新疆喀什地区疏附县城镇化发展路径思考
新疆喀什地区疏附县城镇化发展路径思考
2013年09月17日14:40 来源：《城市规划学刊》2013年第7期作者：唐勇黄慧明傅幸之字号
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摘要：我国西北少数民族地区具有独特的生态环境与地域文化，由于历史的原因及水资源、交通等制约因素，城镇化与工业化发展一直落后于全国平均水平。在新一轮对口援疆国家政策背景下，以广州市对口援建的疏附县为例，对其城镇化现状进行分析评价，结合其特有的生态环境、资源禀赋以及人口发展特征，探讨在对口援建的推动下如何找到一条差异化的因地制宜的城镇化发展之路。
关键词：援疆规划，少数民族地区，城镇化，疏附县
疏附县位于新疆维吾尔自治区西南部喀什地区，地处帕米尔高原东麓、塔里木盆地西缘的喀什噶尔绿洲，是祖国西陲重镇和交通枢纽。全县行政区划面积3162km2，辖12乡1镇，现有人口32.8万人，是一个以维吾尔族为主的多民族聚居县。独特的生态地理环境、经济发展特征与文化传统造就了疏附县与内地迥然不同的城镇化特征。
自2010年起，国务院启动新一轮对口援疆战略，利用发达省份的财政资金转移支付、人才技术与先进的理念及管理经验，帮助新疆贫困地区实现跨越式发展，与全国同步迈入小康社会，其中决定由广州市对口援建疏附县。在此背景下，笔者以疏附县为例，探讨西北我国少数民族贫困县城镇化的特征，指出制约城镇化发展的因素并结合新的发展形势提出相应的城镇化发展战略。
1 新疆地区城镇化的研究综述
首先，新疆城镇体系不够完善。新疆现有城市基本是在绿洲经济发展的基础上形成的，城镇分布较为分散（赵小兵，1987；陆易农，1996；李晓东，1997；李广舜，2008；李江成，龚新蜀，等，2009），且城市的设置受政策环境影响较大（李江成，龚新蜀，等，2009；安瓦尔·买买提明，张小雷，杨德刚，等，2009；安瓦尔·买买提明，张小雷，塔世根·加帕尔，等，2010），这造成了新疆的城市体系不合理，存在着城市数量少、密度低、城市首位度高、大城市缺失等问题（权晓燕，王晓峰，李静，等，2005）。主要表现在大城市短缺，辐射作用相对较弱（司正家，马卿，等，2001；李春华，张小雷，王薇，等，2003；李广舜，2008；权晓燕，王晓峰，李静，等，2005；李江成，龚新蜀，等，2009；卢思佳，张小雷，雷军，许科研等，2010）。关于新疆城镇化路径，主要有3种观点：①中心城市优先发展模式（聂小青，张小雷，雷军，董雯，等，2008）；②加快小城镇建设，重点发展特色小城镇模式（李广舜，2008）；③形成“点－轴－网络”城镇体系格局（宋涛，张阳生等，2001；司正家，马卿等，2001；雷军，鲁奇等，2004；李美荣，郭宁，刘文静等，2009）。
其次，生态环境对新疆城镇化进程影响极为关键。绿洲城镇化进程中面临的生态环境问题几乎都需要用水来解决（林紫荣，张小雷，朱自安，王慧琴，等，2007；李广舜，2008；阿布都热合曼·哈力克，卞正富，瓦哈甫·哈力克等，2008；安瓦尔·买买提明，张小雷，杨德刚，侯艳军，等，2011）。生态环境保护既是城镇化的基础也是目标（李广舜，2008；李美荣，郭宁，刘文静，等，2009）。
第三，从产业与城镇化的关系来看，传统农业和服务业所占比重较大、城镇化滞后于工业化（刘军保，苏斌，等，1994；李春华，张小雷，王薇，等，2003；许文倩，龚新蜀，等，2010a，2010b）。要解决这一问题：①要利用产业延伸农业产业链；②依靠工业化这一推动城镇化的根本动力；③要发展特色产业
