关于罚没收入预算的分析

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关于罚没收入预算的分析

作者：李卫民

来源：《人大研究》2014年第05期

按照我国政府收支分类科目设置，公共财政预算收入包括税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入四类。其中，作为非税收入中的一种，罚没收入指执法机关依法收缴的罚款（罚金）、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入；具体包括一般罚没收入、缉私罚没收入和缉毒罚没收入。与税收收入相比，非税收入的稳定性较差，来源复杂，收支管理难度较大，因此，实际工作中非税收入的收缴、使用、监督管理往往不够规范、科学，容易侵害公民利益，特别是罚没收入，由于具有执罚性质，更是引起社会的普遍关注。如何从理论上加强对罚没收入的理解和认识，关系到实务中罚没收入管理的制度设置与施行。笔者尝试从预算角度出发，主要基于预算的内涵与罚没收入的特性，就罚没收入预算的编制、执行问题提出一些粗浅的看法。

预算，本质上是关于未来年度政府收支所作的一种计划，而罚没收入要以违法行为的存在为前提，没有违法行为就没有相应的罚没收入。所以编制罚没收入预算，就意味着要作出未来年度将存在一定量的违法行为的假设，罚没收入数额越大，意味着违法行为将越多。可是，政府工作的目标本来是要通过履行好各项政府职能，同时强化执法震慑力，推动社会日益文明，普遍守法，尽可能地减少乃至杜绝违法行为的发生。也就是说，政府工作完成情况越好，社会越稳定安定，社会违法行为就越少，相应的罚没收入也就越少。这么一来，罚没收入预算的目标假定与政府工作的目标指向，实际上是有所背离的。编制罚没收入预算（不管是做大预算还是做小预算），实践中都可能诱导执收单位为完成预算收入而或严或松地人为控制违法行为的查处。因此，是否应当编制罚没收入预算，如何编制罚没收入预算，理论上似乎存在一些困惑。

对此，笔者认为，作为制度规定的一种政府收入，罚没收入理应编制预算，纳入预算管理；同时，基于罚没收入的特有性质，应弱化其收入预算的预测属性，对于指标性、任务性等约束性属性则应坚决摒弃。

之所以应当编制罚没收入预算，最重要的原因是罚没收入毕竟是现实中政府常年收取的一项法定收入；而只要是政府取得的正常收入，就应当纳入预算，提交立法机关进行审查和监督。这是预算全面性、完整性原则的基本要求，是公共财政的基本要求，也是政府依法行政、依法理财的基本要求。政府公共收入主要包括税收收入和行政事业性收费、资源资产性收入、罚没收入等非税收入。税收收入来源于经济生活中的生产、交换、分配、消费等各种经济活动，资源资产性收入来源于政府拥有各类资源、资产所产生的收益，行政事业性收费来源于政府治理中实施管理和为社会提供服务所收取的费用，罚没收入则来源于政府针对违法行为收缴的罚款等。就社会现实而言，各种经济活动、政府资源资产收益、政府管理和服务，都是客观存在的社会现象，由此产生的各种政府收入也都具有可靠的现实基础。同样的道理，各种违法行为的存在，也是当今社会的客观现实，依据相关法律必然产生相应的罚没收入。虽然说，政