地理作业

学生姓名: 赵伟兵

学号: 1203628068

年级: 大一

专业: 2012级资源环境与城乡规划管理学期: 第二学期

课程名称: 现代自然地理学

指导老师: 宋博

报告日期: 2013-05-20

评阅老师: 宋博

宁夏生态移民与城镇化发展研究

赵伟兵

1203628068

内容摘要：通过生态移民来促进小城镇发展是对宁夏地区城镇化的一种有益探索。宁夏地区要提高城镇化水平，就必须统筹考虑生态

移民走城镇化道路的问题，这是宁夏解决南部山区贫困问题、推动城乡协调发展、人口与自然和谐发展的突破口。同时，也是生态移

民开发模式的重要选择。

关键词：生态移民 ;城镇化; 发展

为了加快贫困地区脱贫致富的进程，党中央提出，在西部大开发中，对一部分生活在自然条件恶化、资源贫乏、生态环境脆弱地区的贫困人口，实行生态移民，这是国家社会经济可持续发展的一项重大战略决策。宁夏于

2001--2004年2月试点搬迁生态移民55866人，已全部安置在宁夏境内的平原农村和三个国有农场，并计划到2020年底搬迁至30万人[1]。从试点情况看，这项工作取得了阶段性成果。但是，在实施生态移民的过程中，我区基本上是采用计划经济时代“吊庄移民”、“工程移民”“就近就便、开荒种地”的开发模式，发展起点太低，影响了移民的效果。笔者认为：要使移民真正搬得出、稳得住、拔穷根、早致富，就必须将生态移民工程与解决移民就业和城镇化发展结合起来，积极调整移民思路，从过去数量扩张型的开荒种地生存移民走向效益提高型的城镇化的生态移民路子，使宁夏生态移民“移”出致富路。

一、宁夏生态环境状况与生态移民的必要性

（一）问题的提出

所谓生态移民(eco-migration)，亦称环境移民（environmental migration）,系指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的整体性人口迁移。生态移民不同于以往的“工程移民”和“吊庄移民”。所谓“工程移民”，即国家和地方政府对新建工程地区的居民进行异地安置（如三峡工程移民）或为了山区尽快脱贫致富专门新建水利工程等安置贫困人口的移民方式。宁夏红寺堡“扶贫扬黄工程移民”就属于“工程移民”。“吊庄”一词的原始含义是：一家人走出去一两个劳动力，到外地开荒种植，就地挖窑洞或搭窝棚，再建一个简陋而仅供临时栖身的家，这样一户人家扯在两处，一个庄子吊两个地方，故称之为“吊庄”。吊庄移民扶贫开发模式借用了宁夏地区传统的“吊庄”异地垦荒的流动性农业生产手段，即采取搬迁初期贫困农户两头有住房和土地，待移民点得到开发，生产生活基本稳定后再完全搬迁并交属地管理，故称为“吊庄移民”，其建立的移民基地即是吊庄。但是，生态移民与宁夏工程移民、吊庄移民有重要区别：宁夏工程移民、吊庄移民均是计划经济的产物，其基本性质是生存移民。这些移民一般都是在自愿的情况下，“就近就便”去迁入地做“开荒移民”，其开发模式着重考虑的是“增加移民收入、解决温饱”，主要目标的设计一般都缺乏对迁入地、迁出地生态环境的近期和长远保护，甚至对迁入地生态环境的近期和长期影响没有进行充分的科学论证，属于单目标移民；生态移民则是站在国家社会经济可持续发展的角度，把保护生态脆弱区的生态环境，看成是保护国家的生态环境乃至人类的生态环境，移民视野不受“就近就便”的原则约束，可以扩大到全国范围，其目标是多元的，它包括使移民迁出地的生态环境得到保护；移民迁入地的生态环境不受损害；移民迁入地的原住户不吃亏；移民能稳定解决温饱并逐步走向富裕等四重目标。

从导致人口移动的因素来看，生态移民主要不是由于生产方式、产业结构变动、交通运输业的发展、新地区的开发等经济因素引起，也不是战争、宗教活动等非经济因素等所致；而是由于多种原因造成了自然环境的恶劣和自然资源的枯竭，导致人口与资源环境的矛盾激化，人类为了生存而主动调整其自身与资源、环境之间的关系，以保持生态系统内部诸要素的相对平衡所进行的人口迁移。它包括三个层面：在生态环境变迁作用挤压下的被动人口迁移；在一定区域内单纯为保护生态资源环境的主动人口迁移；在一定区域内为促使生态系统诸要素协调发展的主动人口迁移。虽然，因生态环境变迁导致的人口迁移，伴随着人类迁徒的产生即已出现，如生态难民、生态灾民等。但是，有目的、有规划、有组织、有秩序的集体型“生态移民”这一名称的明确提出，却是在当代生态问题引起人们极大关注的情况下应用而生的。

随着科学技术的进步与生产力的发展，人类在与自然的长期较量中，取得了越来越大的胜利，创造了越来越多

的物质文明，改变了人类从属于自然的状况。人们陶醉在自己对自然的征服之中，并且把自己放在了自然的对立面上。于是，对物质财富增长的追求逐渐被置于头等重要的位置，而忽略了环境资源的状况和存在的问题。人与自然的和谐逐渐被人类征服自然和以人类利益为中心的世界观所取代。结果人们在获得巨大财富的同时，造成了对自然生态环境的严重干扰和破坏。地球村的资源开始枯竭和退化，环境恶化趋势有增无减，人类为此付出了沉重的代价。面对这些严重的问题，人们不得不重新审视自己的行为及其带来的后果和人类未来的前景。20世纪下半叶，国际社会相继出现了生态环境保护和可持续发展的理论。我国学术界则是从20世纪80年代开始研究这些理论，与此同时，也成为中国政府确定发展战略和决策的指导思想。

