网络反腐模式:问题与制度创新

2011年5月学术交流May ,2011总第206期第5期Academic Exchange Serial No.206No.5

[收稿日期]2011-01-11

[基金项目]教育部“纪念建党九十周年”专项课题(10JDJNJD064)

[作者简介]李立景(1968-),男,辽宁大连人,副院长,副教授,法学博士,新闻传播学博士后,从事诉讼法、媒介法研究。网络反腐:模式、问题与制度创新

李立景

(广西民族大学法学院,南宁510000)

[摘要]诉诸网络反腐对加大反腐败力度具有不可低估的意义。但是,网络反腐内生的局限

性和失范行为又会侵犯公民的名誉权、

隐私权,引发政府信任危机等诸种问题。鉴于网络反腐涉及公民基本人权表达自由、申诉、控告监督权,为促使网络反腐败健康发展,有必要健全舆论引导

机制,提升公众的法律素养和媒介素养;坚守表达自由的第一性价值原则,建立完善网络侵权的免

责与减责抗辩事由体系;构建公共道德、

互联网行业伦理和法律监管三位一体的体系性治理机制,并加强网络反腐的国际协作。

[关键词]网络反腐败;政府推动型;反腐模式

[中图分类号]DF49[文献标识码]A [文章编号]1000-8284(2011)05-0075-04

网络反腐所具有传播的迅捷性、广泛性、匿名性、成本低廉性、易接近性等特点,有力地促进了反腐败的力度,成为近年公众参与反腐败的重要方式,并为官方所重视;随着互联网的普及、信息公开化和民主政治的推进,党中央反腐败力度日益加大,民间网络反腐风生水起,方兴未艾,但也暴露了不少问题,亟待体系性检视和制度创新性回应。

一、诉诸网络:正在兴起的反腐模式

网络反腐败目前主要有以下几种形式:

(一)诉诸新闻范式型。这种类型表现为,

网民、新闻记者或网站诉诸新闻的范式,通过曝光腐败分子的隐私性信息和腐败,制造公众舆论,进而引起社会正式反腐败机构的注意和重视,如广西来宾市前烟草局长因被当事人的丈夫以《烟草局长的香艳日记》曝光,因抽“天价烟”被网民称作“最牛房产局

长”

的原南京江宁区房产管理局局长周久耕的落马[1]都是著名的例子;(二)政府推动型。其典型是网络反腐株洲模式。株洲市纪委成立网络反腐倡廉领导小组成立,有纪委书记任组长,下面由办公室、信访室和调研法规室三个部门组成。网民反映的不便公开需要保密的问题,都可以直接给纪委书记和市纪委设立的官方网名“株洲纪检监察信访”发论坛消息,或者发送电子邮件,信访举报邮箱每天都有专人负责处理,纳入正常的信访件处理程序。并制定《关于建立网络反

腐倡廉工作机制的暂行办法

》、《关于建立株洲市纪委网络反腐倡廉工作机制试行办法》等规章制度将这种机制制度化[2]。

(三)传统反腐败网络化型。这种模式多见于作为党和政府以及司法机构贯彻近年来的信息公开制

度的一种措施,公布有关机构的职能、

电话等,将网络作为接受举报信息接收平台,除了诉诸的媒介有所区别外,在运作机制上与传统的信件举报和上访举报反腐败并无实质区别。

(四)民间网络组织专门型。这种模式由私人或民间组织通过成立专门的反腐网站受理举报,展开网络或现实调查反腐败。如2004年6月,被人称为“民间舆论监督第一人”的李新德,在自己创建的“中国舆论监督网”上贴出《下跪的副市长———山东省济宁市副市长李信丑行录》,详述了李信涉嫌贪污、受贿、绑架、故意伤害等违法违纪行为,还附有数张李信向举报人李玉春下跪的照片。检察机关介入

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查实后,李信最终受到法律制裁[3]。

当然,上述分类会出现某种交叉,如作为当前网络反腐主流的诉诸新闻范式型与民间网络组织专门型往往会出现相当程度的融合;公众网络反腐的主导机制是通过网络媒体设置腐败舆论议程,诉诸新闻范式,激发公众广泛参与,揭露腐败事实,引发舆论漩涡,最终,引起社会正式反腐败机构的注意和重视,将案件纳入党政纪或司法正式处理程序;它的互动性、媒介范式的叙事架构、传播渠道的网络化,使它既区别于传统的舆论监督,又有别于社会正式机构反腐败。

