论行政执法及存在的问题和对策

［论文摘要］行政执法是实现国家行政职能的重要活动，是依法行政具体的行政行为，随着我国社会主义民主政治和法制建设的不断加强和完善，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，作为政治生活中的一件大事，被提上了议事日程。依法行政已成为不同执法主体和行政相对人的美好愿望和工作准则。在我国行政执法的领域涉及到我国国民经济的各个领域，渗透到公民、企业、其他组织、军队、科技科研等方方面面，如工商行政、公安行政、农业、水利、林业、卫生医药等行政执法部门。如能有法必依、执法必严、违法必究、文明执法、克服行政执法中出现的种种问题，这就要以行政执法的基础法学理论去探根求源，从在行政执法中存在问题的本质深层内核入手：一、行政执法的定义、特征、原则；行政执法是指国家行政机关及得到行政授权的非行政组织，按照法定职责、权限和程序执行、适用行政法律规范的行政行为。行政执法的特征：行政执法主体的特定性；行政执法内容的法律性；行政执法权责的一致性；行政执法目的的公益性；行政执法性质的执行性。行政执法原则：严格依法办事原则；职权专属原则；公正、合理原则；公开、文明原则。二、行政执法中存在的问题；（一）行政执法活动中的不作为问题：消极地不作为；不愿作为；劣质行政作为。（二）行政执法中未依法行政问题：越权的问题；不按程序办案问题。（三）行政执法难；三、产生这些问题的原因：法律法规不健全；法律监督流于形式；执法人员素质低，思想不端正；行政相对人法律意识淡薄。四、应采取什么样的对策。（一）、以“三个代表”重要思想为指导，全面推行依法行政。（二）、建立健全国家的法律法规。（三）、完善监督机制。（四）、加强行政执法人员的教育。（五）、实行司法救济，国家赔偿制度。关键词：行政执法问题对策随着我国社会主义民主政治和法制建设的不断加强和完善，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，作为政治生活中的一件大事，被提上了议事日程。国家相继出台了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政许可法》，《全面推进依法行政实施纲要》，标志着我国行政管理工作正式走向法制的轨道，也标志着中国几千年从秦始皇统一中国至今，一直奉行着中央高度集权的管理体制发生巨大变革，“三纲五带”，“刑不上大夫，礼不下庶人”、“民不告官”的结束，尤其标志着“民告官”的开始。回顾近年来的司法实践，从“不敢告、不想告、不会告、不能告”到行政相对人逐步愿意通过司法救济来保护其合法权益。“相对人敢告，行政机关积极应诉”的局面已经形成，依法行政已成为不同执法主体和行政相对人的美好愿望和工作准则，同时也确实创立了建国几十年来从未有过的行政执法，并取得可喜可贺的成绩，为江泽民同志提出的“德治与法治并举”的方略奠定了基础。在我国行政执法的领域涉及到我国国民经济的各个领域，渗透到公民、企业、其他组织、军队、科技科研等方方面面，譬如《中国行政法通论》[1]分为总论和分论，分论分二十篇。第一篇国家行政机关和行政工作概论；第二篇国务院办公厅和办事机构的行政管理；第三篇国家机关事务和档案管理；第四篇外事、军事行政管理；第五篇劳动人事行政管理；第六篇国务经济及其计划、体改、建设、统计和技术监督的行政管理；第十篇地质矿产、能源金融行政管理；第十三篇农业、水利、林业行政管理；第十四篇商业、对外经济贸易、物资、旅游行政管理等等。由此可见，我国行政执法主体庞大，纷繁复杂，执法队伍的人员素质参差不齐，职业道德的高低不一等到各种因素，再加上管理体制又出现了长期存在难以克服的弊端，就导致有法不依、执法不严、违法行政、以言代法、滥施处罚等种种问题。这就要从行政执法的基础法学理论去探根求源，从在行政执法中存在问题的本质，深层内核入手，本文从行政执法的定义原则，行政执法中存在的问题；产生这些问题的原因；应当采取什么样的对策几个部分去阐述、论证。[!--empirenews.page--]一、行政执法的定义、特征、原则行政执法是指国家行政机关及得到行政授权的非行政组织，按照法定职责、权限和程序执行、适用行政法律规范的行政行为，亦称具体的行政行为，或行政管理职能活动[2]。（一）行政执法的特征：1、行政执法主体的特定性。行政执法活动是一种行使国家行政权力的活动。所以执法主体必须是依法具有行政权力的国家行政机关或