（李美荣，郭宁，刘文静，等，2009；李坤，龚新蜀，等，2010）。次外，还需要加强政府引导（刘林，龚新蜀，2011），加大资金投入，以经济发展促进小城镇建设（雷军，鲁奇，等，2004）。
总体而言，目前对与新疆城镇化的研究多集中在自治区或次区域层面，很少涉及以县为单元的城镇化和城镇体系研究。而在新疆这样地广人稀中小城市数目众多的地区，以县为单元探讨差异化的城镇化路径，对于指导我国西北少数民族地区城镇化发展具有实践意义。
2 疏附县城镇化现状特征
2.1 城镇化水平低，城镇化发展缓慢
2009年，疏附县按非农人口计算的城镇人口仅有3.07万人，按此计算的城镇化水平仅9.7%，属于城镇化水平较低的地区。从1999－2009年10年间，疏附县城镇化水平仅提高2.6%，增长缓慢。这是因为疏附县工业化进程发展缓慢，对城镇化推动力不强。根据统计资料，2001－2007年，疏附县第二产业就业人口仅增长4194人，仅占2007年疏附县人口的1.35%。
2.2 城镇规模体系脱节
2.2.1 中心城市辐射带动能力弱
中心城镇托克扎克镇仅有非农人口1.9万人，需求和供给能力都较弱。从需求角度看，目前城市消费需求很小，“巴扎”（集市）一周仅开放一次，现有市场仅能满足基本的消费需求，缺乏大规模的现代市场；从供给角度看，城市缺乏规模大、关联度高的产业，也没有供给能力强的大型商贸物流业，对周边乡的辐射带动作用很弱。
3.2.2 中心城市首位度过高
疏附县的城镇结构体系具有南疆地区城镇体系的一般特点，即：首位城市过大，次级城镇不足和小城镇相对较多。至2009年，只有中心城区托克扎克镇非农人口超过1万人，其余乡集镇人口小于2000人，规模最小的铁日木乡仅有城镇人口205人。以“四城市指数”计算的中心城市首位度高达4.7。县域城镇体系尚处于发育阶段，现状第二层级的乌帕尔乡、英吾斯塘乡、布拉克苏乡等的乡集镇规模尚不足以衔接中心城与其他乡集镇，不能传递中心城镇的辐射。这造成了城镇的聚集程度较低，规模效益较差，很难发挥城市的中心作用，城市体系经济与空间不能同步发展（表1）。
2.2.3 村庄体系对城镇化推动能力弱
村庄规模受到绿洲承载力的制约，差异较小，在乡镇范围内依据自然条件散乱布局，公共服务设施配置不足，缺乏产业支撑，对城镇化推动能力极弱。
2.3 综合服务能力有待加强
2.3.1 城镇职能单一
与多数南疆城市一样，疏附县城镇专业化职能不突出。县城和一般乡集镇皆是以行政职能为主。除了基本的文化教育、医疗卫生、商业零售等公共设施外，缺乏成规模、上档次的商业商务、会议展览、休闲娱乐设施，城市活力不足。
2.3.2 产业基础薄弱，城镇化动力不强
2010年，疏附县人均gdp仅有6463元，三次产业比重为59.9：11.3：28.8。第一产业比重过大，第二产业短腿，第三产业低水平扩张。工业产品结构单一，产品档次低，技术结构落后。表明疏附县尚处于前工业化社会时期。因为农业和第三产业吸纳不了全部劳动力，大量富余劳动力外出打工，而非在本地城镇集聚。
2.4 城镇空间结构分散，缺乏规模效应
2.4.1 城镇分布分散，联系不紧密
疏附县是典型的干旱荒漠区，人类能够居住生存的仅仅是沙漠周边的绿洲。这些绿洲主要分布在流量比较丰富的河流沿岸以及有地下水溢出的山前洪积冲积扇倾斜平原一带，被荒漠所分割和包围。因此疏附县人口和城镇分布非常分散。各城镇布局紧紧依托绿洲呈串珠状发展，彼此相距较远，多数依靠县道连接，未形成集聚城镇的发展轴。
2.4.2 城乡基础设施建设薄弱