生态环境保护与建设是西部大开发的关键和切入点，加强生态建设和环境保护，再造秀美山川，是西部大开发的一项重大战略任务。但是，生存与生态是一对难以化解的矛盾，如何在生态保护和农民增收这一“两难”中实现双赢，关乎“可持续发展”战略能否落实。而生态移民既是恢复和保护生态环境最便捷的道路，又是解决贫困人口走上脱贫致富之路的有效途径。西部地区需要生态移民的人口总量约1000万，目前急需移民的贫困农民有700万左右，其中宁夏居住在生态地位重要、生态环境脆弱、缺乏基本生存条件地区的贫困人口达52.7万人。因此，进行生态移民与城镇化问题研究，对于贫困人口的脱贫致富，对于生态建设和环境保护，对于产业结构调整和城镇化水平的提高等，无疑具有重要的学术价值和实践意义。

（二）宁夏生态环境压力现状分析与生态移民的必要性

宁夏地区的生态恶化问题尤以宁南山区最为典型。该地区处于我国北方的生态脆弱带，属黄土高原丘陵沟壑贫困区，素有“苦瘠甲天下”之称，其自然条件十分恶劣。除最南端的六盘山部分阴湿区外，大部分干旱缺水，山区平均地表水资源量为6.2亿立方米，人均占有量332.2立方米，是全国平均值的1/8，耕地亩均地表水占有量88.5立方米，仅相当于全国平均值的4.8%；而且天然降水量少而不稳，且干燥多风，常有“十年九旱”之说。据统计，1950年至1999年的50年间，平均每4.8年就有一次大旱。大旱之年，人畜饮水都十分困难，因此，干旱缺水成为宁南山区贫困的主要因素之一。不仅如此，风沙、洪涝、冰雹等自然灾害也相当频繁。多年来生态环境遭受重创，水土流失、植被退化、土地荒漠化、盐渍化、生物多样性下降、环境污染等所有生态问题在该地区都不同程度地存在。据统计，宁夏地区260万公顷草地，因过度放牧、滥采滥伐和乱挖中药材引起草场退化率达97%以上，致使大片草原沙漠化。解放初期，盐池县马儿庄乡的草场达4.5万公顷，到1996年已有3.3万公顷草场被破坏,占草场总面积的73%。日益恶化的生态环境，加剧了贫困问题，对当地经济和社会发展造成极大的压力，严重地制约着区域经济、社会、资源、人口的协调发展。

人类及其生存环境皆是生态系统的组成部分，生态系统为人类的生存和发展提供了物质基础。为了维护生态系统的稳定与平衡，必须建立一种人口与资源相协调的理想的人类生态环境。宁夏南部山区之所以贫困，原因固然是多方面的，但最根本的是生态失去平衡，而生态环境恶化问题的主要根源又在于人口。生态问题的内因是生态系统脆弱；外因是人口过快增长，对生态环境扰动过度；内外因素结合使目前宁南山区人口超载严重。长期以来，由于我国人口政策的失误而造成连续近30年的高出生率，到了20世纪70年代，该地区便陷入人口超载的泥沼之中。后来尽管政府提倡计划生育，但由于人口基数已经很大，死亡率降低，同时农村计划生育工作难度大以及民族地区政策放宽，因而南部山区的人口自然增长率长时期居高不下，人口超载程度不断加剧，甚至到了积重难返的境地。联合国沙漠化会议确定：干旱、半干旱地区人口压力临界值分别为每平方公里7人和20人，到1999年，干旱、半干旱的南部山区人口总量已达到242.97万人，平均人口密度为79.8人/平方公里，人口超载3—10倍以上；固原地区6县区人口密度达到111.33人/平方公里，其中隆德县高达220.3人/平方公里，超载10倍以上。而且，人口还在继续增长。对于生态脆弱的贫瘠山区来说，人口严重超载，必然导致生存环境恶化，陷入“越穷越生、越生越穷”的恶性循环之中。2000年全国人口自然增长率为7.58‰，宁夏人口自然增长率为11.92‰，而南部山区人口自然增长率高达14.44‰，山区人口增速比全国高出近一倍。

世界银行在考察中国贫困现象时，也提到贫困地区人口与自然关系的失调问题，并指出：“大多数中国的贫困者居住在农村环境严重退化的地区，他们除了在某些最无生产性而生态环境最脆弱的土地上汲取他们微薄的生活源泉外，别无其他办法。这些贫困的人们既是旱地环境退化的作恶者，又是这种进一步消蚀农业潜力的破坏的受害者。特别是在贫困地区，持续的人口增长削弱了支撑农业生产的人均自然资源基础，农民被迫到更陡峭更脆弱的坡地去扩大生产。”这种粗放式生产给农业生态系统造成了巨大破坏，导致森林覆盖率下降，水土流失面积扩大，乃至沙漠化，农业的自然生产能力十分低下。

由于人地矛盾日益尖锐，为了解决温饱问题，南部山区种植业以广种薄收的粮食生产为主，把大片的草地、林

地开垦种粮，许多地方“上种到山尖，下种到河边”，又陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环之中。山区耕地面积由1949年的748.2万亩增加到1997年的1414.1万亩,其中坡耕地占764万亩。人们掠夺性生产开发，破坏草场、破坏森林；又由于缺少燃料，滥伐树木、挖草根，造成了大片荒漠和光秃秃的山、干涸的河流和贫瘠的土地，致使水土流失严重。宁南山区成为我国最主要的水土流失区之一，年水土流失面积达8234平方公里，土地侵蚀模数大于5000吨/平方公里。由于自然条件与资源禀赋因素限制，人口承载能力低下，不少地区自然条件还在继续恶化，或者处在自然生态的恶性循环之中。因此，在这些地区实施生态移民，进行封山绿化，有利于降低生态环境的人口压力，减缓人类活动对自然生态系统的干扰，使原本脆弱并已失衡的生态系统逐步得以恢复与重建，使退耕还林还草的成果得到巩固，使生态建设与环境保护尽快见到成效。也只有通过移民减轻人口对生态环境的压力，才能实现区域内人口、资源、环境与经济社会的协调和可持续发展。

