美国国家公园体系的管理经验_兼谈对中国风景名胜区的启示

第20卷第1期世界林业研究V o.l20N o.1 2007年2月W orld Fo restry R esearch Feb12007

美国国家公园体系的管理经验*

)))兼谈对中国风景名胜区的启示

孟宪民1,2

(1北京林业大学园林学院,北京100083;2辽宁林业职业技术学院,沈阳110101)

摘要:文中从多个方面论述了美国国家公园体系的管理经验,对我国风景名胜区的现状和存在的问题进行了分析,提出了我们从美国国家公园管理经验中可得到的启示和借鉴之处。

关键词:美国国家公园,风景名胜区,管理

中图分类号:F3071226,F326124文献标识码:A文章编号:1001-4241(2006)06-0075-05

M anage m ent Experience of Am erican National Park Syste m

M eng X ian m in1,2

(1L andscape A rch itecture Co ll ege,Be iji ng F orestry U niversity,Be iji ng100083,Ch i na;

2L iaon i ng F orestry V ocati on-techn ica l Co lleg e,Sheny ang110101,Ch i na)

Abst ract:This paper d iscusses the m anage m ent experience ofAm erican national park syste m fro m several aspects,and it analyzes the present condition and the pr oble m s o f the Ch i n a s'scen ic zones.

The autho r puts fo w ard the aspects whatw e cou l d learn fro m the m anage m ent experience o f the A-m erican nati o na l park syste m.

K ey w ords:Am erican national park,scen ic zone,m anage m en t

我国的风景名胜区从性质和功能上类似于美国的国家公园。与建立世界上第1个国家公园的美国相比,我们的发展历史还短,取得的经验还较少,因此针对我国风景名胜区存在的问题,本文试图通过对美国国家公园管理经验的探讨,来寻求我国风景名胜区可学习借鉴之处。

1美国国家公园体系的管理

1.1美国国家公园体系概况

自从世界上第1个国家公园)))黄石公园于1872年在美国建立,到目前,美国已有384个国家公园被分别界定为国家公园、国家纪念地、国家保护区、国家湖岸、国家海岸、国家历史公园、国家战争公园、国家历史地、国家娱乐区、国家纪念馆和公园路等20个不同类型[6],总占地面积33.74万k m2,占美国国土面积的3.64%。

1.2美国国家公园体系的管理经验

20世纪初,随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令的颁布和完善,逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。

1.2.1美国国家公园的法律基础

美国的遗产保护是建立在较为完善的法律体系之上的,几乎每一个国家公园都有独立立法。从1872年的5黄石公园法6,到1916年的5组织法6、1935年的5历史纪念地保护法6、1964年的5野生动物保护法6以及5土地和水资源保护法6、1968年的5国家小径系统法6和5自然风景河流法6、1970年的5一般授权法6、1978年的5国家公园及娱乐法6、1980年的5阿拉斯加国家土地保护法6、1998年的5国家公园系列管理法6,美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着美国国家公园发展的全过程。美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据[1]。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策,大到发展目标及规划的确定,小到建设项目的审批和经营行为的规范,无一不

*收稿日期:2006-03-07

作者简介:孟宪民(1972-),女,硕士,辽宁林业职业技术学院建筑工程系讲师

世界林业研究第20卷

是按照法律规定的程序来进行的。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务,没有不受法律限制的开发权力。

1.2.2美国国家公园的管理机构

美国的国家公园体系的管理者为内政部国家公园管理局。该局成立于1916年,专门负责全国的国家公园事务。1935年通过的历史纪念地保护法规定将国家文化资源和自然资源统一交由国家公园管理局管理[2]。

1.2.3美国国家公园的标准

一个准备进入国家公园系统的新区,必须符合以下标准:(1)具有全国意义的自然、文化或欣赏价值的资源;(2)具有加入国家公园系统的适宜性;(3)具有加入国家公园系统的可行性;(4)具有由国家公园管理局代替其他机构或私人企业等不同保护方式的要求。这些标准的制定,就是要确保国家公园系统只能包括国家自然、文化和具有欣赏价值资源的杰出范例,同时也说明,进入国家公园系统不是保护国家最杰出资源的唯一选择[7]。

