商057-陈爱兵(论农民工子女教育问题)

论文提要

随着我国经济的发展和工业化、城市化的进程，大批农村劳动力流向城市和东部经济发展较快的沿海地区，成为城市里的“农民工”。许多年龄处于义务教育阶段的农民工子女，也随其父母进入城市沿海和地区。农民工流动形成了“家庭化”和“长期化”的趋势，城市中广大农民工子女如何接受教育，逐渐成为当前社会关注的一个热点问题。

由于我国户籍制度的限制、城乡二元经济体制的分割和对于农民工子女教育的公共政策制度的不完善，更好的看待和解决农民工子女的教育问题不仅显得尤为重要，更是关系到国计民生、和谐社会建设的重中之重。本文在分析城市农民工子女教育现状的基础上对城市农民工子女教育问题出现的原因进行了分析，并针对这些问题提出了相关对策。

论农民工子女教育问题

随着社会进步和经济发展，现代化进程日益加快，出现了大量的农村人口向城市迁移的现象，这是历史的必然和社会化、城市化的发展的结果。从新中国建立以来，我国采取了严格控制农村人口向城市人口迁移的政策，由此形成了中国城乡分割的二元体制。改革开放以来，由于政策的变化，农村地区耕地面积减少，进城务工农民的规模持续增大。

近年来，我国农民工流动出现了一些新的特点。一是农民工流动规模持续扩大，二是外出就业时间延长。流动的家庭化趋势带来一个新的问题：如何看待和解决农民工子女的教育问题。就此本人根据所学知识和调查，认为中国是一个农业大国，农民工子女教育是一个十分重要和现实的问题，关系到国家、民族、社会和整体国民素质提升的问题，只有做好这些工作，国家的科学现代化、民族精神才会得到整体的提升和弘扬。

一、农民工子女教育问题的公共政策演变

农民工子女的教育问题是与90世纪80年代后农村劳动力大规模涌入城市紧密相连的。80年代，国家严格限制农民工子女大规模流动，农民工子女被排斥在城市义务教育体制之外。农民工子女受教育多以办简易学校以自救。但是当时社会环境封闭性所限，农民工进城务工多以“单身打工”为主，因此农民工子女的教育问题还未成为普遍关注的社会问题。

90年代，进城务工人数再度大规模增长，并突破了“单身打工”，转向“举家迁徙”，农民工子女教育问题日益凸现。1998年，原国家教委，公安部联合制定了政策，在一定程度上打破了必须以户籍所在地政府为主接受教育的壁垒；但其所规定的对农民工子女收取借读费，鼓励社会力量办学以接纳农民工子女等措施带有明显的歧视色彩，差别政策理念仍然很明显。

2001年，国务院颁布相关政策，首次正式提出农民工子女教育问题的解决途径，即“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，这“两为主”的基本原则至今仍然作为解决农民工子女教育问题的基本立足点；2003年，国务院办公厅转发教育部等六部委进一步重申并确立了以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主的原则，以建立进城务工子女全面接受义务教育保障制度和机制为核心的教育政策。流入地与流出地政府相互配合，以流入地政府管理和全日制中小学为主，因地制宜采取多种形式接纳农民工子女就学的工作机制，使这些农民工子女的义务教育能够“进得来，读得起，学得好”。

总之，有关农民工子女教育问题的政策演变与制度变革，大体经历了由限制到差别对待，再到以人为本，追求教育公平三个阶段，充分显示了党和国家力求尽快解决农民工子女教育问题的决心，也充分体现了党和国家力求消除城乡二元结构在教育领域的消极影响所做的努力，展现出农民工子女教育从边缘走向平等融入城市教育体系的趋势。