人口迁移作为一种社会经济现象，尽管其形成机制非常复杂，但最重要的机制还在于资源环境状况和经济发展水平的差异，这种差异是一切社会形态下人口迁移的基本动力，而人口超载和自然条件严酷是宁夏生态移民的原动力。生态移民是调节生态环境容量与人口规模的重要杠杆，同时，也是贫困地区建设“绿色生态屏障”、实现可持续发展的切入点。从移民的目的来看，生态移民通过将生活在恶劣环境条件下的农民搬迁到生存条件更好的地区，一是可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏，使生态系统得以恢复和重建；二是通过异地开发，逐步改变贫困人口封闭的生存状态，加强山川之间和城乡之间经济、技术和文化交流，促进贫困群众生产生活和观念的转变以及城镇化的建设，发展民族地区经济，增进民族团结；三是减小自然保护区的人口压力，使自然景观、自然生态和生物多样性得到有效保护。如果从山区移民25万人，就可以腾出耕地100多万亩耕地，还有大量的荒山荒坡；四是能够促进我区人口合理再分布。从长远发展来看，要从根本上改变南部山区的贫困面貌，一方面，要严格实行计划生育政策，控制人口过快增长；另一方面，要积极实施生态移民，进行人口的合理布局和调整，尽快减轻这些地方由于人口增长带来对生态环境的巨大压力。从历史经验和现实选择看，减轻人口压力最紧迫、最有效的措施就是进行生态移民，杜绝人类在山区进行开发性活动，把这些区域强行保护起来，由里而外，大规模地进行生态保护和恢复。

二、对以往移民开发模式的比较与反思

宁夏自古就是一个移民地区，从某种程度上讲，宁夏的发展就是一部移民开发史。但是，在新中国成立以来我国西部地区集中搬迁人数最多、组织化程度最高的贫困人口大迁移还要数宁夏的“吊庄移民”和“扶贫扬黄工程移民”。这些移民开发模式对西部大开发中的生态移民产生了很大的影响，尤其值得注意的是：我区生态移民在试点阶段对过去“吊庄移民”的成功经验没有很好借鉴；而对以往移民的一些失败教训也缺少认真总结，甚至盲目效仿，导致生态移民的理论与实践仍处在较低层次上。因此，很有必要进行回顾和反思，这对于学术界研究不同类型的移民问题以及政府调整移民思路都有着重要的借鉴和启示作用。

（一）宁夏“吊庄移民”开发模式的效益分析

“吊庄移民”是改革开放以来具有宁夏地方特色乃至对西北地区产生巨大影响的扶贫移民开发模式。我区“吊庄移民”扶贫开发模式中比较成功的典型是芦草洼吊庄、隆湖开发区和华西村。位于银川城郊的芦草洼吊庄始建于1983年7月，移民大多数来自于六盘山麓的泾源县贫困区，经过20年的开发,小城镇建设已初具规模。芦草洼（更名为兴泾镇和兴源乡）模式之所以成功，关键在于它的区位优势。该吊庄位于银川市郊并与工厂区为邻。城市在经济与文化方面对于这个吊庄的积极作用是无可估量的，而最直接的是工厂为移民区劳动力提供了用武之地。如2001年，兴泾镇和兴源乡的劳务输出平均收入占其总收入的25%左右。

隆湖扶贫经济开发区位于宁夏平罗县西北部，与石嘴山市相连，由于有交通、能源优势和靠近城市的有利条件，到2001年，开发区移民基本上摆脱了贫困，人均纯收入在1800元以上，超过宁夏同期农民人均纯收入（1724.30元），而且还出现了为数不少的年户均收入过万元、产粮超万斤的“双万户”。

宁夏华西村是自治区政府借助江苏华西村的扶持，于1996年，在地处贺兰山东麓生态保护中心的镇北堡林草试验场兴建的移民综合开发试验区。短短5年时间，人均纯收入突破2000元大关。宁夏华西村注重利用有利的资源条件，学习江苏华西村的致富经验，推广江苏华西村集团的花园式城市建设布局，从而带动了本地区及周围移民区的经济建设，是区域合作的成功典范。不仅如此，利用华西村位于沙湖、影视城、苏峪口森林公园、西夏王陵旅游长廊的中心地带优势，重点抓好旅游业的系列配套服务，大力发展第三产业，建成了初具规模的奇珍艺术城、度假村等一批景点，已成为吸引商户投资、旅客游览的胜地，初步呈现出现代化城镇的兴旺景象。

通过对宁夏吊庄移民区的初步考察和研究发现：凡是城镇化水平较高的移民区，不但移民们的温饱问题在较短

的时间内能尽快解决，而且可持续发展的能力也在不断提高，移民返贫率、返迁率几乎为零。然而，以发展二、三产业为主的城镇型吊庄仅仅是少数。目前面临的问题是，大多数城镇化水平低、并且以农业开发为主的吊庄移民区人均收入都在1000以下，而且可持续发展的能力极为薄弱，移民返贫率、返迁率平均达20%以上。由于政府最初制定的吊庄移民开发项目的目标决策，因当时的历史条件缺乏充分科学的论证，因而存在欠周密和长远性以及标准不高的缺陷。尽管本区政府关于移民开发的政策也随着历史条件的改变、认识的深入作过一些调整，但仍没有走出“就近就便、开荒种地”生存移民的误区。这些问题的存在，至今影响着生态移民的安置方式、发展模式和发展方向问题。

