年实施的行政程序法中并没有详细的规定，直到1966年制定的情报自由法、1974年的隐私权法、1976年的阳光下的政府法中才逐步加以详细规范。这三部

法律均作为美国行政程序法的组成部分被补充到该法之中。在美国，行政行为主要分为裁决和制定法规，根据这种分类，美国《联邦行政程序法》也有分别与之对应的行政程序，每一种行为的程序又都分为正式和非正式。这几种程序在实践中都发挥了各自的效能，但也存在不足之处。正式程序虽然扩大了公众参与机会，但费时费钱,不利于行政效率。非正式程序简单、效率高，具有很大的灵活性，但缺乏程序限制，不利于行政执法的公正性。

20世纪70 年代以来，美国对行政程序法中的程序进行了改进，尤其在行政法规的制定方面，做了有益的尝试。改进法规的制定程序的方法，是增加了混合制定法规程序和协商制定法规程序。“混合程序是指制定行政法规时，在公众参与的方式和程度上，不完全采取正式程序和非正式程序,而同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论各种方式。制定法规的混合程序并没有直接补充到行政程序法中，而是来自国会的立法、法院的判例和行政机关内部的程序规则。协商程序也是制定行政法规的一个补充程序，要求行政机关在公布抑制法规之前，设立一个由各种受影响的组织的代表和行政机关公务员组成的协商委员会；委员会举行公开会议，为形成一个拟议法规而进行协商达成合意，行政机关则采纳合意的法规作为拟议法规,然后进入通告评论程序。” 1990 年，美国国会通过了《协商制定法规法》，对试验已近十年之久的协商制定法规程序予以正式法律认可。1996 年，国会又以《行政争议处置法》再次永久性地批准了《协商制定法规法》。由此可见，这部法典采取了成熟一个，制定一个，不断纳入法典的方法，可以把美国联邦行政程序法理解为一个开放式的结构。(三) 荷兰的分阶段立法方式的体现

荷兰的行政程序规范主要规定在《通用行政法》的第2章至第5章中。具体包括个人与行政机关之间的关系，行政机关命令(法律行为) 的程序和决定的程序。其《通用行政法》不是一次性制定，而是分阶段立法，至今仍处未完成状态。由于立法时机没有全面成熟，并且不可能在同一时间做所有的事情,又认为一步一步地制定一个法典比各部分制定单独的法律更好，因而荷兰创造了分阶段立法的模式。也就是说，首先在《通用行政法》中规定最急需解决的问题，然后不断地加入新的内容。行政法典虽然在1994年生效，但由于在很短的时间里不可能将庞大的法典制定得完全，因此该法还要在今后逐步被完善。为了保证整个法典的完整性，即使有的部分还正在制定，也将其排列在其应处的地方。荷兰的分阶段立法既能保

证行政法典的完整，又能根据立法的具体情况对比较成熟的部分加以规定，比较灵活。荷兰的《通用行政法》不是一次性制定完全的，其特点是“框架式、分阶段”立法，至今仍处于未完成状态。事实上,不可能在同一时间对发展变化的行政关系都把握好，因此在大框架下留下一些空置的章、节、条留待未来的立法进行补充，从而为行政法的发展、成熟做准备。（四）、行政协议

“行政协议是指行政机关之间签订的契约，它以合意性为基础，所以各成员对是否订立契约、与谁订立契约、如何订立契约以及订立什么契约具有一定的选择权。” 任何一个行政协议都有一定的实施期限。行政协议的缔结，主要是合作各方或缔结各方的事，中央政府无法越俎代庖。但是，既然这种合作应当是一种制度化合作，那么就必须有实现合作的制度化平台，即行政程序法和行政协议法。这两个制度平台是地方政府无能为力的，只能由中央政府来构筑和提供。其实，只有制定行政程序法和行政协议法，中央政府才能对地方政府的协作实现法律监控，地方政府的协作也才能稳固和得到法律保障。

纵观国外制度中，“行政协议制度主要可以通过以下几种模式与行政程序法典实现对接：其一，在“行政程序一般制度部分”中专门设置行政协议条款，特别设计一个准用行政协议法的规则；其二，在“行政合同部分”规定行政协议条款，把行政协议作为行政合同的特例来对待；其三，专门设立一章来处理行政协议制度,与行政规范、行政规划、行政指导及行政合同的地位等同。”

因此，我认为国家尽早制定行政程序法和行政协议法。但是，在行政程序法典和行政协议法出台之前，可以由国务院根据已有的实践经验和理论储备，先行制定行政协议条例。等待时机成熟后，再上升为法律。其中涉及的实体内容主要规定在行政协议法中，而涉及的程序内容，则主要规定在行政程序法典中的行政协议部分。一旦行政程序法典和行政协议法正式生效，行政协议条例应当立即废止

四、结语

行政程序法在湖南开始试行，这是中国行政程序立法的一个重要阶段成果。行政程序立法不是一朝一夕的工作。虽然随着经济的发展会产生不同的服务于经济的程序法，但是行政程

序立法的一些根本性的制度是不会变化的。这些根本制度包括：

第一、表明身份制度。是指行政机关或其工作人员或得到授权的其他组织与个人在进行行政行为在之前，一定要像行政相对人出示证明、身份证或授权令，以证明自己已经享有了某种行政权利。

