地方政府绩效评价体系中公共管理研究——以漳州市为例

地方政府绩效评价体系中公共管理研究——以漳州市为例

摘要

改进政府绩效是公共管理的首要目标之一。政府绩效考核的开展不仅有利于政府行政效率的提升，还能够提高政府的服务质量，对于政府职能转变也具有较大的实践意义。本文在深入研究梳理国内外政府公共管理绩效评估研究理论和实践现状的基础上，总结政府绩效评估的理论基础，以地方政府公共管理职能为依据，构建地方政府公共管理绩效评价体系，并以漳州市政府公共管理绩效评价建设为实证分析对象，深入了解政府公共管理绩效评价体系建设现状，并结合地方政府公共管理绩效评价体系展开分析评价，并有针对性的提出漳州市政府地方政府公共管理绩效评价体系的方法路径，制定相应的政策保障以及制度建设。对当前我国政府公共管理绩效评估有积极借鉴意义。

目录

目录

一、绪论 (3)

（一）选题背景及意义 (3)

1.选题背景 (3)

2.选题意义 (4)

（二）国内外研究综述 (5)

1.国内研究现状 (5)

2.国外研究动态 (6)

（三）研究内容及方法 (7)

1.研究内容 (7)

2.研究方法 (7)

（四）研究思路及框架 (7)

1.研究思路 (7)

2.技术路线 (8)

（五）主要创新点 (9)

二、理论基础 (9)

（一）绩效评估 (9)

1.绩效 (9)

2.政府绩效 (10)

3.政府绩效评估 (10)

（二）新公共服务理论 (11)

1.基本观点 (11)

2.新公共服务理论的主要内容 (12)

（三）政府绩效评价理论 (13)

1.政府绩效评价的探索 (13)

2.政府绩效评价的实践与创新 (13)

三、地方政府公共管理职能解析 (14)

（一）地方政府行政体制 (14)

（二）地方政府公共管理及其发展 (15)

（三）地方政府公共管理职能 (16)

四、地方政府公共管理绩效评价体系建设 (17)

（一）地方政府公共管理绩效评价实践评述 (17)

（二）国内外公共管理绩效评价的经验及启示 (18)

（三）地方政府公共管理绩效评价体系构建 (19)

1.地方主导 (19)

2.多元参与 (19)

3.建设构想 (20)

（四）影响因素 (21)

（五）主要内容 (21)

1.指标体系 (21)

2.权重设置 (22)

3.评估标准 (23)

4.评价方法 (24)

五、实证分析——以漳州市为例 (25)

（一）漳州市概况 (25)

（二）漳州市公共管理绩效评价实践 (25)

1.目标定位 (25)

2.价值取向 (25)

3.评价内容 (26)

（三）漳州市公共管理绩效考核指标的评价 (27)

（四）结论与建议 (30)

一、绪论

（一）选题背景及意义

1.选题背景

改进政府绩效是公共管理的首要目标之一。上世纪八十年代以来，西方各国为适应全球化与国际竞争的挑战，提高公众对政府服务的信心，开展了“重塑政府”、“新公共管理运动”等行政管理改革。政府绩效评估是其中最为普遍的一项改革措施。其目的是通过实施科学的政府绩效评估，建设适应社会变革、透明高效、更具回应性与责任感、更注重公共管理服务质量的新型政府。在众多研究结果的推动下，西方大多数国家逐步构建起具有本国特色的政府绩效评估制度。英国政府通过审计委员会开发了综合绩效评估体系（CPA）。美国通过《政府绩效与结果法案》，构建起多层级的政府绩效评估体系。澳大利亚、韩国等国家均从上世纪末开始进行行政改革，建立起较为规范系统的政府绩效评价体系。

我国随着改革进程的发展，社会主义市场经济继续深入推进。当前宏观与微观环境均出现重大变化。宏观上，科技与经济增长迅速，社会发展和变革加快，国际竞争环境日益激烈；微观上，社会结构呈现多样化趋势，社会利益格局不断调整，公民自主意识、独立意识和民主参与意识不断增强。这对政府的公共管理服务能力提出更高的要求。中共十六大将提出了行政管理体制改革的目标，作出提升政府执政能力的部署，要求各级政府积极创新，改进政府管理方式、提高行政效率、提高服务质量，降低行政成本。政府绩效评价成为深化行政体制改革的重要手段，在各级政府中得到广泛实践。但由于当前政府绩效评价开展的时间较短，欠缺理论指导与实践经验,存在各种弊端与问题。例如，在评估主体方面，缺乏公众参与，

不能体现评估主体的多元化；在评估指标体系方面，地方政府绩效考核评估体系中过于注重经济发展指标，而公共服务职能指标的重要性得不到体现；甚至有些地区的政府绩效评估仅仅是走形式，无法真正发挥绩效评估的正面作用。这些问题迫切需要相关理论研究的指导。本文在总结已有研究成果的基础上，以公共管理理论为主要视角，结合漳州市政府公共管理绩效评价实践，构建合理的地方政府绩效评价体系，以期为当前地方政府绩效评估实践提供参考。