二、网络反腐存在的弊端与局限性

(一)可能影响正式反腐败机构的侦查计划。尽管从侦查的模式上讲,有秘密侦查和公开侦查之分,由于网络反复的公开性和公众参与性,会导致腐败案件秘密的泄露,使得案件当事人的反侦察能力增强,打草惊蛇,进而打乱正式反腐败机构的侦查计划,影响案件的查处。

(二)网络反腐败的滥用造成侵权。网络反腐一般是通过网络调查、人肉搜索来抽丝剥笋,揭露案件真相的,民间网络反腐败网站更是鱼龙混杂,往往堕入以营利为目的的巢穴;时常雇佣私家侦探偷拍偷录,跟踪盯梢,造成侵犯名誉权、隐私权、肖像权等,给当事人的合法权益造成不应有的伤害。

(三)网络反腐难以复原案件真相。正式机构反腐败所依据的事实是经过法定程序调查和认定的“法律事实”,按照诉讼证据规则,非法取得证据一般是不能作为诉讼证据使用的,“法律事实”不同于纯粹的裸露的“客观真实”,私人调查权与行驶公权调查权相比,在措施、手段、力度上不可同日而语,网络反腐依据的事实多为偷拍偷录的违法手段获取的,往往在很多时候只能作为诉讼证据的线索使用,而不能直接使用。

(四)网络反腐的新闻范式具有内生的局限。网络反腐是一种诉诸新闻范式、依赖公众舆论的反腐模式,并不是每一种构成犯罪的腐败案件都可以利用网络来进行反腐的,网络反腐的案件选择一般是按照新闻构成要素的价值标准来进行,因此这种反腐是有选择性的,与性、暴力、奇异性、故事性以及案件的重大性等因素有密切关联,而不同于社会正式机构反腐以法律要件与案件事实的符合性作为唯一的事实选择标准;因此网络反腐,注定是补充性的,而不是全局性的。

(五)网络知沟使网络反腐发展不均衡。网络反腐需要一定的网络知识和设备,中国互联网络信息中心(CNNIC)公布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》显示,尽管网民整体规模的持续扩大,但是,仍然存在网络基础设施建设东西部地区差异和网民阶层与知识结构不平衡的问题,影响了网络反腐的全面展开。

(六)网络民意的操纵与蒙蔽:网络反腐是通过设置新闻事件,引发公众舆论进而触犯正式反腐机构公权力调查程序而实现反腐目的的,由于公众的盲从心理,信息的不对称,网络的匿名性,以及电子声响资料的真伪难辨性,在加之网络水军的利益驱动,通过商业性运作制造虚假民意和舆论,掩盖了舆论反腐的公众意志。

(七)政府推动型网络反腐亟待制度化:网络反腐株洲模式的曾经红极一时,然而随着株洲市纪委书记杨平的调离而声色黯然;个中原因通过官方的媒介回应说明事实真相公中式难以信服的,很显然,如果考虑到中国传统官僚文化的历史理性,这样的事件并非是个案,当下网络反腐亟待从领导个人魅力助推型演变为制度化网络反腐败,这是法治政府的必然要求。

三、应对网络反腐负效应的误区反思

网络反腐利弊相生,面对网络反腐所衍生的种种负面效应如何应对是个值得研究的问题。实践中一些地方政府往往以网络反腐的负面舆论影响党和政府的形象、危害社会秩序为由,采取过激和不当的措施,典型的应对与反应大致有以下几种模式:

一是个案封杀删帖模式;

二是恶意追究刑事责任模式;

三是以合法化制度名义模式;

四是通过技术手段设置关键词为“非法词汇”的模式,拦截和阻止相关帖子的发表。

应对网络反腐舆论监督的种种误区表明,网络反腐行动的性质和价值根基没有受到应有重视。如何看待网络反腐行为的性质?从网络反腐败的行为构造上看,它涉及表达行为(言论自由等)与公民的批评、建议、申诉、控告检举权这类政治权利和自由;网络反腐行为不同于现实的反腐败行为,网络反腐·

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行为是一种政治性表达自由以互联网形式在发腐败领域内的体现,而对于表达自由国际公约历来予以第一性权利而予以特殊的保护,被马克思称之为:“自由中最神圣的,因为它是一切自由的基础。”[4];1948年的《联合国人权宣言》第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界,寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年的《公民权利和政治权利国际公约》“人人有自由发表意见的权利,此权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”我国宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。”