（二）对宁夏扶贫扬黄工程移民的反思

宁夏扶贫扬黄工程红寺堡灌区是目前国内最大的扶贫移民开发区，工程总规划灌溉土地200万亩，预计投资33亿元，用六年时间建成，将解决宁南山区100万移民的贫困问题。因此被简称为“1236”工程。该工程是在国家实施“八七扶贫攻坚计划”的特定历史条件下，围绕解决温饱的目标而设计的。开发土地，安置移民，增加粮食产量，解决山区贫困人口的温饱问题是项目建设的主要任务。但是随着工程建设、农业开发和移民搬迁的不断实践，许多影响灌区可持续发展和移民脱贫致富的深层次问题逐渐显现出来，在这些问题还没有解决的前提下，政府又将红寺堡灌区作为生态移民的主要迁入地。如果继续按计划经济时代的“工程移民”、“吊庄移民”建设模式进行生态移民的开发，发展以粮食为主的种植业，进行自给性生产，跳不出“开荒种粮吃饱肚子”的框框，那么，影响灌区可持续发展的深层次问题将无法解决，也使移民区难以走上自我积累、自我发展的良性轨道。从目前情况看，红寺堡灌区不是生态移民理想的迁入地。

1.红寺堡灌区生态环境形势依然严峻

红寺堡地处半荒漠草原之中，历史上号称“旱海”，常年干旱少雨，蒸发强烈，灌区风大沙多，是宁夏生态环境最为脆弱的地区之一。长期以来，由于过度放牧、滥采滥挖和樵采过量，使生态环境遭到严重破坏。至20世纪90年代中期，沙化土地范围比20世纪50年代扩大了20多公里。1998年移民区正式开工后，由于项目本身就存在问题，再加上经验不足、开发程序不当以及相应措施没有及时跟上，造成1999年开垦的9.46万亩土地中有2.4万亩发生了较为严重的沙化。在新灌区开发过程中，原在红寺堡放牧的牛羊又移牧于周边荒漠草原，使其载畜量进一步超载；由于移民的迁入和人口的大幅度增加，使樵采燃料和滥采滥挖中药材的问题更加突出。随着新灌区的开发，新开土地中的原生自然植被逐渐消失，目前境内及周边有甘草生长的地方，已被“地毯式”的翻了多遍，甘草已濒临灭绝。在国家投巨资进行生态环境建设的同时，大面积的天然植被却遭到毁灭性的破坏，这里的生态环境又面临新的压力。

2.原定的开发目标已不适应形势发展的要求

宁夏红寺堡灌区原定开发目标为：“实现移民一年搬迁，两年定居，三年解决温饱，五年稳定脱贫，十年致富”。但是，六年过去了，该地区稳定脱贫目标并没有实现。原因在于，该灌区几乎是复制了“吊庄移民”的建设模式，人均2亩地，只是种粮食，而且每亩地水费高于自流灌溉区100元左右，使移民难以承受，种植业基本上是负债生产。移民冬天取暖的费用还得靠政府补助。因此，这里的大多数移民仍然处于极度贫困之中。6年的开发实践充分证明：扬黄灌溉生产用水成本太高，而且水资源严重不足，农民不但很难脱贫致富，甚至有的连水费也交不起。不仅如此，为了使移民区能够利用扬黄灌溉工程种植农作物，地方财政每年需要为水利运行补贴经费3600万元。更严重的问题是这里的生态环境可能会遭到巨大的破坏。

3.移民数量过多已超出土地的承载能力

红寺堡灌区地处半荒漠之中，其周边是宁夏同心、盐池、中宁和灵武4县市所属的半荒漠丘陵区，都是远离县城和中心城市的贫困地区，各种社会服务功能很不健全。新灌区开发建设之前，境内常住人口近2.5万人，平均每平方公里14.3人；现有人口16.2万，人口密度为每平方公里105.6人，如果继续安置生态移民，这里将成为全自治区人口密度最大的地区。在这样一个城镇化水平很低、经济发展落后的偏远荒漠地带，搬迁安置如此众多的贫困人口，大大超出土地的承载能力。

红寺堡移民的实践迫使我们重新思考：第一，将移民迁入地选择在偏远、落后、干旱的生态环境脆弱区，这与科学发展观相悖。该灌区是在一片荒漠上建立的农业开发区，虽然灌溉、交通、电力条件基本配套，但由于土地贫瘠、水费成本高、自然条件差、生态环境问题多、服务机构不健全、基础设施较落后，整体投资环境不是十分理想。这里远离大中城市和工业基地，环境相对封闭，除了一个有城无市的空心镇外，城镇化水平几乎为零（截止2001年非农产业就业人口为零）。2001—2003年国家安排宁夏生态移民试点工程搬迁11万人，但是，到2004年2月底，