2.选题意义

（1）理论意义

本文开展的关于地方政府在公共管理绩效评价体系方面的研究中，结合漳州市政府公共管理绩效评价实践展开实际的研究工作，能够补充和填补我国关于地区政府公共管理绩效评价方面的理论研究体系。而且，构建合理的地区政府公共管理绩效评价体系是我国地方政府公共管理绩效评价由技术和理论到制度实践层面的一个必经之路，研究国内外绩效评估的理论和具体做法，对进一步研究我国政府公共管理绩效评估有积极借鉴意义。

（2）实践意义

漳州市作为福建省辖区内的重要地级市，近年来依托福建省的发展进入发展的快车道，政府职能的转变和转型已经处于一个非常关键的阶段，在这个时候研究漳州市政府的公共管理绩效评估将会对漳州市的行政体制改革和持久发展带来重要的影响和深远意义。

第一，实地调查当前漳州市公共管理绩效发展情况，为漳州市政府公共管理绩效评估进一步研究打下基础，分析制约当前漳州市公共管理绩效评估进一步开展的主要问题，为漳州市公共管理绩效评估改革和政府职能转变提供一定的理论指导。

第二，建立漳州市政府公共管理绩效评估的体系，在政府内形成民为本的价值取向和多元化的评估主体，促进漳州市政府公共管理绩效评估的科学化、规范化、常态化，促进行政体制改革的不断深化。

第三，通过绩效评估，增加政府行政管理透明度，提高资源投入的效益，使漳州市政府合理的配置和使用公共资源，改善政府和普通民众之间的关系，更好的打造新型服务型政府。

（二）国内外研究综述

1.国内研究现状

当前国内关于政府绩效评估的研究很多，内容涉及基础理论与实践探索等各个方面。关于政府绩效指标体系的构建，基本思路包括以下几种，如：“经济一效率一效益”框架，“政治一经济一社会”指标体系，以及“综合—分类一单项”指标体系，平衡计分卡等。臧乃康指出，政府绩效可分为政治、经济、社会三个方面的内容。刘瑞则指出，进行政府绩效评价应综合考虑政府服务的数量与质量，公共资源的占用与利用效率，以及管理目标的实现程度。2006年中国公共服务发展报告提出，政府绩效应关注效率和公平机制，其指标应包括投入、产出和效果三个方面。于小千等(2008)从公共服务效能、公众满意度和公共服务投人三个要素评价公共服务，并由公平、效能、效率和经济四个维度构成。周光辉认为，政府绩效指标应包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，这与目前深圳市政府的考核指标相一致。范柏乃针对20多个县市政府绩效评估进行实证调查显示，政府绩效考核一般包括以下领域内容：经济发展水平、社会稳定状况、教育科技发展、行政管理效率、人民生活质量和自然生态环境。郑方辉针对广东省市、县级政府的研究指出，绩效评估指标应具有以下五个维度：经济发展水平、政府成本付出、公众满意程度、社会公平正义、生态环境保护。在政府绩效的具体评价方法方面，陈衍泰(2004)指出，当前管理学的发展与其他领域呈融合交叉的趋势。当前绩效评估技术包括技术分析方法、定性评价方法、运筹学方法、多属性决策方法、统计分析方法、系统工程方法等多种方法。贺仲雄(1991)提出融合模糊、物元空间等思想的决策系统，郭仲伟等(1992)则主张应用聚类分析和FCE方法进行宏观质量评估。

纵观以上绩效评价体系的研究成果，当前我国的政府绩效评估在理论上和实践上都还不是很成熟。主要存在的问题有：首先，上述大部分研究是以新公共管理理念为理论依据，借鉴企业绩效考核方法，在构建考核指标时多数停留在技术层面，缺乏从地方政府公共管理职能与绩效评价指标关系的深入探讨。其次，研究的实践性不强，多是从引进西方国家政府绩效评估的理念与方法体系入手，或是直接从理论方面分析我国政府绩效评估的现状及存在问题，缺乏国情与地情特色，缺乏创新性，缺乏从理念、价值、实施环境、与实现途径的系统的研究。研究多以定性为主，缺乏定量分析，即使有也常因为分析方法的不成熟，数据的准确性、真实性难以确定等原因造成一定的误差，这导致现有研究因缺乏实证检验而减弱了科

