完善地方政府融资模式的构想

完善地方政府融资模式的构想

王元京，阳耀2011-05-03

摘要：本文分析指出，完善地方政府融资模式需要明确不同投资主体的事权职责，要按照不同类项目设计投融资渠道，基本公共服务投融资必须到位，对民间资本开放投资领域。另外，文章还分别对公益性建设领域、准公益性建设领域、经营性建设领域的地方政府未来融资模式进行了探讨。

关键词：公共管理，地方政府，融资模式，融资渠道

一、完善地方政府融资模式的要点

（一）明确不同投资主体的事权职责

建设项目的融资效果与投资主体的分工协作有着密切的联系，如果投融资分工职责合理，就可以最大限度地激发各类主体投融资的活力，从而解决筹资来源不足的困难。因此，理顺不同投资主体之间的融资分工职责是实现地方政府的筹资目标的制度性创新之举。

1.理顺中央政府与地方政府之间的职责。长期来看，只有合理界定中央和地方政府的事权，再辅之以相应的财权，使地方政府事权和财权相符，从而使地方政府融资平台有足够资金承担为公益性项目融资而不担负巨额债务，才能消除其运行中的潜在债务风险。因此，只有界定政府间事权，使地方政府转变政府职能，剥离其经营性职能，才能全力担负提供公共产品的重任。

2.理顺政府部门、非营利部门、私人部门之间的投融资分工与协作职责。从地方投资建设发展来看，要满足人民群众不同层次的、多样化的需求，就必须明确界定、划分政府、社会团体和市场主体的各自分工职责与协作范围，对地方政府部门的投资资源进行战略性重组与利益调整，消除由于“政、事、企”之间的职能不分、涉域交叉而产生的各个主体的“缺位”、“错位”、“越位”问题，形成政府部门、社会团体与市场主体之间的新型投资分工与协作的伙伴关系。

（二）按照不同类项日设计投融赉渠道

明确划分公益性项目、准公益性项目与经营性项目投融资管理边界。

1.划分三类项目投资管理边界。目前，地方政府及其授权成立的融资平台既要保证公益性、准公益性项目的投资预算需求，又要兼顾经营类投资增长的目标，不仅使得投资支出预算的责任范围较宽，面面俱到难以取舍，而且使得三类建设项目投资管理边界不清，不同的效益目标难以划分。地方政府被迫通过经营性项目产生的持续性盈利资金进行公益性项目的建设，达到“以肥补度”、“以私养公”的目的。未来要明确划分三类项目的投资管理边界，做到“公私分明”。

2.划分三类项目融资渠道。由于经营性、准经营性与非经营性项目没有划分，地方政府及其授权的融资平台不得不把三类项目融资打捆处理，造成不同类项目的融资渠道混乱，债务性质不清，融资模式不规范。事实上，纯公益性、准公益性、经营性领域的融资模式有着很大的不同，纯公益领域以政府投融资为主导，社会资本为补充：准公益性领域政府部门与非营利机构共担职责，经营性领域由市场主体为主导，政府政策支持。因此，要适应不同类建设项目的筹资特点，就要在不同类项目筹资模式上进行大胆创新，突破单一化的筹资方式，构造多样化的融资模式。

（三）基本公共服务投融资必须到位

多年来，由于地方政府社会事业盘子过大，资产分类滞后，财政支出范围过宽，必然挤占最需要支持的社会事业发展的投资需求，造成公益性教文卫的资金供求缺口不断扩大。为保障政府部门履行公益性社会事业的职责，必须明确各级公共财政投入的’法定职责，规定公益性社会事业投入占本级财政的比例，确立公益性社会事业财政投入的最低保障线，通过法律手段防止财政出资职责缺位、转移与推卸。

1.科学测算公益性筹资职责。目前，我国公益性事业的政府筹资职责，需要进行科学的度量和测算，明确政府存量筹资职责与增量筹资职责。从存量职责来看，要测算全国公共教育、公共卫生等公益事业达到大

致均等化的水平需要总共投入多少财政资源。从增量职责来看，要测算分解到年度的公共教育、公共卫生经费占GDP的比重，占财政支出的比重等。这样，就对财政投入职责有一个大致的估价，为出台、分工、监督与激励机制提供科学依据。

2.建立政府筹资职责监督激励机制。在合理划分各级政府分工职责的基础上，把财政筹资指标列入各级政府的政绩考核范围。如该由某一级政府发放的义务教育的教师工资发放情况如何，该由某一级政府承担的学校基建及其他经费到位情况如何，该由某一级政府承担的转移支付费用的到位情况如何等统统列入考核指标，对于职责履行好的给予奖励，不认真履行职责的给予处罚。

（四）对民间资本开放投资领域

地方政府融资平台内部的资产收益率低下、法人治理结构不完善、责权不清晰、操作程序不规范以及政企不分等问题都与政府以行政权力垄断融资平台公司的经营有关。必须把地方政府包揽过多的投资领域向民间资本开放，为地方政府融资建立长效机制。