二、农民工子女教育问题的政策现状及其原因分析

（一）农民工子女教育政策的执行现状

不可否认，政策实施以来，农民工子女教育状况的确得到了一定的改善，进城上学的农民工子女在政策上至少不再受歧视，其受教育也不再是无法可依。但是在各地政府实施政策的过程中，却也出现了一系列诸如经费来源、师资力量、土地征集等关乎子女上学的问题，这些问题严重影响了政策的预期效果，使政策的实施没有达到使农民工子女平等接受教育的状态，并产生了这样那样的不利于农民工子女就学的新问题。概括起来，主要包括以下几个方面：

1.农民工子女的视角

就农民工子女而言，基本教育缺失现象仍然在一定范围内大量存在着，主要表现在相当一部分农民工子女得不到受教育的机会，这对他们未来的身心发展都会产生非常不利的影响。

首先，知识文化教育的缺失。对于跟随父母打工来到城市就学的孩子们来说，城市是一个完全不同于农村的崭新环境。面对新环境，他们充满了好奇，也想走进城市的学校，感受城市的教育氛围。但是由于农民工家庭的流动性，高额的教育费用，农民工自身认识水平低下等原因，农民工子女就学存在着极大的不稳定性，频繁的流动也就错过了儿童接受基本文化知识教育的最佳时机。

其次，思想道德价值观教育的缺失。家庭教育匮乏直接导致了农民工子女在思想道德价值观塑造方面存在一定的欠缺，加之缺乏正规的学校教育，很容易使他们产生不良的价值观念，也很容易受社会不良现象影响，甚至走上犯罪道路。

再次，心理健康教育的缺失。良好的家庭教育环境对儿童心理、性格、个性都会产生十分重要的影响。由于父母长期忙于打工挣钱，情感教育的缺失很容易使他们产生这样或那样的心理问题，孤独无助、孤僻、自闭等心理问题就不足为奇了。

2.流入地政府的视角

首先，国家政策在流入地政府意识形态中被边缘化，解决农民工子女受教育问题并没有纳入流入地政府公共管理与公共服务的范畴。作为理性经济人，当政府某项政治行为的成本远远超过其带来的经济与社会收益时，它就会采取各种措施规避这种行为。接纳农民工子女城市就学势必要求流入地政府增加一部分额外的教育与管理费用，在教育资源有限、政府参政负担加剧的情况下，流入地政府必然要从自身利益出发，巧妙的规避这一政策，不纳入政府决策议事日程就是体现。

其次，部分流入地政府违背国家政策进行歧视性收费，极力排斥民办教育，适龄儿童就学难度加大。计划经济时代形成的户籍制度与二元经济体制，仍在社会各个领域方方面面发挥着作用。农村人仍然被排斥在城市体制之外，得不到医疗、卫生、就业、教育等应得的保障。

身份的不同似乎成了有无受教育资格的唯一标准，于是大量农民工子女遭到歧视，即使是可以在公立中小学上学，也不得不交上所谓的借读费，同时还要受到老师同学的身份歧视；或者是被安排到师资力量薄弱、没有政策优惠的劣质民办学校接受教育。

再次，农民工的流动性也造成了流入地政府管理上的困难，登记、注册、管理的复杂性，公共产品的拥挤与被破坏直接造成管理成本的提升，这样，当地政府很难把农民工当作当地居民，也就很难把农民工子女教育纳入当地长期发展规划。

3.社会的视角

就全社会而言，还没有形成全社会关心支持农民工子女就学的良好社会氛围。人们并没有注意到农民工子女教育问题的重要性，非但没有人给与关心与帮助，反而到处遭白眼，受歧视，孩子们幼小的心灵会受到多大的创伤，严重的被剥夺感，缺乏归属感，与城市的冷漠、无情、隔阂相对应，在特定情境下会一触即发，造成更为严重的社会问题。

（二）农民工子女教育问题的原因分析

从深层次来讲，国家关于农民工子女教育政策的初衷是好的，即解决农民工流动性增强这一背景下其子女教育缺失的问题，其政策宗旨也是最终使农民工子女进入城市教育体制，为什么国家努力改变农民工子女受教育的现状，也逐步出台了相关政策措施，但实际效果却总是不尽人意呢？这大概就要从政策执行的角度来分析原因了。