宁夏实际累计搬迁55866人，仅完成国家下达搬迁计划的50.8%。究其原因主要有两方面：一是国家安排的移民专项资金严重不足，而地方配套资金和群众自筹资金数量太少，难以解决生态移民的主要困难；二是迁入地的环境对移民缺少吸引力。在红寺堡户籍登记的生态移民中，有40%左右的农户根本不愿意去迁入地，至今滞留在山区本应退耕还林的土地上。笔者认为，类似红寺堡这样的移民迁入地和以农业为主的开发模式不适应当前经济发展的需要。首先，在实施生态移民过程中缺乏贫困农户的主动参与，未能形成追求长期利益的运行机制；其次，缺乏对资源可持续利用和环境保护的自觉关注，在生态移民事业取得重大进展的同时，可持续发展能力的提高始终是一个极为薄弱的方面；再次，在移民开发模式上，没有将生态移民与城镇化建设结合起来，缺乏统筹城乡、区域发展的观念。第二，宁夏之所以开发建设红寺堡灌溉区，就是要通过移民来解决贫困人口的温饱问题以减轻南部山区人口压力。但是，红寺堡灌区也是一个土地贫瘠、生态环境十分脆弱的地区，这一方水土又能养活多少人呢？土地资源人口承载能力是否合理是衡量人口、资源、环境之间协调程度的重要尺度, 由于红寺堡目前人口严重超载，致使人口、资源、环境三者关系极不协调，这里不适宜再安排任何移民。第三，在市场经济条件下实施生态移民工程，必须把政府行为和市场行为结合起来，由主要通过行政手段的推动，转变为主要依靠市场经济的办法。根据宁夏地区20多年的各种移民实践来看，红寺堡灌区是一个投入最大但产出最小的典型。该灌区第一期工程已移民13.7万人，花费了国家投资17亿元、地方财政和社会投资1亿多元，但是， 2001年该地区年人均占有粮食仅226公斤，年人均纯收入762元。从投入产出的经济效益来看，根本不符合市场经济的运作规律。

三、生态移民走城镇化道路是宁夏移民开发模式的重要选择

（一）生态移民走城镇化道路的意义

党的十六大报告指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”当前，宁夏的城镇化仍然处于低水平状态。1997年世界城镇化水平已达46%；2002年我国为39.1%，宁夏为32.9%，宁南山区除盐池县和原州区外，其它六县平均只有7.2%，远远低于全国的平均水平。宁夏要提高城镇化水平，就必须统筹考虑生态移民走城镇化道路的问题，这是宁夏解决南部山区贫困问题、推动城乡协调发展、人口与自然和谐发展的突破口。针对生态移民本身素质低下和宁夏山区城镇化水平过低的现状，生态移民与小城镇建设相结合是适合贫困地区实际的城镇化道路，同时，也是生态移民开发模式的重要选择。

小城镇作为城市、农村的连接体和中转站，是一定区域内的政治、经济、文化中心，具有一定的区位优势和资源优势，是农村发展农产品加工、销售、科技、信息咨询、服务等二三产业和劳动力转移的理想场所，是现阶段农民、农业、农村经济全面参与国民经济有效循环的重要桥梁和连接纽带。生态移民与小城镇建设相结合是缩小城乡差距、调整城乡关系的客观要求。当前，加快生态移民向小城镇转移，不但有利于贫困人口脱贫致富，而且可以带动农村的市场化、城市化、文明化、现代化水平，使农村逐步融入现代文明的主潮流。但是，由于受自然、区位、交通、人口、资源、环境等因素的制约，宁夏南部山区提高城镇化水平、实现农业现代化面临种种困难：第一，地域广阔、人口居住分散是该地区的一大特点，也是建设小城镇、实现现代化的一大难点。第二，区位条件差、交通不便、信息闭塞、基础设施落后。第三，山区改善基础设施投入大、资金难以筹集到位。第四，受自然条件和市场因素的制约，这里的经济发展水平还很低。如2003年，全国人均GDP为1087美元（合人民币9000余元）、人均财政收入1546元、农民人均纯收入2622元；宁夏人均GDP为6691元、人均财政收入521.5元、农民人均纯收入2043.3元；宁夏西海固地区人均GDP为2645.66元、人均财政收入80.64元、农民人均纯收入1292.5元。山区经济落后的一个突出表现就是城镇化水平低，城镇经济实力不强。

为此，需要探求适合于宁夏地区生态移民的城镇化道路，彻底跳出以破坏生态环境来谋求经济发展的圈子。本来，城镇化是经济发展的结果，或者说是经济发展过程中所伴随的经济现象，但是，在宁夏地区要实现生态环境的改善，必须要突破常规的经济发展和城镇化道路。要通过外力的作用使人口聚居，走特殊的城镇化道路。这个外力就是生态移民。生态移民主要是把环境脆弱地区高度分散的人口通过移民方式集中起来，整村移居出去，形成新的村镇，或安置到条件较好的村镇，以促进城镇化的发展。

可以说，通过生态移民来促进小城镇发展是对宁夏地区城镇化的一种有益探索。这主要表现为：其一，这些被移居出来的农牧民原先生活在非常分散的地域，通过集中，在一定程度上改变了他们的生产方式和生活方式，使其开始向具有分工和交易性质的现代生产方式和生活方式转变，为改变城乡二元经济结构迈出了坚实的一步。其二，通过生态移民的集居，产生了聚集效应，促进了服务业的产生和发展，促使移民从农牧业向非农产业转移。其三，由于移民后生产要素相对集中于小城镇及周边地区，这里信息较灵通、交通运输便利、社会化服务较发达，也使移

民能够接触到更多的市场信息，为他们进行产业转移增加了机会。其四，中国城乡分割的一个重要表现就是教育机会的不平等。生态移民与小城镇建设相结合，这不仅方便了移民子女上学，也为移民接受新的科学技术知识提供了方便，从而为移民就业打下了良好的基础。其五，我国小城镇数量多、分布广，具有门槛低、发展空间大和吸纳人口潜力大的优势。但同时也存在城镇功能不完备、集约程度不高、产业基础薄弱、就业压力大、资源贫乏和经济发展困难等问题，是整个城市体系中的薄弱环节。因此，充分利用生态移民的机遇就能促进小城镇的发展。