1.2.4美国国家公园管理的科学性

美国国家公园系统内外都有大量的科学家,对国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行了长期的研究。他们围绕着/为什么设立、设立范围0或/保护目标、范围、方法和措施0,进行了大量的研究论证,为国家公园各层级决策者提供了充分的科学依据。来自政府和非政府的各类研究基金,都能有效地用于生物多样性保护、生态保护和恢复、外来物质入侵、病虫害防治方法、火灾控制方法、资源利用方式、保护监测方法以及历史文化资源等方面的研究,使各项管理工作具有很高的科技含量[6]。

1.2.5美国国家公园的公益性

美国国家公园管理经费主要靠国会拨款维持日常运转,其中很少一部分来自国家公园的门票收入。国家公园管理局从不下达创收指标,以防止公园借口搞开发项目。国家公园多数对游人免费开放,即使收费门票价格也很低,如约瑟米提国家公园每辆车收入门费5美元,黄石公园的门票是10美元,可以连续5~7天有效。全美国家公园每年游人多达2.7亿,但门票总计为7000万美元,平均每人每年才花0.25美元的门票[5]。这充分体现了国家公园事业的社会公益性。

1.2.6美国的国家公园与旅游

美国国家公园与州立公园分工明确,国家公园以保护国家自然文化遗产,并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的;州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所,允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了国家公园面临的巨大旅游压力,又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。

1.2.7美国国家公园的规划设计机构

美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责,独家垄断操作。丹佛设计中心的职员有风景园林师,生物、生态、地质、水文、气象等方面的专家学者,还有经济学、社会学和人类学的专家。这一方面保证了规划设计的质量,另一方面又阻止了违反规划事情的发生。

1.2.8美国国家公园的保护

国家公园管理人员的任务就是必须采取各种措施,避免或最大限度地缩小大规模活动和对公园资源及价值的不良影响。所有公园的基本目的都是为美国的全体公民提供对公园资源和价值/利用0的机会。美国国会认为,只有高质量的公园资源和价值完整地保护下来,才可以为子孙后代提供利用公园的机会,并强调,当公园资源和价值的保护与它们的利用发生冲突时,保护是优先的[7]。

国家公园除了必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施外,不搞任何开发项目。公园内不许建造高层旅馆、餐馆、商店、度假村、别墅,更不能建造旅游城镇,只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务设施,且生活服务设施必须远离重点景观的保护地。园内的建筑形式多采用地方风格,力求与当地自然环境和民情风俗相协调。在国家公园内有很好的环境保护措施,没有任何工业、农业生产厂房或仓库。公园内有污水处理厂和垃圾转运站。国家公园内不许建造索道缆车。公园内车道选线十分慎重,不得破坏自然景观和资源。野生动物在园内来去自由,但游人不能喂食,不能追捕猎杀[5]。1.2.9美国国家公园的经营

1965年美国国会通过了5特许经营法6,规定国家公园管理机构不得从事商业性经营活动,公园内商业经营项目通过特许经营的办法委托企业经营,管理机构从特许经营项目收入中提取

76

第1期孟宪民:美国国家公园体系的管理经验

一定比例的费用用于改善公园管理。国家公园管理机构是纯联邦政府的非赢利机构,专注于自然文化遗产的保护与管理,日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施,形成了管理者和经营者角色的分离,避免了重经济效益、轻资源保护的弊端[11]。

以上列举了美国国家公园体系的一些管理经验,需要指出的是,美国国家公园始终贯彻这样一个管理理念)))/公益性理念0,即根据国家公园的公益性质确定资源的使命,然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等,以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应[9]。在国家公园管理中贯彻的思想始终是:保持资源的真实性、完整性,做到可持续利用是主要目的。美国将国家公园的公益服务排在其使命的第1位,且强调充分满足当代人的可持续利用需要。这种/公益性0理念很值得我国风景名胜区学习借鉴。