1.更加注重激发市场主体活力。要营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境，推进国有经济战略性调整，健全国有资本合理流动机制，通过放松行政审批与市场管制，进一步消除制约民间投资的制度性障碍，广开渠道，鼓励支持民间资本、社会资本、外资以独资、控股、参股等直接投资、间接投资、兼并收购、租赁、承包等形式，投向基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等垄断领域，着力拓展非公有制经济发展的市场空间，有效激发市场投资活力。

2.深化国有企业和垄断行业改革，进一步引入竞争机制。在垄断性领域，产权制度改革较为滞后，财产的占有权、使用权、收益权、处置权尚未界定，所有者、决策者、经营者、劳动者的责、权、利关系尚未理清：法人治理结构尚未真正建立，自主经营、自负盈亏、自求发展的机制尚未形成，“政事不分，企事不分”的投融资体制依然存在。这些经营单位实际上无法实现财政“断奶”，政府不得不拿出大笔开支进行补贴，形成典型的既吃财政又吃市场的“吃双份”机制。因此，要大胆引入民间资本对部分国有企业与垄断性行业进行资产重组，卸下地方政府无力承担、民间资本又大有可为的包袱。

二、未来地方政府融资模式的初步设计

（一）公益性建设领域的地方政府融资模式

义务教育、卫生防疫等纯公益性部门完全体现外部效益，无收费机制、无资金流人，是市场失效而政府有效的部分，应当由各级政府部门完全承担投融资职责，通过强制性财政渠道（包括全额拨款、税收）提供资金保障。要坚决根除政府强制向社会转嫁财政负担的现象。当然，政府也应当鼓励地方社团和私人力量捐助公益事业，补充财政筹资力量的不足。

1.适当上移中央政府的部分公共服务融资职能。目前，由地方承担的国防、外交、武警、气象、地震、统计、部属高校建设、养老保险等公共服务支出事项，可以完全交给中央政府负担，以减轻地方政府公共服务的不合理支出负担。此外，将由地方承担的基础教育、公共科技、公共卫生、公共文化、公共交通、社会救济与社会福利的职责更多上交给中央政府负担，形成中央政府与地方政府共担出资职责的机制，尤其在农村公路、基础教育、基层医疗、基层文化、农村科技、社会救济和社会福利方面支出职责，应由中央与地方政府共同承担。同时，实行省管县体制，将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省政府上移。对于县乡政府来说，这是公共服务职责得到合理分担的重要制度安排。

2.优化调整财政总支出结构，增加公益性事业财政经费来源。从财政总支出来看，财政支出大项包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出等五大类。从构建和谐社会的长远目标出发，应当逐步减少财政用于经济建设和行政管理费的支出，相应增加对社会事业的投资支出。

3.建立促进欠发达地区发展的结构基金。目前，我国只在个人所得税上实行了累进税制，但一些主要的税种如增值税、营业税、消费税甚至企业所得税都没有设计地区累进税制。这使我国国民经济缺少一个协调企业、行业和地区间关系的手段，也使我国经济失去了一个重要的内在自动稳压器，使得不同地区在社会事业之间的发展差距难以缩小。未来中央政府应建立一种“抽肥补瘦”的平衡机制，通过改革税制，利用发达地区多上缴的税源，设立欠发达地区包括少数民族地区的基本公共服务专项基金。

4.拓宽用于公益性建设的财政渠道。一是出售国有资产所得收入。包括国有企事业单位的股权、矿产及其他资源的开发权、使用权等。二是无形资产开发。如利用奥运电视转播权、奥运标志产品开发权、奥运纪念币等途径实现国有资产收入，用于支持公益性体育实施的建设等。三是国有垄断企业的分红资金。国家可以适时推出石油、电力、通信等垄断行业的国有企业的分红机制，用获得的收益支持社会事业。四是资产证券化。政府可以与专门从事资产证券化业务的金融机构合作，将未来能够产生稳定现金流的公共服务设施（如商业体育馆、影剧院等）进行商业化包装，并以未来经营收入为支撑在金融市场上公开发行证券筹集资金，然后用筹集的资金进行相应社会公共事业的开发和建设。五要明确土地收入用于社会事业建设的程序和比重，将土地置换、批租和使用权出让的收益的一部分用于支持社会事业发展。六是水权资源筹资，可从阶梯水价中提取一定比例的资金用于社会事业发展。七是矿产资源筹资。从改革采矿权转让程序与收入分配机制人手，使政府部门既能从中得到合理的收入，又能够按比例投入到社会公益事业。

5.中央政府发行支农特别金融债。中央政府可以发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式，引导银行资金进入农村。由财政部或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，由农村信用社代理，按商业原则运作，将筹集的资金运用于农村社会事业与农村基础设施建设。