学性。

2.国外研究动态

政府绩效反映了公共管理中注重提高管理技能、注重行政服务的发展趋势，对英美等西方国家的行政组织和服务供给模式造成极大影响。其研究成果大致可以从几个方面来进行概括：①从公民参与的角度研究绩效评估。随着顾客满意度测量技术的发展，美国许多学者开始通过民意测评研究公民对政府服务的满意度。如戴维·斯温德尔（Davod Swomdell）等调查多地政府绩效与民众满意度的关系，认为两者存在相关性，公民满意度可以作为政府绩效评估的有效指标。Boyne(2003)认为，以往公共服务绩效评估的关注点是产出的数量、质量和服务水平，而对于公平和顾客满意度的重视程度明显不足。Ancarani(2009)则指出，传统的政府绩效评价不仅应包括传统所关注的服务质量与资金使用情况，更应转向评价顾客价值，以顾客满意为中心。②提出政府绩效评估模型。如阿斯顿（Aston）工商学院公共服务研究中心研究提出，用“平衡计分卡”调和地方政府绩效测评中的不同利益分享者；美国锡拉丘斯大学（SyracuseUniversity）等机构研究提出政府绩效管理的GPP模型。西奥多·波伊斯特的研究总结了政府绩效评估的指标体系包括：产出、效率、生产力、服务质量、效果、成本效益和客户满意度等。阿里·哈拉契米的研究介绍了美国全国绩效评估委员的绩效评估体系，内容包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力六个方面，具体指标可细分为150～1500种。③政府绩效评估结果的运用。英格拉姆（Patricia W. Ingraham）等从组织行为学的角度出发，认为政府绩效评估应是对公共管理过程和政府管理能力的评估，传统体制下政府低效行为的根本原因在于存在“管理黑箱” Hoogenboezem（2004）应对绩效评估没有达标的政府部位进行惩罚，督促公共服务质量的提升。④考察政府绩效评估的理论与制度基础。哈特瑞·P·哈瑞（Hatry P. Harry）、罗伯特·D·伯恩（Robert D. Behn）等从各种角度对政府绩效评估与政治体制、民主制度的关系进行阐释。

（三）研究内容及方法

1.研究内容

本研究共分六章。第一章，绪论，介绍选题背景及意义、研究内容、方法与框架，并对已有国内外研究进行梳理总结。第二章，理论基础，具体阐述了绩效评估、新公共服务理论、政府绩效评价理论等理论基础。第三章，地方政府公共管理职能解析，主要介绍地方政府管理职能。第四章，总结政府绩效评估的理论基础，以地方政府公共管理职能为依据，构建地方政府公共管理绩效评价体系。第五章，实证研究，以漳州市政府公共管理绩效评价建设为实证分析对象，深入了解政府公共管理绩效评价体系建设现状，并结合地方政府公共管理绩效评价体系展开分析评价，并有针对性的提出漳州市政府地方政府公共管理绩效评价体系的方法路径，制定相应的政策保障以及制度建设。第六章，结论与建议。根据上述研究，总结归纳当前我国政府公共管理绩效评估的对策建议。

2.研究方法

1.文献研究方法。检索和阅读国内外关于地方政府绩效的相关研究，进行科学的梳理、分类与归纳、总结，得出本文研究的理论基础，并在此基础上提出地方政府绩效评估的指标体系。

2.案例研究方法。本文在文献研究的基础上，以漳州市政府公共管理绩效评价作为实证研究的案例，深入分析漳州市政府绩效评估指标体系建设现状以及评估应用效果，验证上文提出的关于地方政府绩效评估的指标体体系的理论假设。

（四）研究思路及框架

1.研究思路

本文主要开展关于地方政府在公共管理绩效评价体系方面的研究工作。一方面，本文在

深入研究梳理国内外政府公共管理绩效评估研究理论和实践现状的基础之上，构建本文研究的理论基础，并结合地方政府公共管理职能构建地方政府公共管理绩效评价体系；另一方面，本文以漳州市政府公共管理绩效评价建设为实证分析对象，深入了解政府公共管理绩效评价体系建设现状，并结合地方政府公共管理绩效评价体系展开分析评价，并有针对性的提出漳州市政府地方政府公共管理绩效评价体系的方法路径，制定相应的政策保障以及制度建设。

2.技术路线

本文在阐述政府绩效评估开展的背景以及意义的基础上，有针对性地搜集与整理国内外研究成果，构建本文研究的理论基础；并以漳州市政府公共管理绩效评价的具体实践作为案例，分析其应用现状、存在问题及完善策略，以期能够提升我国地方政府绩效考核的水平和效率，健全完善地方政府绩效考核新机制。本文研究的技术路线如下：

图1-1 技术路线

（五）主要创新点

当前我国的政府绩效评估指标体系的研究大多停留在技术层面的指标构建，缺乏对于地方政府公共管理绩效评价的理论基础和判断标准的根源性探讨。另外，其次，研究的实践性不强，多是从引进西方国家政府绩效评估的理念与方法体系入手，尤其缺乏基于我国现实情况的实证研究。本研究的创新点有：1)总结了新公共服务理论等政府绩效评估的理论基础，并以新公共服务理论为重要理论基础，结合地方政府职能分析，构建地方政府绩效评价体系；2）以漳州市公共管理绩效评价建设为案例进行实证研究，提出相应的改进策略，丰富了关于地方政府绩效研究的案例。