2我国风景名胜区的发展现状及存在的主要问题

2.1发展现状

1982年11月国务院审定公布了第1批国家重点风景名胜区,标志着我国风景名胜区制度的建立。5风景名胜区管理暂行条例6(1985年)将中国的风景名胜区分为市、县级风景名胜区,省级风景名胜区和国家级重点风景名胜区3个级别。建设部城建司风景名胜区管理处主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本区的风景名胜区工作。

截至2004年1月,我国已建立风景名胜区677个,其中国家重点风景名胜区177个、省级风景名胜区452个、市县级风景名胜区48个,总面积占国土面积的1%以上[4]。

2.2存在的问题

(1)管理体制不顺。世界各国的国家公园都是由中央直接管理,而我国风景名胜区的管理体制缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性的(财政和人才资源管理权)上级权威管理机构和基层务实的管理机构。风景名胜区的管理杂乱而繁忙,而需要建立的基层研究管理机构基本没有。目前我国风景名胜区管理政出多门,让具体执行管理的部门很难办事。

(2)立法滞后。自1985发布了5风景名胜区管理暂行条例6,20年来5风景名胜区法6至今尚未纳入到国家立法的程序。立法滞后带来了一系列的问题,表现最严重的问题就是规划管理不利,造成了风景名胜区内的乱搭乱建严重。

(3)缺乏科学性的管理。风景区保护利用对科技的要求很高,世界各国都以科学决策为基础,而我国都是以政府长官说了算,决策过程的科学性不强,缺乏公众的参与。

(4)无法体现公益性。对风景区的保护利用属公益性的事业,是政府行为,应有政府财政支持。如美国国家公园的经费为43亿美元,其中国家出资20亿美元,社会团体捐助23亿美元。而我国政府对风景区的投入和美国相比少得可怜,甚至有的地方政府每年还向其风景区要几千万元人民币,从而迫使风景区提高门票价格并扩大商业开发规模。我国的景区门票价格相对水平(占国民平均收入比例)为世界第一[13]。这如何能体现社会公益性呢?

(5)规划设计缺乏国家的规范管理。我国风景名胜区的规划设计单位有各级城市规划院、园林规划建筑设计院、大专院校的有关院系设计单位等。这些规划设计单位规划设计的质量参差不齐,存在的问题较多。

(6)保护与开发的矛盾突出。主要表现在:风景名胜区内开发压倒保护,风景名胜区眼前的、局部的经济利益代替了长远的社会公共效益,在风景名胜区建造大量的旅游度假村和豪华度假区,风景名胜区缺乏环卫设施和垃圾处理站,在风景名胜区建造豪华游览索道,大众对风景名胜资源和生态环境的保护意识淡薄。基于以上原因,尤其是近十几年的错位开发、超载开发,致使不少风景区人工化、商业化、城市化,结果自然度和美感度严重下降,自然生态系统遭到空前破坏。

(7)其他方面。风景名胜区经营方式不合理,管理人员素质不高,管理水平低,达不到保护风景名胜资源的真实性和完整性的目的。我国风景名胜区占国土面积的1%,是国土景观的精华。风景名胜资源具有独特性、脆弱性和不可再生性。如何有效地进行资源管理与保护,并在保

77

世界林业研究第20卷

护的前提下为公众提供游憩机会,拉动地方经济的发展,成为我国风景名胜区事业当前急需解决的问题。

3启示与借鉴

3.1改革管理体制,建立国家风景名胜区管理局

我国风景名胜区目前仍处于分散管理状态,借鉴美国国家公园科学合理的管理体制,建议应建立国家级风景名胜区直接管理体制,设立国家风景名胜区管理局,管辖若干分局,实行财政权和人事权的直接管理,理顺管理体制,取消多头领导的混乱局面,使风景名胜区的管理逐步走向正规。把风景名胜区的管理纳入公务员体制,从而弱化经营单位的盈利动机。作为国家官僚机构的一部分,保护和开发所用的资金来源于一般的财政预算,而不是营业收入。只有依赖财政资源,才能保证风景区经营和管理的各种开支。3.2正确解决保护与开发的矛盾