另一方面,采取对网络反腐舆论监督进行封、堵、删、压等强力干预的方式,不仅是对表达自由以及公民的批评、建议、申诉、控告检举权的粗暴干涉,同时,也有悖于舆论的规律和新媒体时代的传播特征。以互联网为特征的新媒体时代,传播科技日新月异,媒介不仅改变了传播方式、也改变了社会的权利结构,传统媒体的把关人作用大大消解,受众既是传播者也是受众,媒体的记者精英时代,已经向“人人记者”时代演进,公众对媒介的接近性和把控能力空前提升,这不是任何制度可以强制控制的;同时,政府有关部门的强力干预,往往会导致网络舆论强烈反弹,引发更大的舆论狂潮,从而使当地政府有关部门陷入更为被动的局面,如已经成为全国关注的“最猛料网站”“柒零叁”刚成立时,因一些质疑官员财产、抱怨市政建设的激进帖子得罪了不少官员。麻烦由此开始,“相关部门常以‘涉嫌金融诈骗’或‘非法运营’的名义将网站关闭。”更多的时候,封杀前没有任何通知,封杀后没有任何解释,服务器有过一天内被封杀多达十几次的纪录,“柒零叁”和网管部门打起游击战,他们的服务器辗转全国,最后,甚至将服务器搬到了国外,在多次博弈之后,政府开始尝试与网站加强沟通互动,从取缔查封转为了监管、引导、包容[5]。

表达行为的法律规制在国际上一般都采取一种宽容的态度,这由是表达自由所具有发现真理、推动社会进步创新、促进民主、缓解社会张力等功能决定的,表达自由的价值是国际社会普遍认同的;美国宪法第一修正案甚至以这样的语气保障言论自由:国会不得指定法律限制言论自由。涉及以言治罪的英美国家的藐视法庭罪在司法实践中很少被适用。

四、保障与规制:网络反腐的制度管理创新

如何治理网络生态环境,使网络反腐发挥其应有的作用是一个需要体系性思考的问题,否则,即便是政府推动型的网络反腐,也会随着官员的人事变迁而昙花一现,湖南株洲的网络反腐由于纪委书记的调离,从轰轰烈烈到最后变得偃旗息鼓就是一个很好的例子。

从问题解决哲学的角度来说,通常认为社会问题的解决有直接针对问题的政策性解决模式和消解问题生态环境的体系性治理解决模式,对网络反腐败的问题应当采取消解解决模式;网络反腐败存在的问题和局限性是制度体系性的,牵一发而动全身,如果不把问题还原到制度体系中去关照,头痛医头,脚痛医脚,其结果往往是治标不治本,网络反腐败的制度治理需要对策性的应对措施,更需要宏观制度环境对问题的消解。

一、媒体的独立体制。媒体是信息传播的把关人,网络媒体的独立性与社会责任是网络反腐能否充分发挥作用的关键;尽管随着民营资本进入网络媒体,形成媒介资本的多元化,如何防止信息垄断,以保证媒介资本的民主和媒介的独立性,排除地方利益集团的干扰,发挥党的喉舌作用;另一方面,目前官方背景的新闻媒体与地方政府、社会强势集团的签订的“信息服务合作战略协议”是一种危险的信号,一方获得了权力、财力和常规支持解决了生存之虞,作为交换,另一方则获得了对负面新闻传播控制,这是一种危及监督独立性的媾和,值得密切关注。

二、网络反腐败宏观关联制度体系构造的协调。如信息公开,财产申报等制度如何与网络反腐机制相协调,现行法律与党的反腐倡廉制度政策的冲突和协调问题,对举报者与证人保护以及网络实名制问题;网络组织的蔓延与民政部的社团条例形成严重的冲突,如何保障公民的网络言论自由、结社自由,发挥网络反腐组织的民主监督功能,需解决民间网络反腐组织的合法性问题,个人信息立法与舆论监督所涉及的隐私权、名誉权问题等。