得到行政授权的非行政组织。2、行政执法内容的法律性。行政执法是一种依法行使职权的活动，必须严格依法办事，无论采取任何形式，都必须以法律和其它规范性文件为依据，包括实体法和程序法。这是维护行政执法合法性的基本前提。3、行政执法权责的一致性。行政机关对某一对象实施行政执法行为，既是行政机关的权利（职权），又是行政机关的义务（职责），行政机关对其职权和职责不得自由处分，无论是转让，放弃或是主观随意变动，都将承担失职、渎职、违法、滥用职权的法律责任。4、行政执法目的的公益性。行政执法是执行实施行政法律规范，并将它适用到具体的人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，实现国家行政管理职能。其目的是以实现社会公共意志，维护社会公共利益和行政相对人的合法权益为目的。5、行政执法性质的执行性。行政执法的基本要求是使行政规范得以执行和适用。行政执法行为是使抽象行政法律规范转化为行政相对人的权利义务的中介，法律规范只有经过行政执法行为，才能得以贯彻执行。（二）行政执法原则，行政执法原则是寄于行政执法中，对全部执法活动具有指导意义的基本准则。1、严格依法办事原则。严格依法办事，是我国法制建设的关键，是行政执法必须遵循的基本原则。它的基本要求是，有法必依，执法必严，违法必究。应做到严格、严肃、严明。2、职权专属原则。国家按照科学分工的原则，由法律明文规定，对各类行政管理事项，分别由专门的行政机关管理，调整专门行政管理关系的专门行政法律规范，由专门的行政机关行政。其原则是为了便于管理，专职专责有利于解决行政机关在行政执法中产生的失职与越权问题。3、公正、合理原则。其原则是对行政执法人员在实施行政目的、动机方面的基本要求，包括以下含义：1、行政机关执法不得超越适当限度。2、行政执法行为的内容，不得违背一般社会道德准则。3、行政机关在实施行政处罚时，对相对人应优先考虑从轻的精神。4、行政机关对行政违法行为的制裁应罚责相当，处罚的轻重应与该行为的危害性相适用。4、公开、文明原则。其原则是对行政执法行为程序、方法等客观方面的基本要求。是指行政机关实施行政执法行为时，程序内容必须公开，方法、手段必须文明，并加以限制，以保障行政执法的质量及社会效果。二、行政执法中存在的问题（一）行政执法活动中的不作为问题1、不作为的具体行政行为，是行政机关消极地不作为，即对相对人的请求既不肯定，也不否定，或者得无限期拖延时间。例如《河南法制报》2004年4月报道《案件长期搁置，原是徇私枉法》。三门峡公安局源滨区分局某派出所民警杨群锁，在朋友的“纠缠”下，忘记自己的职责，以感情代替原则，使案件长期搁置，结果触犯法律。[!--empirenews.page--]再如《“涉官”执行案恁难办》：新乡市开发区东方面粉厂申请新乡市中级人民法院依法执行新乡市人民检察院劳动服务公司及该公司的物资站一案，执行已经耗时8年，其间，虽然曾有5辆大货车被新乡市中级人民法院[1][2][3]下一页依法先后三次查封，但至今仍未有分文落入新乡市开发区东方面粉厂的账户，而且此案仍被新乡市中级人民法院中止执行着[3]。

2、上述的两例是“消极地”被动不作为，还有一种是不愿作为如近日云南省红河哈尼族彝族自治州交警支队因为对百姓“民告官”之举采取完全不理睬的态度——不应诉、不举证、不出庭、不答辩，最终被云南省高级人民法院依法裁定败诉。再如《商户告公安执行难上难》说：郑州市民平富忠与郑州市公安局中原分局的一起经济纠纷，经法院判决后迟迟得不到执行，他为讨债四处奔走，几乎倾家荡产。

3、劣质行政作为据《瞭望东方周刊》报道，阜阳市劣质奶粉的源头至今还没有完全查清，但综观阜阳劣质奶粉市场的运行和管理全过程，或许人们会得出另一个结论，阜阳有关行政执法部门存在虚假行政行为，是酿成劣质奶粉的另一“恶源”。“工商、没有接到安排”：2004年5月8日，记者向颖州区工商局的工作人员提出疑问，去年你们就发现劣质不合格的贝佳利牌奶粉，为什么没有上报列入阜阳市劣质奶粉名单，回答是：“我们没有接到工作安排”。质检：“你去告厂家吧”死了女儿、交了化验费（500元）的汪本成告诉记者：“质量技术监督局把消费者的投诉当成了创收的手段（该局受理了投诉并对此案进行了立案罚款），根本没有为受害人挽回一分钱的损失。我父亲去找他们问急了，