（二）以实施生态移民工程为契机，以小城镇为载体实现农牧业产业化经营

城镇化的前提是资本的集中和产业的发展，如果不积极发展产业，那么移民的迁入不仅不会带来城镇经济的繁荣，反而会成为城镇的负担。如果进入城镇后的移民无事可做、生活状况恶化，就会出现回流，生态移民就是失败之举。因此，在生态移民的过程中，必须加快龙头企业和乡镇企业的培养与市场的建设，增强小城镇的吸纳能力与经济活力，以巩固移民的成果。

1.积极培育实施农牧业产业化经营的乡镇企业和龙头企业

为了能够稳住生态移民，政府必须以经济效益为中心，根据市场经济的原则，依托科技进步，着力培育和扶持一批从事农畜产品生产、加工和销售的乡镇企业和龙头企业。乡镇企业和龙头企业的发展可以提高城镇的经济实力与就业容量，使城镇真正成为农畜产品生产、加工和销售的基地。同时，通过龙头企业的带动，还可以促进生态建设和相关产业的发展，推动农牧业的产业化经营，在经济建设的同时恢复生态环境，实现生态建设产业化。譬如，“沙棘可乐”所需原料为沙棘，是沙区生长的用于防风固沙的优良植物。其特性是易繁殖、生长快，合理计划采集后还可再生，不会造成植被的破坏。以沙棘为原料发展酿造企业，将会带动农牧民种植沙棘的积极性，扩大沙棘种植面积，这在帮助农牧民增收的同时也促进了生态的保护与建设。

2.促进地区内主导产业的形成，加快专业市场建设，发展相关的服务产业

主导产业的重要性就在于它存在着前瞻效应、回顾效应和旁侧效应。前瞻效应是主导产业对以此为生产资料和消费资料的产业的影响；回顾效应是主导产业对向自己提供生产资料的产业的影响；旁侧效应是主导产业对地区经济的影响。在发展主导产业的同时，还要加快流通产业的发展。长期以来，由于流通产业发展滞后、流通渠道不畅，致使农牧产品生产出来之后不能顺畅地进入消费领域，不仅给农牧民造成了巨大的损失，挫伤了其生产积极性，也阻碍了最具吸纳能力的第三产业的发展，使城镇包容能力大大降低。为此，在生态移民城镇化的过程中，要积极培育专业市场、培育流通队伍，为农畜产品开辟更为广阔的市场，为当地人民提供更多的就业机会。譬如，伊克昭盟达拉特旗蔬菜市场上由生态移民生产的产品，远销天津、杭州等地，大大拉动了当地蔬菜种植业的发展，也带动了一大批同蔬菜流通相关的行业发展，滋生出更多的就业岗位。因此，流通产业的发展可以极大地促进城镇对经济的拉动作用。又如，宁夏隆湖开发区以煤炭等资源的加工为主导产业、宁夏华西村以旅游业的配套服务为主导产业，既解决了移民在小城镇的就业问题，又促进了城镇化的发展。

四、宁夏地区生态移民城镇化的模式和途径

生态移民城镇化的实质就是人口城镇化。所谓人口城镇化，就是指农村人口不断向城镇集中，城镇的人口不断增加，城镇的规模和数量不断扩大，城镇的生活方式不断向乡村扩展、渗透，使得城镇的人口、产值、数量、规模等比重不断上升的过程。从经济学的观点来看，人口城镇化就是城镇二、三产业不断向农村扩散和渗透的过程。宁夏地区经济落后和生态恶化的一个重要原因是人口布局不合理。例如，在我区2002年的GDP中，第一产业产值仅占总产值16.1%，而从事第一产业的劳动力和农村人口却占就业人口和总人口的60%以上。所以，推进人口城镇化进程，合理进行人口布局，使贫困农民从自然条件恶劣的地区迁往生存条件较好的地区，从农牧业转向加工、销售等二、三产业，从而促进小城镇的发展，这是改善生态环境、提高生活水平的迫切要求与现实选择。

要实现生态移民在山川之间、城乡之间的合理流动，使之与生态承受能力、产业结构调整相适应，需要政府以及社会各界的共同努力与合作，通过农牧民自发移民、企业参与移民、政府资助移民等多种模式和途径达到人口向城镇的有序流动与合理布局。

（一）利用小城镇本身的优势，引导贫困人口由山区向城镇进行自发移民

首先，利用小城镇本身基础设施好、经济发展水平较高及市场较为活跃等优势，引导贫困人口由山区向城镇进行自发移民，鼓励移民自由择业和创业，政府要给以宽松的体制和政策环境。在我区，由于地域范围小，山区人口向小城镇集中，距离近、迁移成本低，是我区低收入低素质贫困人口的最佳选择。特别是现代化的交通、通讯、传媒大大缩小了人们的空间距离感，功能完善的小城镇对农民具有越来越强大的吸引力。遍布农村的小城镇将成为今后农村二、三产业的集中地，农村商品、生产要素的集散地和农村剩余劳动力转移的主渠道。政府要制定配套的优