1.政策本身不完善，是造成政策执行中各种问题的根源

第一，政策缺乏对政策执行主体责任、义务的明确规定，权责利不对称，责任比较抽象，行使权力的自由度过大。例如，政策规定农民工子女上学以流入地公办中小学为主，流入地政府要制定进城务工就业农民工子女义务教育的收费标准，并减免相关费用。然而在城市

教育资源数量相对固定的情况下，农民工子女进程就学势必要占去城市一部分教育资源，这也就意味着用于城市子女上学的教育资源的减少。流入地政府为了维护自身既得利益，必然要排斥政策，逃避责任，减少义务的履行，这严重影响了政策执行的权威性。

第二，政策缺乏时效性。“两为主”政策已经出台多年，我国城市和农村发生了很大的变化，农民工子女就学业也出现了前所未有的新问题，而国家并未对政策进行修改或添加补充性的规定，这就会使政策执行者在面对新问题时无法可依，束手无策。

2.政策执行主体积极性不高，是政策执行失效的重要原因

农民工子女就学这一政策的执行主体主要是各地政府部门及其相关政策部门，教育主管部门，还包括公办中小学的校长老师等等。

政策规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民工子女较多的学校予以帮助”，这无疑加重了当地政府的财政负担。此外，由于外来流动人口的大规模增加，城市公用设施的使用会在一定程度上出现拥堵现象，加之农民工进城务工所带来的安全、住宿等社会问题，都会增加流入地政府管理的成本和难度。而财政部门、公安机关、教育部门等机关由于协调不当还会出现多头执行的现象，即谁都管但谁都不管的现象，相互推诿，使问题变得更加复杂。

学校方面，目前学校实力主要看其在各种升学考试中的整体水平，升学率成为衡量学校实力的重要指标。所以学校也不愿意过多接收基础比较差的农民工子女。而从教师角度，多增加一个学生增加了其工

作量，但并不能增加其实际收益，于是他们也没有很大的热情去顾及农民工子女。

3.农民工自身，对政策执行缺乏监督，是政策执行乏力的又一原因

农民工群体认识水平低，主要与政策制定者和执行者对该政策的教育宣传不到位有关，表现在流入地农民工群体对政策的认同度偏低。就目标群体自身而言，很多农民工自身素质偏低，无力解读国家政策；另外，宣传力度尤其是对农民工的宣传力度不够，使农民工并未认识到该政策的实施所带来的实惠，也就自然而然不去拥护该政策，即使在自身利益受损时，也不能拿起法律武器。

农民工群体对该政策的认可和接受水平低，自然也就不会去主动监督政策的执行效果。不管是政策执行系统内部的监督，还是政策对象的监督，都缺乏完善的行政监督体制，也就很难建立起对政策的评估与监督，政策问题的不到及时发现和解决，政策也无法得到及时修正。

三、农民工子女教育问题的对策与措施

（一）加快户籍制度改革，完善相关政策法规，从体制制度上保障农民工子女受教育的权利

第一方面，计划经济时代形成的城乡二元分割制度是农民工子女教育问题迟迟得不到解决的根源。由于身份的差别，农村和城市人口在经济、政治、文化、教育方面并不能享有平等权利，农民工子女受教育的合法权利也因户口身份的差别而被相对剥夺，沦落到教育的边

缘地带。要从根本上解决农民工子女的教育问题，必须加快户籍制度改革，摈弃落后的二元体制在教育领域内的不良影响。但是加快户籍制度改革并不可能完全取消户籍制度，而是逐步弱化乃至取消与二元户籍制度相关联的城乡分割的各项相关制度，从源头上保证农民的平等地位，给与农民工应有的国民待遇。