二、理论基础

（一）绩效评估

1.绩效

在我国,绩效的英文词汇是“Performance”。其意义可翻译为“表演”、“履行”、“表现”、“性能”，并引申出成绩、效益、成效、业绩等意义，最初广泛应用于社会经济管理方面，包含经济、效率与效果三个层次的意义。后来研究者将其引入行政领域，提出了“政府绩效”这一范畴。关于绩效概念的观点，总结起来有以下两种，见表1。因此，绩效应是行为与产出两个方面的综合，是过程与结果两个方面的综合，也是内容与形式的相互统一。

表1 关于绩效的观点

2.政府绩效

政府绩效，又称“公共生产力”，也称“国家生产力”、“政府业绩”等，具体是指政府实施公共管理的效率与效能，体现了政府行使职能的管理能力。政府是公共管理部门，与企业等社会经济单位不同，但是政府的管理活动也涉及“4E”:即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。4E与政府运作的成本、投入、产出与效果4个方面密切相关。

政府绩效是政府能力的集中体现，是政府管理效能的评价标准与动力机制，同时，政府绩效管理体系又必须与环境相协调，受政府管理模式的影响与制约。政府绩效的内容包括：（一）经济绩效。指促进经济的持续、快速与健康发展。具体指标：一是国民经济增长情况；二是国有资产增值保值情况；三是人均国民收入增长情况；四是通货膨胀率、就业率等指标。

（二）社会绩效，是指政府管理对社会全面进步的促进作用。其衡量指标包括民众生活水平和生活质量的提高；社会稳定，犯罪率低；社会保障体系日益完善；社会公共产品供应日益完善，公共卫生事业及时到位等。

（三）政治绩效，主要表现为制度安排与制度创新。其衡量指标包括政治民主程度，政策法规的准确度，政策法规的执行力度，政府管理体系运行情况等。

（四）文化绩效，其具体指标：一是教育发展水平；二是公众文化素质与道德水平；三是科技发展水平及转化度；四是广播影视文化事业发展情况；五是体育事业发展情况等。

3.政府绩效评估

政府绩效评估是指对政府执行公共管理职能的成绩和效益进行评价。其具体内涵包括两个方面：

(1)效率方面。效率是政府公共管理追求的目标，也是政府绩效评估重要内容。行政管理学者奥斯托罗姆认为，政府效率是“用最小的成本达到既定的目标或者成本既定时产出最大。”并指出，传统的政府绩效单纯考虑投入，忽略了对产出评估。詹姆斯.Q.威尔逊指出，判断政府绩效的标准应是政府工作取得的结果而不是投入，因此，应建立以产出为导向的政府绩效控制机制，改变以投入为导向的控制机制。

(2)公共责任方面。政府的公共责任是指政府提供公共服务的职责，包括政治、法律、道德、领导、经济5个方面。政府绩效评估有利于促进政府提高公共服务的质量，减少政府利用职权谋取不正当利益，促进社会公平与发展，更好满足民众的需求。因此，政府绩效评估的实施，能够改善政府与民众的关系，提高政府的公信度。随着政府角色与职能的变化，政府部门与公众的关系不再是治理者与被治理者的关系，而是公共服务提供者与消费者的关系。公众是政府公共管理服务的对象，政府公共管理必须以公众的需求为依据。这种关系定位强调政府公共管理必须以顾客为中心，倡导顾客至上的管理理念，增强对公众需求的回应力，提高管理效率与质量。

从不同的层面来看，政府绩效评估的基本内涵包括：一是在行政理念层面，也即绩效评估的指导思想，必须强调公民导向与结果导向；二是评估内容与标准层面，一般以4E来衡量；三是管理工具层面，即应将绩效评估作为提高政府效能的管理工具，发挥其“发现问题”“诊断问题”、成为群众参与民主管理平台的作用。

政府绩效评估主要特点有：（1）目标多元性。政府绩效评估内容涉及政府部门的所有施政领域；（2）投入产出的特殊性。从政府部门的投入与产出来看，资源的种类具有无形、间接、弥散的特点；（3）评估指标的不确定性。政府部门服务于社会全面发展，其考核指标应具有多样性、互动性；（4）信息资料的不完整性。现代政府公共管理的范围和领域非常广泛因而民众很难全面把握政府绩效信息，与企业比较，政府绩效评估收集完整信息较为困难。