他们就说你们到法院去告厂家吧”。卫生：“劣质奶粉一验了之”。2003年阜阳卫生局下属的疾病控制中心检测了13个品牌的奶粉，均不合格，最早发现在2003年7月8日，是没有及时报告还是阜阳市卫生局从不收如此信息：直至2003年检测13种奶粉均不合格而一验了之[4]。（二）行政执法中未依法行政的问题1、行政执法人员中在执法活动中对不属于本机关职权的行使即构成越权的问题《河南法制报》4月22日2版刊登题为《新乡市中级人民法院对当地造成恶劣影响的卫辉市公安局某派出所指导员候德志滥用职权一案作出二审判决》，1999年8月19日，卫辉市公安局某派出所指导员候德志安排民警带领“线人”，对涉嫌嫖娼的河北省3名过路司机进行询问后，对3人处罚款3万元（包括卖淫女交1.5万元），其中“线人”得到了1.5万元，后在纪委调查此事时，候德志伪造了所谓3个卖淫女的笔录，补填了3名被罚款司机的劳教表。另外还有其他两起案件均为超大额罚款，均没有制作行政处罚决定书，依法律规定，派出所无权做出决定，此行为属以言代法，严重越权。2、行政执法活动中，不按程序办案问题。（1）在实际操作中，重实体，轻程序《河南法制报》2004年4月27号刊登《法官不按程序办案公民不明不白被押》：1990年2月15日，王世贤欠大连乡村民张增民、郑集乡村民史金旺煤款共2150元，被起诉到淮阳法院，时为该院经济庭助审员刘某接案后组织双方调解，并达到调解协议，但刘在调解书未经原告签收的情况下，伪造了送达回证，使其在形式上具有法律效力，致使王世贤因“拒不执行”而被捕，关押长达266天，在14年间2000多次上访告状。[!--empirenews.page--]（2）行政执法活动中的处罚违反法定程序我国《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作为处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并向当事人或者有关人员出示证件，询问或者检查应当做笔录”。2004年2月18号早晨，黑龙江省哈尔滨市南岗区行政执法局错把窗户档板当成了占道的广告牌，未出示任何证件，强行没收投上工具车，人和街店老板残疾老人田凤琴认为是小偷抢劫，一路追赶，结果造成老板田凤琴摔断胳膊。再如：1996年4月，河南省磨河县某镇农技服务站将唐河县畜牧局作为被告对自己单位进行行政处罚未告知进行听证为由，诉至唐河县法院，要求撤销被告处罚决定并赔偿原告经济损失12000元。1997年8月6日，唐河县法院经审理认为报告的处罚决定在实体上虽然是合法正确的，但在做出处罚前没有通知原告进行听证，违反了《行政处罚法》第二十四条规定的程序，因此撤销被告对原告的处罚决定。（3）行政执法活动中滥施处罚问题因介入一起普通民事纠纷，江西省乐平市农民程明清被检察院批捕入狱265天之后又无罪释放，为讨回公道，程明清申请国家赔偿，却在案情和证据没有任何改变的情况下，被当地执法机关重新起诉，最终被定罪，一起原本简单的官司变得越来越复杂；一次免予起诉，两次提出赔偿申请，三次被起诉，四次上诉，导致程明清被定罪的直接原因就是他提出了国家赔偿。《河南法制报》2004年5月17日第一版，《农家被盗派出所不及时出警农妇斥责公安局长竟被拘》，陕西省吴旗县农民白彩珍因家中被盗，报案后派出所未能及时出警，多次上访都有没有解决问题，反而与当地公安局长发生口角，不料因此被行政拘留7天。（三）行政执法中难执法问题执法证不如介绍信是法律的尴尬。4月12日《中国青年报》报道：河南新野县国土资源局土地监察大队对一起毁农田事件进行调查，当执法人员到扩建占地的南阳泰龙纸业公司新野分公司执行公务时，手持执法证竟也吃了闭门羹，连该公司大门也进不去，值班人员对手持执法证的执法人员说：“没有县政府、经贸委的介绍信不能进，有执法证也不行。”4月30日福建省安县工商局检查大队协同公安、文化等部门前往城区某民房查处一家规模较大的黑网吧，男主人叫嚣着：“没有谁敢动我的网吧，你们动动看。”之类的狂言；女主人则拨通电话到处投诉，污蔑谩骂执法人员，甚至煽动亲友“快来帮忙”。后推搡着执法人员，抢先高举起电脑显示器，重重地砸在执法人员面前，猖狂喊着“今天我就要看你们有什么本事搬走我的一台电脑。”严重野蛮抗法[5]。三、对所产生以上情况进行的综合分析（一）从大的方