疏附县主干道路设施建设水平较高，适度超前于其城镇化水平，314国道纵贯县域南部。但国道上交通流量小，交通工具落后。县乡道建设水平不高，与国道差距较大。通向主要城镇和重要旅游资源点的道路状况较差，难以带动工业、县域旅游业的发展。
3 影响城镇化发展的因素
3.1 脆弱的绿洲生态
3.1.1 水资源对城镇化制约明显
疏附县主要生态特征是干旱少雨，水资源主要来自于冰川融水和地下水。冰川融水时空分布严重不均，地下水水质较差，造成水资源总量和结构性的短缺。疏附县多年平均可供水资源量11.27亿m3，2009年县域人口32.8万人。人均水资源占有量为3466m3②。依据生态容量研究，县域水资源承载人口为78.4万人。除此之外，工业化带来的用水需求与水质污染，将使供水问题更为严重。因此，疏附县城镇规模的增长和城镇化战略必须考虑水资源的制约作用。
3.1.2 环境脆弱，易被破坏，难以重建
疏附县域土地中，戈壁占了绝大多数，这形成了植被稀少，土地沙化，盐渍化严重等生态特征。这些特征决定了疏附城镇外部生态环境的脆弱性、不稳定性，易于受到风沙的侵蚀和人类活动的污染。而且这样的生态环境一旦遭受破坏，则难以恢复。
3.2 独特的自然人文资源
3.2.1 丰富的农业资源
疏附县农业资源丰富，产品包括小麦、玉米、水稻、豆类、蔬菜、西甜瓜、薯类、色素辣椒、油料、苜蓿等。尤其是特色农业发展较快。形成了杏子基地、核桃基地、石榴基地、巴旦木基地、红枣基地和樱桃基地等6大特色农产品基地。疏附县先后被命名为“中国喀什噶尔石榴之乡”、“中国木亚格杏之乡”、“中国木讷格葡萄之乡”。
3.2.2 潜力巨大的旅游资源
疏附县现有大量未能开发利用的旅游资源，潜力巨大。若能合理开发，形成支柱性的旅游产业，能够带动县域特色旅游产品、餐饮、酒店、交通等多种产业的发展，带动城镇化的发展。
3.2.3 丰富的清洁能源
特殊的绿洲生态特征对环境保护提出了很高的要求，而疏附县刚好有丰富的清洁能源资源。典型的大陆干旱气候、广阔的戈壁滩提供了丰富的风力资源，季节性的雪山融水和地形落差提供了丰富的水能资源。
3.3 广州对口援建的产业支持
在援建中，产业援助是最重要的外力，其对城镇化的推动主要体现在两个方面：
第一，充分拉动就业，将大量产业工人转化为城镇居民。基于疏附县产业现状，援助产业多为劳动密集型产业，可以吸收疏附县富余劳动力，提供充分的就业岗位，提高城镇化水平。
第二，可以密切城乡联系，有助于形成合理的城镇体系。基于疏附县的资源禀赋条件，援助的工业、物流、旅游等产业与疏附特色产品紧密结合，能够促进生产各类要素在城乡间的流动，改变疏附县一直以来的自上而下的城镇化发展路径，增强自下而上的发展动力，有助于形成功能分工合理的城镇体系。
3.4 富有地域特色的文化习俗
疏附县人口中，少数民族占绝大多数，其中维吾尔族人口占全县总人口的97.81%。维吾尔族具有营商的文化传统，古代丝绸之路即由此经过，而现在城市中的“巴扎”（市场）也是物资交易的最重要手段之一。由于技术、资源的匮乏，当地缺少发展工业的传统。因此选择商贸、物流、旅游等服务型的产业推动城镇化的发展较为适合本地的文化习俗。
4 疏附县城镇化战略的选择
4.1 以生态本底条件约束
疏附县城镇化必须坚持生态优先战略。独特的绿洲生态环境非常脆弱，人口承载能力有限。因此城镇不能采用摊大饼的发展模式，而是要根据环境承载力控制城市的合理规模。
4.2 加强中心城镇建设，形成体系完善、功能合理的城镇体系
依据增长极理论，增长极是经济跨越式发展的基本推动力，从一定意义上说实现县域经济跨越式发展就是要适度超前推动增长极的发展，建立适合县情的经济空间结构，使原本均质分布的县域经济的资源、资本、劳动力等要素受极化作用形成合理的流向，促进县域经济扩大，保证其稳定、健康、快速发展。