保护是任何时代遗产资源发展利用的前提。与其他国有资源相比,风景名胜区资源更强调保护,保护是第1位的,开发利用是第2位的,而且利用方式是间接的。因此,对于风景名胜区的开发,可以是:(1)在保护好的前提下,在环境可以自我恢复的条件下进行适度的开发,使风景资源可以永续利用。(2)以保持资源优势为主,少量开发利用,风景区通过扩大地方的知名度来为地方带来综合利益。由于风景名胜区和风景名胜资源的特殊性,/保护优先0始终是风景名胜区管理工作的核心,也是制定风景名胜开发经营政策界限的重要前提。

3.3加快保护风景区资源的立法

5风景名胜区暂行条例6已/暂行020余年了。世界各国,一般建立国家公园后很快就立法,有的同时立法,有的是先立法,后建国家公园。为了规范风景名胜区的保护管理工作,使这些重要遗产资源的保护管理工作有法可依,应尽快出台有关风景名胜区的法律文件或者自然与文化遗产(国家公园)法。

立法必须要科学,即法律本身必须科学。因此必须要由专家立法,由法律专家和那些真正懂得自然文化景观价值的专家立法。立法后还要严格执法,法不科学难执行,权大于法难执行。3.4加强科学管理水平

针对目前我国许多风景区专业管理人员十分缺乏,管理人员整体素质落后,专职管理人员不稳定的状况,应强化风景名胜区管理干部的技术培训,稳定专业队伍,定期培训,提高干部管理素质和技术技能。

建议成立有关学科组成的专家组织,参与科技决策、咨询、监督和人才培训。

建议在有关大学相关系设立风景名胜区管理专业,培训风景名胜区管理人才。

3.5建立良好的资金运行机制

国家资金的投入是必须的,如果没有国家直接的经济投入做调控杠杆,中央政府的管理必然不力。世界上已有124个国家建立了国家公园管理制度,由于公益的性质决定几乎所有的国家公园都是依靠政府的拨款,例如美国有90%的资金来自联邦政府的财政投入[12]。我国现有177个国家风景区,国家每年总投入1000万元,只相当于韩国每个国立公园平均水平的1/3[10]。国家必须增加投入,从财政上给予长远的、稳定的、一定数量的正常运转经费,杜绝由此而引起的不正当开发和破坏风景名胜区生态环境的行为。

另一方面,我国财政还不如发达国家那样富裕,还要广开资金渠道,引导和提倡多元投资。具体的设想是:(1)建立特许经营许可证制度。风景名胜区管理机构从特许经营项目的利润中收取特许经营费,作为对风景名胜资源的补偿。

(2)风景名胜区门票收入是国家公共收益,必须完全用于风景名胜区的管理和保护。(3)引导和提倡多元投资。政府应创造条件,吸引企业和私人的资金,将那些有经济效益的基础设施项目让给企业投资,解决基础设施建设严重滞后的问题。(4)根据风景名胜资源有偿使用的原则,对风景名胜区外的饭店、宾馆、餐饮、商业销售、旅行社、交通运输等受益的经营单位,征收风景名胜资源保护管理费。(5)鼓励社会团体捐助。3.6科学地规划设计

做好风景名胜区的规划,是搞好风景名胜保护和管理的依据和手段,是一切开发利用建设的前提。目前我国国家重点风景名胜区编制的总体规划大部分都是上个世纪80年达末、90年代初完成的,规划中有些内容和条款的可操作性、

78

第1期孟宪民:美国国家公园体系的管理经验

适用性都比较弱,规划设计工作严重滞后[8]。

要有科学的规划设计,就要严格依法进行规划设计。例如美国国家公园管理局对国家公园的规划是严格按照国家通过的法案进行的。美国规划项目是由国家公园管理机构提出申请,国家公园管理局同意立项后,拨专款委托专业机构负责编制,编制完成后,报国家公园管理局,最后经国会讨论通过。既然我国已颁布了5国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法6、5风景名胜区规划规范6,在规划设计时就要严格按这些法律文件执行。风景名胜区规划的严肃性体现了一个国家依法管理风景名胜区的水平,也体现了他们可持续发展的认识水平。