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三、网络侵权免责及减责法律要件的完善。网络反腐是同通过在网络媒体举报发布腐败者的违法行为而得以实现的,如果对公民、媒体的表达自由苛以过多的责任,就会使媒体不敢发布传播举报者的材料,形成寒蝉效应,阻塞网络反腐的舆论通道,难以发挥网络反腐的作用;但是如果对媒体消息传播的审查责任过于放纵,就可能造成侮辱诽谤的横生恣意,难以保护官员作为一个公民的隐私权和名誉权。英美诽谤法中,基于表达自由作为第一性权利属性,通过政治言论与商业言论的两元划分,规定了若干侮辱诽谤和侵犯隐私的抗辩事由如公正评论、公共利益、公共人物、真实,等等,以及侮辱诽谤的防卫权,并赋予了媒体言论特许权,我国相关规定比较匮乏,应当借鉴国外媒介法,在发挥表达自由的民主监督功能与保护公民的隐私权和名誉权之间进行立法上的利益平衡,设计符合新闻传播规律的网络媒体的责任承担与免责减责法律要件。

四、侮辱诽谤侵权的诉讼程序。针对媒体诉讼有可能涉及不特定的公众,在设计侮辱诽谤侵权诉讼程序时,应当借鉴英美的简易即决判决程序,从而,避免媒体的诉累而殃及媒介的表达自由以及与此密切相关的公众知情权;新闻真实的证明程度是新闻侵权诉讼的关键,新闻真实具有时效性,我国目前在诉讼证明制度中采取的客观真实主义没有注意的新闻信息传播的特殊性,影响媒体网络反腐败舆论监督,只要不是恶意诽谤,可以考虑降低信息真实的证明程度。

五、网络反腐败舆论民意与司法独立。腐败案件的司法处理既应当充分关注网络民意,避免制度的僵硬与漏洞,协调普遍正义与个别正义的冲突,同时又应不违背法治原则,以实现反腐的法律效果、社会效果、政治效果的统一问题;司法的独立本身不是目的,司法独立不意味着排除监督,从世界范围来看,19世纪概念法学衍生的机械司法范式正在被恢复性司法、协商性司法、能动性司法范式所取代,以司法独立为有拒绝听取网络舆论民意,最终受损害的是司法的权威性和公信力。

六、舆论非理性极化的引导与控制机制。由于信息的不对称,缺乏当事人的亲历性,个体意见的因惧怕与众人意见相左而选择沉默,继而形成舆论的从众化,最终形成德国学者伊丽莎白·诺尔-诺依曼所说的“沉默的螺旋”[6],网络舆论缺乏正确引导必然会导致非理性极化,容易形成多数人的暴政,因此,建立完善司法、纪检监察反腐新闻发言人制度,对国家机关公共舆论形象传播进行管理,发挥主流舆论意见领袖的引导和控制作用,防止网络舆论引发群体事件具有重要的现实意义;同时,对以营利为目的的有组织的操纵民意的网络水军及推手,在行政法上甚至刑法上予以必要的规制。

七、网络媒体自律机制的建立。网络反腐涉及公民的基本人权表达自由,对表达自由关联利益的制度平衡与选择应采取极为审慎的态度,网络治理不仅仅要靠法制,也要靠道德自律,我国互联网发展只有十几年时间,在当下道德观念日益多元的情形下,应当研究如何建立完善互联网的行业自律问题。

八、网络反腐的制度化以及国际与区际协作机制。首先,从国内来看,尽管网络反腐的意义已被我国高层所重视,但是依赖领导个人魅力而不是依赖制度进行网络反腐败的现象依然很突出,有必要建立以政府主导的、民间团体、个人等主体广泛参与的网络反腐共同体;要加强对举报人的权利保障,除了商务性网站可以实行实名制以外,从保障公民政治权利和自由的角度看,其他网站实行实名制弊大于利,同时应当进一步细化侮辱诽谤罪公诉案件立案标准。其次,随着全球经济趋于一体化,腐败跨国犯罪形式日益多样,我国贪官外逃形势严峻,联合国反腐败公约指出应当“铭记预防和根除腐败是所有各国的责任,而且各国应当相互合作,同时应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与,例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与,只有这样,这方面的工作才能行之有效”,我国已加入联合国反腐败公约,应当建立和完善利用网络反腐实现国际与区际反腐协作机制。

网络反腐的保障、引导与规制一方面依赖于伦理道德、法律等社会规范体系的治理;另一方面,也有赖于公民法律素养和媒介素养的提升。

[参考文献]

[1]李润文.南京抽“天价烟”房产局长周久耕受贿受审[N].中国青年报,2009-9-5(10).

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[6]伊丽莎白·诺尔-诺伊曼,民意———沉默螺旋的发现之旅[M].翁秀琪,译.台湾远流出版公司,1994:76-121.

〔责任编辑:张毫〕·

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