位、角度进行分析，国家相关的法律法规还有待于进一步完善，必须从立法角度引起足够的重视。（二）各种法律监督流于形式，形成了一种“软散懒”的被动局面，没有充分发挥好应当发挥的监督作用，辟如人大、纪检对各职能部门执法监督往往是走马观花或是个案反映引起轰动后，有的产生负面效应后才进行监督，结果是只能充当救火队的角色，检察机关对法院、公安机关的执法监督有的则考虑都是司法系统，有碍于情面，难以真正开展法律监督。[!--empirenews.page--]（三）我国行政执法队伍庞大，人员素质参差不齐、高下不一，有的素质低，个别根本不具备行政执法人员应当具备的起码要求与标准，拿手中的权利作为筹码和与人交换的条件为达到私欲的一时满足而即兴、发挥式的执法。（四）大部分行政执法人员动机也是好的，也是从工作角度出发，也是从维护国家和人民的利益着想，但疲于工作，没有时间去学习该方面的相关法律知识，更有一部分行政执法的同志，心里错误地、片面的认为“我只要不是为我个人着想，工作中出现点偏差，行政执法中违反点程序也没啥，只要实体上不出错就可以了。”存在心侥幸心理，、岂不知道只有程序上的正义才能保障实体上的正义，很多败诉案件都是程序上不合法造成的。（五）、地方保护主义往往钻法律的空子，为不法分子撑起保护伞，个别地方甚至下达文件，干扰和限制行政部门的执法，造成行政领导以言代法、以权代法问题。行政相对人受利益驱使，法律意识、诚信意识淡薄，令执法工作苦、累、难，有的甚至暴力抗法。四、采取的对策（一）必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，人民当家作主和依法治国三者的统一，忠实履行宪法，法律赋予的职责，上一页[1][2][3]下一页全面推进依法行政，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益[6]。（二）建立健全国家的配套法律法规1、与我国行政法相配套的行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法及行政听证、行政处罚法、行政许可法等到均要被补充完善，相继出台，更进一步为市场经济的宏观调整、职能管理，“小政府大服务”中的职能细化强化奠定基础。2、我国《立法法》《证据法》的出台，为不同的行政执法主体以及行政相对人在高阶位所与低阶位与同级的法律、法规相冲突时，发生相撞时，给予了一些明确的界定，使执法者当好市场经济的“经济警察”，使守法者在市场经济的“交通规则”中更加有序，最大限度地激活，以最佳状态运行。3、提出法律议案，地方性法规草案，制造行政法规、规章，规范性文件等制度，建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大的根本利益，使各个行政执法主体的执法活动更加执法有据，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。（三）进一步完善监督机制加强各种监督1、国家权力机关的监督。全国人大及其常委会对“一府两院”的法律监督是宪法赋予的权力。为了使权力机关的监督能够付诸实施，应将监督的方式、标准、程序作出明确的法律规定，由原则变成具体的实施细则，使之制度化和规范化。2、完善行政监督体制。要进一步强化行政监督机关，地位要提高，职权要扩大，工作独立性和专业性要强。[!--empirenews.page--]另外，还应加强国家司法机关的监督，发挥检察机关和审判机关对国家行政机关及其工作人员的监督作用。3、加强群众监督，特别是社会舆论监督，运用举报、检举、揭发、控告等形式和利用广播、电视等舆论工具进行批评、揭露等有效方法实施监督，有利于公开揭露抨击各种腐败现象，发挥民主，宣传法制，弘扬正气；有利于国家行政工作人员保持廉洁高效，促进廉政建设。（四）加强行政执法人员的职业道德教育、党纪教育、法制教育，并对执法人员造成的后果，绳之以党纪国法，乃至追究其刑事责任，实行销案追究制度，切实加强执法人员的责任心。真正做到各级行政机关实施行政管理合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。1、执法人员要端正行政执法的指导思想，确立社会效益最大化的执法目标。2、要改进行政执法的方式方法，做到即严格依法行政，又以理服人，以情感人。3、要把法规教育贯穿于行政执法的全过程，做到既严肃查处违法违规行为，更注重维护公民、法人和其他组织的合法权益。（五）实行司法救济，国

家赔偿制度以实施《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》为契机，全面推进依法行政，提高执法水平，同时使行政相对人通过对相关法律的了解、理解、贯彻、实施、遵守法律；并能够拿起法律武器，以维护行政相对人的自身合法权益，共同提高，净化我国的行政执法水平。注释及参考文献：1、 1991年新疆大学出版社出版，王连昌教授等主编《中国行政法通论》。