建议建立国家级的风景名胜区设计中心,直属于国家风景名胜区管理局,以提高我国风景名胜区总体的规划设计的质量和水平。

3.7建立全国风景名胜区体系

美国的国家公园分为3大类共21个类别,而我国对风景名胜区只有分级,没有分类,因此,对风景名胜区的规划和建设管理缺乏针对性。建议建立全国风景名胜区体系,与国际上的国家公园体系接轨。参照国际惯例,将我国的各种森林公园、旅游区、各种自然和文化类型的保护区域统一纳入风景名胜区体系,使全国的风景名胜区资源得到统一的保护和管理。根据风景名胜区不同类型,实行分类管理,例如从开发与保护的角度上确定哪些风景名胜区必须严格保护、哪些是一般保护区、哪些是适度开发区、哪些是重点开发区等,以利于科学、有效地保护风景名胜资源,最大限度地发挥风景名胜区生态、社会和经济的综合功效。

3.8正确处理风景名胜区与旅游的关系

保护风景名胜资源的目的就是保护资源的真实性和完整性,供人们利用。但是对资源的利用,要受到资源管理的制约,以资源不受损害和永续利用为前提。

一方面是风景区的旅游人数要受到严格控制。在风景区编制总体规划时应该加强客源市场的分析、预测等规划内容,特别是在热点风景区规划中,要明确提出警戒容量,使风景区提高控制,可以在/长假期间0采取门票预订措施,防止过饱和游览,必要时应该实行/休游制0,这些做法在国外国家公园中已十分常见[3]。

另一方面是对风景区内的旅游服务设施必须严格加以控制。风景名胜区内不得规划建设宾馆、疗养院、别墅、饭店、游乐场、旅游商店等人工设施,这些项目的建设必须控制在风景名胜区以外。在风景区内旅游旺季可增加简易移动设施内容,如旅行帐篷、汽车房、移动厕所等。风景区周边的建筑,要与景区整体环境相协调。对风景区内及周边现存的有碍景观的建筑物及人工设施,应按规划要求限期拆除、改造或者遮掩。

再者就是鼓励在国家风景名胜区边界以外的地区建立各级旅游度假区,通过对游客的分流来减轻国家风景名胜区的旅游发展压力。应重视国家、省域、市域风景体系规划研究,在一定地域内,规划确定更多的大、中、小型风景区,形成多级风景区体系,满足节假日游人需要,不要盲目要求扩大某一风景区游客容量。

参考文献

[1]M an tell M ichea l A.M an agi ng national park syste m resources

[R].The Con s ervati on Foundati on,1990.

[2]Rettie Dw ight F.Our nati onal park syste m[M].Un i versity of Ill-i

nois Press,1995.

[3]R W Bu tler.The concept of a tourist area cycle of evoluti on:i m-

p licati ons for m anage m ent of resources[J].C anad ian Geogra-pher,1980,24(1):5~12.

[4]党安荣,杨锐,刘晓冬.数字风景名胜区总体框架研究[J].中

国园林,2005,(5):31~34.

[5]李景奇,秦小平.美国国家公园系统与中国风景名胜区比较

研究[J].中国园林,1999,15(3):70~73.

[6]李如生.美国国家公园管理体制[M].北京:中国建筑工业出

版社,2005:1~10.

[7]李如生.美国国家公园的法律基础[J].中国园林,2002,(5):6~12.

[8]仇保兴.风景名胜资源保护和利用的若干问题[J].中国园

林,2002,(6):3~10.

[9]苏杨,汪昌极.美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改

革的启示[J].中国园林,2005,(8):46~52

[10]谢凝高.国家风景名胜区功能的发展及其保护利用[J].中

国园林,2005,(7):1~8

[11]杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中

国园林,2001,(1):62~64

[12]郑淑玲.当前风景名胜区保护和管理的一些问题[J].中国

园林,2000,(3):14~16

[13]张晓.世界遗产和国家重点风景名胜区分权化(属地)管理

体制的制度缺陷[J].中国园林,2005,(7):9~16

79