4.2.1 加强中心城镇的建设
第一是增强县城的规模和辐射能力。通过集聚人口，提高城市的消费需求。集聚工业、商贸物流及其他服务业，提高县城的供给能力，向县域输送更多的货物和服务，密切城乡联系。第二是提升第二层级城镇规模，起到联系中心城市与一般乡镇的作用。第三是发展条件较好的村形成中心村，构建“中心城市－中心镇－一般乡－中心村”等各个层次的中心。构成完善的城镇体系。目前，依靠疏附县自身的能力，还不足以形成强有力的中心，需要借助援建这一外部力量，促进中心城市快速成为县域增长极，加快城镇化进程。
4.2.2 构建组合增长极
所谓组合增长极是指两到三个城镇分担不同的功能，共同组成片区增长极。这一战略在绿洲型城镇尤为重要。在绿洲分散隔离的环境下单个城镇规模较小，服务能力不足，难以带动整个绿洲经济发展。组合式的增长中心可以形成功能互补，共同组成完善的城市职能，更好的辐射带动周边发展。
4.2.3 多样化的城市职能
要根据不同城镇的资源禀赋和区位条件，形成较为明确的职能分工，促进县域产业的多样化发展。
4.3 采用“商贸先行，以贸带工”的发展路径，优先考虑农民就业问题
疏附地处古丝绸之路要冲，商贸历来在社会经济发展中占有重要地位。广州是全国乃至世界著名的商贸会展中心，商贸具有悠久的传统。两者结合，以广东商贸城为平台，将喀什、南疆乃至中亚国家的特色物产与广东的先进制造产品交换流通，搞活市场，集聚人气，并视市场需求带动相关加工业的发展，从而建立根植地方的现代工业体系。
4.4 完善基础设施建设，为网络化城镇体系提供坚实支撑
第一，构建完善的基础设施，强化城镇间的联系，加快城镇化进程。疏附城镇分布不同于内地，城镇距离过远，这客观上削弱了城镇间的联系。而城镇化过程中必不可少的是人流、物流、信息流、资本流、技术流在城镇间的频繁流动。这些要素流动对城镇化起到关键的作用。因此，借助援助构建超前于城镇化水平的交通设施，有利于加快城镇化的进程。
第二，通过基础设施连接，避免城镇过度集中，保护生态。基础设施有助于构建网络化的城镇体系结构，从而避免城市连片发展，避免生态环境遭到破坏。
5 疏附县城镇化战略实施的初步绩效
5.1 以中心城区建设为重点，构建产业发展平台
在《新疆喀什地区疏附县城总体规划（2010－2030）》的指导下，以中心城区建设为重点，构建了广东商贸城、广州新城、广州工业园等产业发展平台，在广州市的大力援建及推动下，2011年招商引资项目156个，签订正式协议109个，合同投资总额218.2亿元，为疏附县建设现代化产业体系打下坚实基础。
5.2 以基础设施建设为先导，推动重大项目建设
依照相关规划，重点完成了疏附广州工业园首期3.5km2道路、供水、排水、绿化照明等基础设施建设，新建220kv变电站以投入运行；完成了商贸园区10km2综合起步区市政道路及克孜河4km河堤整治工程。以基础设施建设为先导，推动产业建设，目前广州新城一期建材城、小商品城项目已全面封顶，开始招商。
5.3 以改善社会民生为目标，加强住房及文化教育卫生配套建设
城镇化发展的根本目的是改善社会民生，改善人民群众的住房条件，提高文化教育、医疗卫生服务水平。在广州市援建下，启动全县13个乡镇富民安居建设工程，2011年完成6000户富民安居房建设完成；同时完成了县城有线电视改造和农村无线电视覆盖项目、县电化教育中心大楼、县妇幼保健院、县计生服务站和县人民医院附属设施等建设，极大改善了人民群众的文化生活、教育培训和医疗条件。