（二）新公共服务理论

1.基本观点

上世纪六十年代，“新公共行政学”提出社会公平理论，认为“社会公平”是公共行政管理的核心价值，提倡采用“公平至上”代替“效率至上”，并吸取经济学、政治学、社会学等学科要素，形成新公共管理理论，即认为政府公共管理应市场或顾客为导向，实施绩效管理。“新公共服务”理论是在批判新公共管理理论的基础上建构的。其提出者登哈特夫妇批判传统行政理论将政府置于中心位置，而主张将公民置于整个治理体系的中心，提出“公民优先”的理念。根据“新公共服务”理论的观点，“公民满意”是以公共利益为基础理念的，要求公共行政人员必须全心全意为公民服务。因此，主张政府应转变治理角色，即“导

航”角色转变为“服务”角色，强调公共利益是政府治理的目标而不是副产品，公务员应积极关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，而不仅仅是关注市场。“新公共服务”理论推崇公共服务精神，目的是提升公共服务的价值，强调公民社会与公民身份的重要性，主张实现政府与民众之间的合作与沟通。

2.新公共服务理论的主要内容

新公共服务理论的具体理论基础包括：（1）民主社会的公民权理论，以及社区与市民社会模型；（2）组织人本主义；（3）组织对话理论；（4）后现代公共行政理论。其基本内涵总结起来有以下几点：

1、政府的角色与功能是服务而非掌舵，政府应该协助公民表达诉求，并实现全社会的公共利益，而不仅仅是进行控制或引导新方向。

2、追求公共利益，公共利益应是政府提供公共服务的主要目标，而非副产品。公共行政人员应努力倡导集体的公共利益观念，实现利益分享与责任分担。

3、战略的思考，民主的行动。符合公共利益的政策措施，采用集体协作的方式，能够最有效地得到贯彻和执行。

4、公共行政服务于公民而不是顾客。按照新公共服务理论，公共利益不仅仅是个人利益的总和，而是来源于价值的分享。公务人员应置力于建设与市民的信赖关系，而不仅仅是把公民当作顾客。

5、责任并不是单一的。公务员的责任有多个层次，涉及法律、公共价值观、政治行为准则、职业要求与公民利益，而不应仅仅关注市场。

6、公共管理者应超越企业家身份，充分重视公民权与公共服务。企业家式的管理者将公共资源视为已有，与之不同，公务员应置力于实现社会公共利益，为社会做出有意义的贡献。

综上所述，新公共服务理论的核心理念是：公共行政部门应该区分政策制定（掌舵）与社会公共服务提供（划浆）两种职能，奉行服务理念，实行民主对话，重视政府与民众的沟通协商与合作互动，积极构建公民利益表达机制。

（三）政府绩效评价理论

1.政府绩效评价的探索

政府绩效评估是政府管理创新的工具，我各级政府部门在管理实践中，利用合理的政府空间，结合当地实际情况，积极探索，提出多种模式的评估方法。

从我国政府绩效评估的实践来看，大概可分为三个阶段。（1）第一阶段从上世纪八十年代中期到九十年代初期，这一时期的政府组织绩效评估工作以志愿性质开展，主要依托于政府“目标责任制”考核体系。（2）第二阶段从上世纪九十年代初期开始到本世纪初，这一阶段政府考核仍然采用目标责任制的基本形式，具体实施方式为自上而下系统推进，考核焦点为经济增长；（3）第三阶段从本世纪初幵始，这一阶段政府绩效评估在借鉴西方政府改革运动的基础上，以科学发展观新为指导，开展多种模式与实现机制的探索，在实践中逐渐形成多种多样的实施模式，以适应社会转型对政府职能转变的必然要求。

总结起来，当前我国地方政府的绩效评估的主要实践模式有三种：第一，与目标责任制相结合的模式。这种模式主要以北京、青岛和江苏等地为代表，其实施过程中强调目标管理、责任分解以及系统化管理；第二，与机关效能建设相结合的模式。这种模式主要以福建、浙江等地为代表，其实质是国家各级政府纪律检查部门遵循相关法律、制度和规定，开展对所辖政府部门的履职监督；第三，与公民评议相结合的模式。这种模式主要以江苏省南京市、广东省珠海市等地为代表，这些地区开展“万人评议政府活动”，将公众纳入政府绩效的考核主体，是探索实现政府考核主体多元化的重要实践。

2.政府绩效评价的实践与创新

从当前我国政府绩效评估的实践来看，其特点主要表现为：第一，当前政府绩效评估大部分是依照评估主体的职能，构建评估内容和方式；第二，绩效评估的实施主要依靠党政主要领导的推动；第三，绩效评估的实施具有“运动式”特征；第四，绩效评估的实施大部分依托于政治框架，但创新与形式主义并存；第五，绩效评估大部分采取内部自上而下评估的方式；第六，考核指标的确立多数采用自上而下的方式，忽视了公众的个性化需求，大多数采用通用指标，而缺乏从实际出发的个性化指标；第七，主要强调绩效考核的执行与达标情

