行政组织理论2-3章内容

第二章行政组织的发展史

一、外国行政组织的演变P24

1、奴隶制时期的外国行政组织

2、封建制时期的外国行政组织 P27

3、资本主义时期的外国行政组织

1、法国实行的是半总统半议会制，这种体制的特点是：***** （1）强化了总统的权力，总统无需对议会负责；

（2）提高了政府地位，国民议会无权要求总统下台和解散议会；（3）议会的作用有所下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。

17、封建制时期英法行政组织的特点

①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。

2、美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：

（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；

（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的

政策\变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。

（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。

（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。

（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

3、简述资本主义时期外国行政组织发展的特点。P38 ####

（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。

（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。

（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。

二、中国的行政组织

1、中国古代的行政组织P38

◇ .夏、商、西周时期：

夏：王位世袭制；开始设官

商：按照职能设官定制：司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑）

西周：三司——司徒（农业）、司马（军事）、司空（工程）；

六太——宰、宗、士、史、祝、卜

◇。秦、汉时期：

秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；丞相下设九卿：

太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府

汉光武帝以后：尚书权力越来越大，成为三省六部制的雏形。

◇。隋、唐时期：

三省六部制——三省：中书、门下、?尚书（尚书省是全国的行政核心）

六部：（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工

◇。宋、元时期：

三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关

◇。明、清时期：

明朝——明初，废宰相，六部成为最高的中央行政机关；但中期以后，内阁的权力日重。

清朝——设军机处；地方大官直接听命于皇帝

◇。中国古代行政组织发展的特点：

（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。

2、中国近代行政组织

◇。南京临时政府时期（1912－1913）：

先是总统制；后实行内阁制。

◇。北洋军阀时期（1913－1928）：

在内阁制、总统制、帝制中变动。

◇。国民政府时期（1927－1949）：

三大原则：直接党制；委员会制；五权分立。

行政院是国民政府的行政机关。

◇。中华民国的行政组织特点

（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。

（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。

（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。

（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

3、中华人民共和国行政组织的几个阶段：

◇。第一阶段：建国初期（1949－1954）：P44

《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。

中国人民政治协商会议；中央人民政府委员会；政务院；政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。

◇。第二阶段：54年宪法体制时期（1955－1966）：

全国人民代表大会——最高国家权力机关；

国务院——（地位）最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。（组成）总理、副总理、部长、主任、秘书长。

（领导体制）集体领导（通过全体会议和常务会议进行工作）。（组织结构）职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。

（总理产生）国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。

◇。第三阶段：文革及拨乱反正时期（1967－1974）：

军管会、革命委员会（先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构）、75年宪法（国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免）。

?1979年的《地方政府组织法》：县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。

1979年起，各地方革命委员会改称人民政府。

◇。第四阶段：1982年宪法体制（1975－1982）：

国务院——（领导体制）总理负责制。（总理产生）国家主席根据全国人大的决定任免。

22、中华人民共和国行政组织的特点#### P51

（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。

（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。

（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。

（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。虽然过去已经进行了几次大的改革，但往往都陷入了“精

简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。

第三章外国行政组织理论p53

(一) 外国早期行政组织思想的代表人物及其理论观点

1. S柏拉图的行政组织思想;他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。他的主要观点:1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产;2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担;3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段;4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难.

2. S亚里士多德的行政组织思想; 亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：（1）他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。

（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。（6）他主张以法治国

3. S马基雅唯利的四项组织原则; 主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则(是使国家存下去的关键)；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存在下去的原则

4. S官房学派及其理论观点; 官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们的行政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；（4）加强国家及政府的权利

5. S汉密尔顿:主要体现在《联邦党人文集》里。他的主要观点为：（1）主张扩大行政部门的权力(这是其在行政组织思想中最有贡献的地方,其牵制与平衡理论主要用意是削弱议会权力,加强行政与司法权力)；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）其建议被写进美国宪法.

6. S密尔的行政组织思想; 主要体现在《代议制政府》里。他的主要观点为：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作

都要由有特殊专业性的人才来担任

7. L对外国早期行政组织思想的评析; 1)没有单纯的行政管理思想，更没有单纯的行政组织思想 2）内容丰富

(二) 独立的行政组织理论产生的渊源p58*****

1. S行政组织理论研究的三个时期;传统时期,行为科学时期,现代时期.

2. L行政组织理论产生的经济,政治文化环境; 独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景:（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

3. B政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明.

十一) 行政组织中的帕金森定律与彼得原理

1. S帕金森定律; 帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》），剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，

职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆

2. S彼得原理; 美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。组织效率低下的真正原因是不称职的积聚,是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果.如果每个人都降一级，做他能胜任的工作，就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配，行政组织也不例外.

3. L关于行政组织中的帕金森现象,彼得原理的普遍意义;

(十二) 新公共行政学组织理论p76

1. S新公开行政学派; 新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究.

2. S公共行政组织的四种基本运作过程; 1）分配过程 2）整合过程 3）边际交换过程 4）社会情感过程

3. L新公共行政学派的理论主张;其主要观点:1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，

结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革. 行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力.

4. Y试分析新公共行政学派关于公平至上观点的现实意义;新公共行政学的主要贡献在与将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标,倡导民主行政,增强了公务员的内省伦理道德意识等.它对西方尤其是美国行政管理体制改革产生了广泛的影响,使美国政府在参

与性,分权化以及变通性等方面进行了一系列行政体制改革.

(十三) 企业家政府组织理论p78

1. S企业家政府组织理论;是美国近年来最为流行的行政学派,奥斯本和盖布勒在<<重新创造政府>>中首先提出来的.其基本思想是主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来,能向企业一样合理利用资源注重投入产生,提高行政效率.

2. S企业家政府的十大特征; 1应掌好舵（决策），而不是划桨 ;2）要妥善授权而非事必躬亲;3）注重引入竞争机制;4）注重目标使命而非繁文缛节.5重产出而不重投入;6树立顾客意识;7重收益,重集资,重赚钱;8重事前预防,而不是事后补救;9重分权模式和合作组织;10重市场机制调节非仅靠行政指令控制;

3. L企业家政府组织理论的贡献;按照企业家的精神重新审视了传统行政组织的职能,行为方式,以及行政组织的规章制度.

4. Y企业家政府组织理论与官僚制组织理论的区别;

5. Y企业家政府组织理论产生的时代背景;官僚体制行政组织在当今社会环境瞬息万变,社会需求多元化的情况下,其暴露出明显的弊端,如庞大的机构,集权式的管理,标准化的统一模式以及由此而产生的官僚主义,僵化死板,低效率高浪费等,这种体制已经不能适应瞬息万变的信息社会和以密集知识为基础的经济发展需要.

(十四) 对现代行政组织理论的评述p86*****

1. S现代行政组织理论的成就与不足; 现代行政组织理论的特

点:1注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究;2）带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征;3）也有不足：A、只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变 B、过分强调组织的变数，而忽书本无详细内容了对组织的基本原则和运行规律的研究 ;4）近年来，现代行政组织理论倡导组织变革，并认为，行政组织只有不断变革，才能产生出活力.

2. Y现代行政组织理论对中国行政组织的借鉴作用;