第二、调查制度。是指行政机关查明事实并收集证据的程序制度。

第三、听证制度。是指行政机关进行行政行为时，应该听取相关当事人的意见的制度。

第四、回避制度。是指公务员在执行公务时，如与行政行为有利害关系的，不得参与该行政行为的处理制度。主要包括任职回避、地区回避和公务回避。

行政诉讼在国家行政管理中的作用

一、摘要:行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并

进行行政救济的法律规范的总称。行政法与宪法的关系最为直接，又是独立的部门法，加强行政法制建设，全面实行依法行政，对建立有特色的主义法治民主国家意义重大。

主要有三方面作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。

二、关键词:行政法行政管理作用地位

三、正文：行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权利监

督并进行行政救济的法律规范的总称。，由于国家行政管理的广泛性和地位的重要性，决定了行政关系的广泛性和重要性，作为调整行政关系的行政法，作为调整高行政关系和行政法国家和社会生活，为各个方面实施着宪法规范这行宪法规范推行宪法确定的各项基本国策

在国家中，行政法的作用和地位具体表现为依法行政在社会生活中的重要意义

一、行政法具有维护社会秩序和公共利益的作用

行政法主要是调整行政法关系、保障、规范和监督行政管理活动的法律，它直接涉及国家权力的确定和行使，有关国家机关之间的关系和国家机构与公民法人之间的关系的宪法规范，主要通过行政法律具体实施。人类的衣、食、住、行等各方面均离不开行政,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。

维护社会秩序和公共利益是通过行政主体的行政行为表现出来的。行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。行政职权的特征(1)行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。

(2)行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。

(3)行政职权具有先行有效性。行政职权已经行使和适用,法律规范就要承认其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。

(4)行政职权具有强制支配性。行政主体及其公务人员能够行使行政职权,禁止相对方从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权力内容与主张直接得到强制确认和实现。

(5)行政职权具有不可自由处置性。行政主体对其所拥有的行政职权不得随意自由处置,包括两方面内容: 1)一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可,不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定反映了这种要求。2)行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃。因为行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责。

2.行政职权的内容

(1)制定规范权。即行政机关的行政立法权和行政机关制定其他规范性文件权。

(2)行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某种事项的权力或资格的权力。

(3)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。

(4)行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督和检查的权力。

(5)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的行使不得超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。

行政主体在维护社会秩序和公共利益的行政管理过程中,行使行政职权,但同时也必须履行行政职责。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政主体承担行政职责的法理基础有两个:一是行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。即每项行政工作都有一定的任务,行政主体所拥有的权力、手段及组织机构、人员配置、物质设备等,都是为完成该项任务,而且必须完成该项任务。二是行政法治原则所要求。即行使行政职权和实现行政职能过程中,应当受到法律规范的约束和限制,不得违反法律规范。

二、行政法具有监督行政权力主体,防止滥用行政权力的作用

法律赋予行政机关及其主体以行政权力,以维护社会秩序和社会公共利益,然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个****利的优越性和侵犯性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效和直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。

1.行政复议

行政复议是法定行政复议机关应行政争议相对人的申请,审查行政主体所做出的具体行政行为的合法性与适当性,并确定相应行为是否侵犯行政相对人的合法权益,据此做出是否满足相对人申请的裁决。

根据行政复议法的规定,行政复议的基本原则包括如下五个方面: 1)保护行政相对人的

合法权益,维护行政主体依法行使职权。在行政复议法中,对于行政主体合法行使职权的行为,复议机关应加以维护。2)依法复议,不受非法干预。复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查和裁决完全根据法律、法规进行,不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。3)对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。行政复议不同于行政诉讼,在行政诉讼中,法院只是对具体行政行为的合法性进行审查。而在行政复议中,复议机关既审查具体行政行为的合法性,又审查具体行政行为的适当性。4)合法、及时、准确、便民。5)一级复议制。行政复议实行一级复议制,即申请人申请复议后,对复议裁决不服的,只能依法提起行政诉讼,不能向复议机关的上一级机关再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围,复议裁决作出后即发生法律效力,为终局裁决。6)不适用调解。复议机关审理复议案件,如同人民法院审理行政案件一样,一律不实行调解。

2.行政诉讼

行政诉讼是人民法院根据法律的授权,依据行政诉讼法所规定的诉讼原则、制度和程序,解决一定范围内的行政争议的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定,能够成为行政诉讼客体的行政争议,只能是行政相对人对具体行政行为不服而产生的争议。《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就明确了人民法院是行政诉讼的主管机关。

行政诉讼将司法审查这样一种监督手段和救济方式公诸于众,从而向各行政主体预示着行政行为接受司法审查的可能性,从而促进行政管理的法制化和行政公务人员的自我约束机制的形成。行政诉讼法除了可以促使行政公务人员严格执法以外,还可以教育行政相对人自觉遵守行政法制,扞卫自己的合法权益。

3.行政赔偿

行政赔偿是国家行政主体及其工作人员在行使职权时,给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,国家负责向受害人赔偿的制度。构成行政赔偿需符合下列条件:

(1)行政相对人的损害必须是行政主体及其工作人员行使职权时造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成的损害,国家亦对之承担赔偿责任。

(2)损害必须是违法行为造成的。《行