况，对于发挥主体积极性的重视程度不够。

从创新趋势来看，当前政府绩效评估出现“模式纷呈”的局面，各种号称“XX模式”的创新不下百种，如“青岛模式”“连云港模式”“思明模式”“沈阳模式”“兰州模式”“珠海模式”等。但行政效率却没有较高提高。PERC公司在2010年曾调查了亚洲12个国家与地区的地方政府绩效状况，结果中国大陆的地方政府绩效无论从绝对效率还是到相对效率都不甚理想[1]。这些创新的主流是复制与模仿，基本上是一种复制性学习。其创新形式属于高复制性创新，也就是综合了多个学习对象的复制型创新或“拼盘”式创新。从积极的方面来看，这种复制式创新是一种理性的学习型创新，能够以较低的成本解决政府部门自身的管理问题，只要符合组织需求，能够提高管理效能，未引发管理中的不良反应，就可以说明其符合所在组织（政府）的需求。当前政府绩效管理创新的不足之处是缺乏对民意的收集与采纳，更多是以提升组织效率为目标，而并非从满足民众诉求角度出发，忽视了政府管理的根本目标是为民众提供公共服务，存在“以组织判断取替人民需求”的特征。

政府存在的目的不是为了自我服务，其根本目标应是服务于作为行政相对人的民众。就本质而言，政府的所有创新都应该是为了促进人民大众利益的实现，其创新的原动力都应该来源于各种民意。缺乏规范的民意收集机制，主要依靠政府部门内部组织判断取代民意的表达，这实际上是一种“精英行政”思想，与行政管理的“新公共服务”理念相违背。

三、地方政府公共管理职能解析

（一）地方政府行政体制

我国是单一制国家结构形式国家。在我国行政体系中，地方政府是指除中央国家机关及其所属机构之外的所有行政机关，包括省、市、县、乡镇各级人民政府以及所属职能部门。地方政府与社会关系密切，最能把握普通民众的广泛与现实利益需求，以及转型期社会矛盾与变革诉求。现阶段我国地方政府的主要特点是：

首先是压力型运行体制占主导地位。我国实行单一制政体，加上传统行政文化与改革任务的要求，现行地方政府的多数遵循压力型的运行体制，即以落实上级任务为主要施政内容，同时受资金、人事、政策支持等各种资源限制。地方政府工作目标是为了完成上级任务指标，取得政绩。在这种压力型逻辑支配下，可能引起政策原初目的与行政效果的背离。

其次，履行职能的具体化。我国行政体制改革提出，政府职能转变的目标：一是经济调节，二是市场监管，三是社会管理，四是公共服务，但当前地方政府行政管理与上述职能目标还存在较大差异。这是由于地方政府行政职能的具体化特性，行政改革目标必须与地方政府的现实情况相结合，才能在行政管理中得到真正贯彻。

第三，对社会环境变革的敏锐性。传统官僚科层制行政理论主要以政府自身运行为焦点，忽视了社会环境及执行对象等外部因素。随着民主制度的推进与信息化的发展，地方政府体制改革将向自主、自治趋势发展。一方面地方政府距离中央权力中心较远，自主政策空间较大；另一方面地方政府是调整民众利益的执行者，代表多元化社会利益需求。在社会持续变革的大环境下，政府面临着来自基层民众的现实考验。

基于上述对地方政府性质的认识，本研究以地方政府的绩效评估实践为研究对象，构建地方政府绩效评估体体系，探讨政府绩效改进的作用逻辑，能够对目前的绩效评估改革困境提供可行性的改进思路和对策建议。

（二）地方政府公共管理及其发展

政府公共管理职能是一个复杂的体系，包括不同的结构及要素，其发展历程大致有三种模式：

(一)小政府模式

古典经济理论认为，市场是“看不见的手”，能够自动实现对经济运行的调节，社会大众个人的利己行为在市场的调节下，能够导向社会财富与福利的增长。这一理论体现在政府公共管理职能定位上就是“守夜型”政府论。即认为最好的政府就是最小的政府，政府是一种不得已的工具，应尽量避免政府对经济与社会的干预。

(二)大政府模式

19世纪末20世纪初，在两次世界大战及战后重建，以及世界性经济危机的影响下，需要政府对经济和社会领域的广泛干预，促进了干预型政府理论的发展。该理论认为，政府是促进社会发展的一种积极因素，在进行经济干预及管理社会领域方面发挥着重要作用。二战后，西方国家普遍实行政府干预体制，建设完善的经济与社会福利体系，提供积极的公共服务，使公民从“摇篮到坟墓”的生活无不受到公共管理的影响。在社会主义国家，受苏联社会主义模式的影响，政府自上而下包揽了一切公共事务，另外，单位制成为配置社会资源和

福利的重要手段，将私人空间压缩到最低限度。政府成了无所不管“全能政府”。

(三)有效政府论

上世纪七十年代后期，在西方资本主义国家又兴起新自由主义思潮，关于政府与市场的关系的争论，己经超越了完全否认市场与完全否认政府的两个极端，而是主张将这两种配置资源的手段进行有机结合，以对经济与社会发展发挥更好的调节作用。有效政府论主张的是一种“回缩”意义的“小政府”，但是，从提供法律与秩序的角度来看，又是一种“强政府”。