惠政策，如：对自找出路、投亲靠友、自行搬迁的生态移民，由地方财政给予一次性补贴；在城镇区主要街道和小城镇附近的国道两侧为移民无偿划拨商业用地，吸引生态移民中有一定自筹资金能力的能人移入城镇，转入第三产业；免收移民的农业税以及营业所得税、免收同移民相关的项目在建设期间的税费、免费落户、提供相应的免费培训与帮助；移民中的贫困户在脱贫前，仍然享受扶贫政策待遇；在校接受教育的移民子女，家庭确有困难者，免收学杂费；给移民中的困难户发放扶贫医疗卡，享受减免医疗费待遇等。同时要加强小城镇（以及条件适宜地区）自身的建设，利用其在基础设施、生产生活条件和市场等方面的优越条件，吸引移民迁入或在其周围定居；其次，还要停止对迁出区的开发、建设活动；要解除生态移民迁移的后顾之忧，增强其迁出的决心与动力，实现生态移民向城镇的自然流动。从内蒙古伊克昭盟的自发移民情况看，由于政府采取了多项优惠政策，移民政策受到了农牧民户的积极响应，有许多的农牧民自找出路，迁移到城镇周围，收到了良好的效果。另外，地处鄂西北的襄樊市，其小城镇发展的成功经验，对宁夏生态移民与小城镇建设也有一定的启发作用。该市以推动农业产业化、集聚乡镇企业、促进农村分工分业为手段，提高城镇化水平。全市310个小镇，有250个镇形成了农产品加工销售龙头在城镇、基地在农村的格局。全市4.4万个乡镇企业九成集中在城镇，仅近两年就吸纳农村劳动力20多万人，现全市小城镇居住人口80%以上是自发迁移的农民，80%以上企业是农民经营，80%以上的城建设投资来源于农民，80%以上的商品零售额靠农民实现。

（二）在政府政策支持下，鼓励企业参与和组织生态移民，建设小城镇

根据宁夏地区20多年的各种移民实践来看，凡是政府直接的移民工程，大多数是工期长、效率低，没有用市场经济的观念作指导，缺乏充分的科学论证和长远规划，而且解决不了移民等、靠、要的思想。因此，政府在实施生态移民战略的过程中，在实施行政手段的同时，也要重视运用市场手段，即注意调动企业参与这一战略的积极性。企业实施生态移民是指，让有实力的企业从自身利益出发，以市场的原则，对治理区域内的农牧民户进行生态移民，将其集中迁移到有开发条件的地区。同时，根据国家产业结构调整的方向对整个区域进行规划，宜草则草、宜林则林、宜工则工，并针对不同区域各自的特点，组织生态移民进行不同形式的保护、开发与利用，达到在分散传统经营下难以达到的治理效果。如内蒙古伊利集团在企业发展过程中，把生态建设产业化。在生态的治理上，将土地按3:1的利益分享原则，采取“公司+农户”的股份制形式，在兼顾生态效益和群众利益的原则下，2001年，投资近1000万元，对300户农牧民进行了移民，将其迁移到水土资源较好的地区，开发建设小城镇。对迁出区则采取退牧、退耕、还草、封育草场、牲畜就地舍饲圈养等举措使生态系统自然恢复，做到牧民与草场分离、畜群与草场分离。移民后的农牧民可以到企业打工，企业租给他们一些生产工具，如四轮车等。移民按照计件制领取劳动报酬，并依据土地入股的多少以及企业效益得到分配。这样，既保证了生态环境的治理效果，也保证了移民有长期的收入来源，达到了“双赢”的效果。

那么，企业的利益如何体现呢？企业投资主要考虑的是其回报的多少，即预期利润率的大小。通过转包农牧民的土地和草场，获得一部分收益权。伊利集团之所以投资进行生态移民，是因为伊克昭盟的杭锦旗是我国天然的甘草基地，通过退耕退牧还草，草场得到恢复，天然的甘草基地也得以恢复，企业可由此获取甘草的收益权。由于这一地区没有污染，恢复后的甘草基地符合国家GAP标准（中药材生产和质量管理的基本准则）。目前伊利集团已经取得了甘草的专营权，把生态建设和经济建设牢牢地捆在一起，基本上实现了生态建设的产业化。与此同时，过去分散居住的农牧民集中在小城镇，从而产生聚合效应，改善了投资环境，促进人流、物流和信息流动，带动了第三产业的发展。另外，江西百色地区成功地进行过企业移民的尝试，值得我们很好地借鉴。江西省政府对百色地区的移民工程，通过招投标移民项目的方式，将世界银行贷款贴息转贷给有实力的中标企业，让企业根据市场要求进行移民，企业与政府、移民个人都签订合同，既要保证生态环境的恢复与建设，又要保证移民有稳定的收入。在项目实施中，国家将大量抛荒的农场、林场等土地承包给企业，由企业进行开发，企业按高起点的小城镇建制，建立生产基地，在基地内安置移民。企业用新的开发方式和经营机制代替传统的小农生产方式，极大地提高了生产效率和开发层次，形成了一、二、三产业的产业链。国家对开发企业给予政策和资金上的支持。其结果是：原来比宁夏西海固农民还要贫穷的百色地区移民，一年安家脱贫、两年全部稳定解决温饱。不仅如此，该地区小城镇建设也上了一个大台阶。

虽然生态移民的两个实施者是政府和企业，但从关系上看，政府是保障生态移民的重要力量。政府不仅确定了移民的政策走向，为企业移民提供政策依据，而且也直接介入了移民的过程。而企业移民完全是从自身利益出发，是诱致性的，它需要政府政策的保障。

（三）发挥政府的组织协调功能，通过实施生态移民工程促进小城镇的发展

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和城镇化的必然趋势，是中国现代化的必然选择。解决中国的“三农”问题，特别是生态移民的脱贫致富问题，不能局限于农业和农村的范围，要从城乡一体化的角度统筹考虑，通过发展非农产业逐步减少农村劳动力，提高农业生产率，通过推进城镇化逐步减少山区人口，降低山区自然资源的负载率，促进生态平衡和农村现代化。政府在推进城镇化过程中的主要任务是：逐步形成合理的城镇体系，大力发展城镇经济，健全城镇功能，完善城镇环境，提高城镇管理水平，促进农村人口向城镇转移和集中，最终提高人民的就业水平和生活水平。