第二方面，完善与农民工子女受教育相关的各项法律法规制度，使农民工子女就学有较为完善的法律依据。首先，修改现行义务教育法，改革现行义务教育体制，增加农民工子女就学的内容。现行义务教育体制规定城市儿童义务教育费用由各级政府负责。当农民离开农村以后，既享受不到流出地政府的财政补贴，也没有资格获得流入地政府的优待，这使农民工子女在教育经费的筹集上遇到了不小的困难。因此必须加快修改义务教育法，增加有关于农民工子女义务教育的规定，使他们接受义务教育有法可依。

其次，加大中央和地方政府建立农民工子女教育的经费筹措和保障机制。各地财政部门要安排必要的经费，对接受农民工子女的公立学校予以更多的补助，并监督接收学校切实将经费用于农民工子女接受教育；城市教育经费中要预留一部分解决农民工子女城市就学所需要的经费；对于家庭经济困难的农民工子女，可采用社会捐赠，费用减免，助学金等方式予以帮助。

再次，加强农民工子女教育的各项具体制度建设。比如农民工子女就学申报制度，农民工子女在城市就学安全监护保障制度，临时学

籍制等等，作为完善农民工子女教育的辅助性措施，使农民工子女城市就学的具体制度逐步趋于完整。

（二）调整现有义务教育格局，合理配置国有公共教育资源，完善社会捐赠机制，多渠道筹措教育经费。

农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理、以县为主”调整到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”“中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来，全方位地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主，民办教育为辅，调整现有教育资源的分布，实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制，完善捐赠立法，鼓励社会资本进入教育领域，让有爱心的先富者，将一部分财富通过慈善事业投入教育，多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润，政府增加了税收，因此，还可以通过适当的方式，让用工企业分担农民工子女的部分教育费用，并安排一部分城市教育附加费用于农民工子女教育。

（三）尽快形成全社会关心支持农民工子女就学的良好氛围，从观念上消除意识差别

第一，转变观念，从观念上摈弃差别，强调以人为本，教育权利平等。这就需要各级政府部门加强宣传教育的力度，让人们认识到农民工子女就学问题的重大现实意义，认识到与城市子女的平等权利地位，消除对他们的歧视和误解，从而营造一个全社会支持的环境和氛

围。这样，农民工子女在权利受侵害时，也可以靠社会舆论力量来维护自身权益。

第二，通过政策优惠鼓励动员社会捐赠，社会筹资，多渠道筹措办学经费，从而增加政府用于农民工子女就学的经费，并可以建立政府专项资金用于农民工子女就学。对于那些积极参与社会捐助、社会资助的企事业单位，团体，个人在一定程度上可以享受到政府的政策优惠。

第三，充分发挥公办中小学的容纳作用，尽量扩大招收名额，对待农民工子女要减免相关费用，降低收费标准，在学习生活上给遇特殊关照，使他们感受到城市的温暖，尽快融入到新的城市环境中。

第四，管理引导民间力量办学以接纳日益增多的农民工子女，积极兴办农民工子弟学校，对符合审批要求和办学条件的民间力量合理引导，并对民办学校的办学设施，师资力量，教育水平严格审查，以增加其合法性。总之要努力探索民办学校办学新形式，坚持公办民办两条腿走路。可以说，随着社会资本的日益增加和公民社会的到来，社会力量办学将成为解决农民工子女教育问题的最终出路。

综上所述，合理解决农民工子女教育问题是关系国计民生与和谐社会的重大教育和社会问题，完善公共政策，形成全社会关心支持农民工子女就学的良好氛围，全社会共同关注，通过多渠道多途径解决农民工子女教育问题。

参考资料

1. 刘正芳民工潮:起源、效应与对策[期刊论文] - 江西教育科研2004(4)

2. 范先佐"流动儿童"面临的教育问题与对策2005(2)

3. 李伟梁流动人口家庭教育问题的影响因素分析[期刊论文] - 江西教育科研 2004(3)