（三）地方政府公共管理职能

就我国当前情况看，地方政府在经济领域将承担越来越少的直接干预，其主要职能逐渐转向社会公共管理与服务方面。具体地讲，我国当前地方政府职能包括：

(一)行政管理职能

地方政府的行政管理职能，主要是指政府内部的管理水平，体现为内部的管理和素质，是政府应该履行的最基础的职能。

(二)经济发展职能

1、地方政府是市场秩序的提供者。市场经济的运行需要一定的市场秩序。政府的首要经济职能是通过各种法律与规范，构建公平、公开、公正的市场秩序。

2、地方政府是市场秩序的仲裁者。市场秩序建立后，其实现还需要政府一定程度上的监管，这就要求政府执行市场仲裁者的职能，以维持一个健康的经济秩序。

3、地方政府是发展市场的促进者。政府在建立与维持市场的同时，还必须按照变化的环境，不断完善市场形式，促使市场运作向更高层次演进。

(三)社会职能

1、社会控制职能。是地方政府通过社会或社会中的全体、组织对其成员进行保护、指导、约束和制裁来维护社会的公共秩序。

2、文化教育职能。是指通过建立文化管理机构，按照法律规定，对教育、科技、卫生、体育、出版等行业实施公共管理。促进社会文化事业的发展。

3、社会服务和保障职能。保障社会成员的基本生活权益，提高其生活质量，是社会稳定发展的基础。这些目标的实现必须借助地方政府的力量，这就决定了社会保障始终是地方政府的重要职能。

4、自然环境与人口的保护与调节。随着工业化的进程的发展，资源与环境问题越来越突出。市场机制不能自动消除其外部效应。地方政府的另一项必要的公共职能是进行环境与资源保护，促进社会可持续发展。

四、地方政府公共管理绩效评价体系建设

（一）地方政府公共管理绩效评价实践评述

据有关资料，截至2007年，我国已有约1/3的省（区、市）落实了政府绩效评估工作。2008年中央政治局将政府绩效评价确立为一项基础制度。2010年，中央正式建立纪委监察部绩效管理监察室。2011年，政府绩效管理工作部际联席会议制度正式确立，标志着我国政府绩效评估由各地、各部门分散试点的形式转向由中央统一部署与调控。政府绩效评估实践逐渐在全国实施。

从当前我国地方政府绩效考核的实施情况来看，主要有如下特点：

（1）经济指标在考核指标中占主导地位。促进社会发展经济是我国地方政府的重要管理职能。GDP、财政收入、招商引资、项目投资等各项经济指标在政府绩效考核体系中仍占据重要地位。

（2）经济社会全面发展的指标逐渐建立。近年来，环境保护、资源控制、社会保障等方面指标逐渐得到重视。

(3)考核指标变动较大，主要与当地党委政府中心工作有关。考核形式及方法一般以党委或政府文件的形式下发，许多地方将政府中心工作纳入当年考核的主要内容。

(4)考核主体逐渐呈现多元化趋势。地方政府考核的主要实施形式是由上级对下一级政府进行考核。群众参与机制的是近年出现的新亮点，为群众评估政府提供了切实的途径和渠道。

当前我国政府绩效评估存在的缺陷：

（1）尚未形成系统的考核指标体系。考核指标的选择存在一定的随意性，缺乏相关实证研究的支持。某些考核指标与政府职能缺乏关联性，不能很好发挥绩效考核引导政府职能转变的功能。

(2)短期效益观念明显。考核指标过分关注短期政绩，而对长期发展目标与可持续发展

能力的关注不足，导致某些地方出现华而不实的“政绩工程”，不利于经济社会的长远发展。

（3）考核主体的单一化。考核多为内部考核，保障社会公众和第三方部门参与考核的机制尚未确立。

（4）考核结果的层次化不明显。考核指标体系权重设置不合理，等次划分不明显，考核结果不能呈现应有的层次化，而是大部分表现为“优秀”的评价意见，起不到考核的作用。

（二）国内外公共管理绩效评价的经验及启示

政府绩效考核在西方发达国家已经实践几十年，英美等国政府绩效考核制体已非常成熟，具有积极的借鉴意义。

（1）英国的政府绩效考核

撒切尔政府实行“雷纳评审”，对政府公共部门进行绩效考核，经过二十多年的发展，已形成经常、系统、规范的绩效评估制度，其主要特点有：第一，考核内容重点关注顾客服务与质量。英国最初实施绩效考核，目的是提高政府行政效率，同时降低政府开支。但是，随着社会发展，牺牲公共服务质量为代价来节省政府开支已不再适应社会需求，因此，英国的绩效考核的重点逐渐从经济、效率转向质量和顾客满意。第二，突出服务对象与公民参与在考核中的重要地位。在英国的公民宪章运动中，各公共服务系统明确强调顾客满意率。布莱尔执政后，更加重视公众参与测评。当前，英国政府已大量应用各种市场研究技巧来考核公众对议会服务的满意程度。第三，重视考核的结果的运用。英国政府将绩效考核纳入行政改革，积极运用绩效考核结果，一方面利用绩效考核促使政府部门加强预算控制，节约资源利用，另一方面，根据绩效考核测量显示的缺陷，提出补救措施，推进政府工作的持续改进与发展。