1.不断完善城镇体系，有重点地发展小城镇

当前，引导贫困农民适当地向城镇转移，特别是向周围的小城镇转移，是缓解农村劳动力过剩和解决贫困人口脱贫致富最有效的途径。目前宁夏小城镇发展中存在的主要问题是布局不合理、规模偏小、辐射和带动作用弱等。因此，在今后几十年的发展中，宁夏各级政府要按照中央“全面、协调、可持续的发展观”和“五个统筹发展”精神，统筹城乡发展、山川发展，充分发挥城市对农村、川区对山区的推动作用，为实现农业产业化、创新农业经济组织制度和经营机制提供保障，这是实现农民增收的最大、最直接、最现实的途径，也是全面建小康社会不可缺少的战略之举。宁夏要抓住生态移民的契机，借国家投资倾斜政策的东风，有重点地发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，通过引导各类企业合理聚集，建设农村市场，推进农业产业化经营等措施，以扩大人口聚集规模，充实小城镇经济。小城镇的建设一定要合理布局、科学规划、体现特色、规模适度、注重实效。美国政府在西部开发中为推进人口城市化的发展制定了多项优惠政策。例如，对投资铁路的企业实行“贷款扶持、投资援助、技术援助、土地赠予”，对移民采取“无偿分配一块宅地”等措施，极大地推动了美国西部城镇化进程，人口城市化率由1810年的7%上升为1920年的51%，劳动力的非农化率到1920年达到73%，并形成了西部特色的城镇类型。如“投机企业的市镇”、“采矿城镇”、“牛镇”、“铁路城镇”等。

在我国，生态移民是一项以政府为管理主体的政府行为，即在生态移民项目的发起、组织、计划、指挥、协调、控制和人财物的投入过程中，政府均代表着国家行使着以公共权力的权威为表征、以扶贫解困为宗旨、试图解决山区生态环境恶化的行政行为。那么，生态移民的实施者首先是政府。从管理学的角度看，小城镇的建设也是以政府组织为主体，以国家公共权力为杠杆的管理行为，并具有明显的目的性、广泛的社会性和独特的不可替代性。因此,这两种政府行为可溶为一体、同时作用。（1）为了降低投资和管理成本，政府可依靠行政手段加大实施城镇移民的力度，集中财力建设小城镇的水利、道路、电力、通信等基础设施，要使钱花在最需要的地方。避免到处撒胡椒面，哪里也效果不大的扶贫结局。（2）改救济式扶贫为开发式扶贫，培育生态移民的造血机制，实现移民的自我积累和可持续发展。（3）把生态移民与市场建设结合起来。政府在市场规划和完善市场体系、土地利用、资源配置、改善移民生产生活条件等方面给予移民优惠政策和投资倾斜，着力培育一、二、三产业相结合的移民开发模式。在为移民创造种、养、加业生产条件的同时，利用小城镇的优势，在移民区开发建设商业一条街等。同时，组织移民劳务输出，进工矿企业等打工，使移民不仅能稳得住，而且能富得快。移民在迁入区从事二、三产业开发，一律免费办理工商登记和营业执照，免征营业税、所得税等。例如，甘肃陇西县文峰镇政府，为了解决本地生态移民的脱贫问题，在镇上建立的新市场中，专门辟出一些地方，为每一户移民都提供一个摊位，经营药材、土产、百货等，带动了一大批群众下山进镇。（4）积极稳妥地调整乡镇建制，重点扩大某些小城镇的规模，有条件的可以实行合村并镇移民，将没有条件开发的村镇撤消，就近并入有开发条件、基础较好的城镇，在并入地集中投资开发。如内蒙古自治区先后在一些旗所在地和经批准的建制镇郊建成移民扩镇工程6处，移民2300多人。（5）利用较大的农牧业开发项目安置移民。例如，利用世界银行小流域治理开发项目、农业综合开发项目以及较大的招商引资项目等。（6）加大对移民的信贷规模，培育小城镇优势产业，引导移民面向市场生产附加值较高的产品。

2.发挥政府在组织协调方面的功能，进行移民资金筹措，实施生态移民工程

宁夏地区的生态屏障作用以及生态建设的正的外部性，可以争取区外对本区域移民开发以及生态建设方面的资金与物质支持。此外，在争取扶贫资金、农业专项资金及地方财政支持的同时，利用社会捐助、银行贷款、群众自筹等多种方式筹集各类资金，建设移民项目，组织移民开发。如内蒙古伊克昭盟的杭锦旗在自治区安排的225万元城镇移民试点项目之外，协调农业专项资金、集中财政资金800万元，动员群众自筹200万元支持生态移民。同时，在穿沙公路沿线的库布奇沙漠腹地划出一片沙漠旅游区，吸引伊利集团投资此移民项目150万元，在一年时间里，就依靠社会、企业和群众力量建成了3处可安置移民1000多人的城镇移民工程。鄂托克前旗通过使用农业专项资金解决移民设施，用移民自建住宅的办法，在其所在地城镇区建成移民工程2处，安置移民600多人。

总之，宁夏地区生态移民城镇化应该有特殊的路径,即通过各种移民方式来促进城镇化。如果在城镇化的同时，

不重视生态环境的恢复和建设，没有统筹考虑贫困人口的城镇化问题，就会影响到当地乃至整个经济社会的可持续发展。只有把生态移民、生态环境建设和地区城镇化有机地结合起来，通过产业的支撑，融生态建设于产业发展之中，实现生态建设产业化，宁夏地区经济社会发展才是可持续的。

主要参考文献：

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