（2）美国的政府绩效考核

美国政府绩效考核制度开始于上世纪五十年代，经历了六十年代的“3E审计”，七十年代的“联邦政府生产率测定方案”，以及克林顿政府提出的“国家绩效评价”，最终成立“政府绩效与结果法案”，将政府绩效考核以立法的形式确立下来。美国政府绩效考核的特点：第一，建立完善的政府绩效考核的指标体系。美国政府绩效考核的指标体系相当完善，具体而言，包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益等各项指标。第二，绩效考核逐步走

向法制化、制度化。美国通过立法要求政府部门进行绩效考核，并建立完善的绩效考核机构。如成立管理与预算局，对政府各部的年度绩效计划实施管理与审批，独立对政府机构进行绩效考核。第三，主体多元化。美国政府绩效考核的主体包括公共部门、政府部门以及民间机构。除了上级考核，美国还成立审计总署，作为对公共部门考核的政府专门机构之一。民间机构有“政府会计标准委员会”、“坎贝尔研究所”等，有力地推动了绩效考核活动的开展。第四，重视考核结果的反馈及运用。“政府绩效与结果法案”规定每个机构在做出考核后都应作绩效报告，并提交上级部门及国会,同时社会公众公开，让公众能够清楚了解公共部门的工作。

（三）地方政府公共管理绩效评价体系构建

1.地方主导

地方政府绩效评估体系的构建，应坚持因地制宜、因时制宜，既体现规律性与科学性，又尊重独特性与灵活性。为社会民众提优质的公共服务是政府的重要职能，也是衡量政府绩效水平的关键，是构成政府绩效评估指标体系的重要内容。在地方政府绩效评估指标体系构建方面，更是强调要增强指标体系的适应性，要根据评估对象的地区特色和发展重点，根据政府的层级特征、职能体系、绩效维度来构建服务型政府绩效评估体系。要求绩效评估体系必须与不同地区的实际情况相适应，看政府的公共管理是否切实地推进了本地区的经济及社会的持续发展，是否切实提高了人民的生活质量。因此，地方主导应成为地方政府绩效考核体系构建的一个重要原则。

2.多元参与

当前，我国政府绩效考核管理仍主要以政府为主导进行的，以民众为中心的绩效考核价值取向与实践模式仍然没有真正确立起来。实现政府绩效评估主体多元化，是推进绩效评估的民主化进程的重要要求。

（1）建设公众广泛参与的治理体系

广大社会民众是公共产品与服务的使用者，公众对政府所提供的公共产品或服务的质量

和效果最有发言权，应当作为政府绩效评估体系中的最重要的主体。从公众的角度出发，有利于对政府绩效进行客观的评估，迫使政府各项工作从对上级负责，转向同时对上级与公众负责，实现上级监督与公众监督相结合的双层激励机制，从而促进政府增强责任感，更好地履行工作职能，改进工作效率。

（2）重视专家在绩效评估体系中的地位

政府绩效评估是建设服务型政府的重要途径。政府绩效评估指标的设计、评估体系的建立与评估流程的执行是专业性很强的技术工作，这决定了绩效评估专家与专业研究机构在政府绩效评估中发挥着重要作用。因此，除了由政府部门内部监督与管理要求实行的绩效考核，以及社会公众参与的政府绩效评估之外，还应当建立以绩效评估专家为主体的专业绩效评估机构。

3.建设构想

图1 政府绩效评估体系的结构

地方政府绩效考核体系应包括：制度基础、考核主体和考核内容（如图1）。制度基础是考核主体与考核内容的支撑点。考核主体是考核内容的前提。考核内容是考核主体的方向和指导，制度基础、考核主体与考核内容三者之间层层递进，缺一不可。科学地构建地方政府绩效考核体系，还必须遵循：第一，目标一致性。在设定和选择绩效考核指标时，应以地方政府的战略目标作为出发点，根据地方政府的治理目标来决定和选择绩效考核指标。第二，整体性。指标体系应整齐划一，其中各个具体指标相互衔接，指标覆盖全面、系统。第三，可行性。评价指标应有可操作性。争取做到考核指标的量化、避免使用是非性和极端性的标准。评价指标的设定要充分考虑到地方政府的绩效现状和绩效潜力。