6.支持民间资本投资社会公益事业。目前，国家规定企业或个人对公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠：对重点文物保护单位的捐赠；对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧团、京剧团和其他民族艺术表演团体的捐赠，可从其应纳税所得额中给以一定的扣除。参照国际惯例，未来可以进一步提高对捐赠者应纳税所得额的扣除比例，建立引导社会资金广泛参与捐赠的多元资金筹措机制。同时，政府直接投资的卫生防疫、义务教育等纯公共产品与服务项目要实行“代建制”，将政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构而非项目使用单位承担。

（二）准公益性建设领域的地方政府融资模式

1.发展以民间非营利组织为主体的基金会。我国与国外准公益性建设领域发展最大的差距是非营利性投融资制度的差距。国外许多一流的大学，文艺团体、公立医院、体育俱乐部等，都是由非营利组织即社团法

人或财团法人举办的。我国长期以来只允许官办的公益性的基金会存在，而不允许民间基金会的成立，使准公益性社会事业的发展难以从根本上脱离财政供给的传统模式。

2.进一步完善准公益性建设的发展基金。根据国际经验，一些承担部分基本医疗服务、政府定价且不足以补偿成本的非营利性医疗机构，具有一定公益性质的图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、档案馆、体育场馆、群众体育活动等设施，必须由政府提供必要的资助才能生存与发展。因此，由财政接投入资本金建立起来的科、教、文、卫、体政策性投资基金，也是促进准公益性社会事业发展的重要资金来源。当然，国家基金支持的方式不应再采取“统包统揽”的传统形式，而是依据市场化的原则，通过少量引导性的直接投资，吸引更多的社会资本参与，实现投资项目的建设和发展。

3.允许部分地方政府发放收益债券融资。未来应当为财政实力强的地方政府规范的借债活动“松绑”，允许资信能力强、还债有保障的地方政府（主要是省、自治区、直辖市一级1发行债券，用于地方发展社会公益事业和城乡基础设施公共服务事业的资金需要。

4.通过参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。社会基础设施等准公共领域资本投资大、资金周转慢，单靠政府投资肯定满足不了建设需求，这就需要政府采取灵活有效的投资方式，更多的吸引民间资本的参与。

5.利用投资补助等方式支持民间投资，弥补投资收益的外部化损失。社会准公益事业的投资主要是为了满足大众社会的外部化效益的需要，尽管可能享受政府的免税待遇等优惠政策，但在价格上仍然要受到必要的规制，不可能完全放开，使得投资收益必然受到制约。如果政府部门不加以援助，就会外部化投资收益，往往全部要由投资主体内部消化，会严重挫伤社会力量参与投资的积极性。因此，应当对于那些由政府定价收费，但收费不足以回收投资和实现合理利润，不足部分应由政府部门提供补贴。如实际收益低于投资成本的医院、高等学校、文化事业单位与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社会公众合理承担相结合的原则，给项目经营单位贴补一定经营费用：也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助于政府补贴使投资收益至少达到盈亏平衡点。

6.财政通过凭单制支持民间投资，弥补特定消费群体消费能力的不足。从社会上来看，由于低收入消费群体的消费能力低，面向低收入阶层的供给体系无利可图，使得非义务教育、医疗、社会福利机构的投资与

消费能力严重不足。从促进公共服务发展的角度，政府可以发挥凭单制等经济杠杆的作用，提高特定消费者的消费能力。所谓凭单是政府为帮助某些特定集团的人购买某些特定的货物或服务而发放的有价证券，主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。有资格接受凭单的消费者在政府指定的公共服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。如，给经济困难的学生发放教育券，给低收入的人群发放医疗券，给需要照料的孤寡老人发放福利券等。

（三）经营性建设领域的地方政府融资模式

与公益性项目和准公益性项目不同的是，经营性建设项目的最大特点就是投资的社会效益（即外部性）较弱，经济效益最强，因此投资主体主要由企业来担任。交通、电信、电力等基础产业是关系国计民生的关键行业，具有明显的正外部性或效益外溢，也需要政府投资支持。政府投入财政资源的目的是为了更好的发挥市场在资源配置中的基础作用。

1.政府为扩大民间投资当好“配角”。国家在新36条里已经提出要在若干垄断领域大力引进民间资本，地方政府应当顺势而为，发挥财政贴息、税率调整等政府特殊投资方式的有效功能，降低的交易成本、资金成本、人力成本与社会成本，调动投资的积极性与创造性，从而放大社会投资的效能。凡是可以经营的建设领域服务的经费，应当最大限度的交给市场主体去筹措，政府对经营性建设领域的介入仅限于少量财政补助、税收减免和融资优惠等外围手段进行鼓励；同时，民办高校、民办医院、足球俱乐部等经营机构单纯依靠收费等经营盈余用于再投入。

2.政府分担改革成本，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。从优化国有资产战略性布局的全局出发，要推进一般竞争性领域的国有资本有序退出，鼓励社会资本通过参股、控股、兼并、租赁、承包经营、托管、特许经营等多种途径参与国有存量资产的重组改造。如果对资产重组中的债务、人员分流等改制成本政府不加分担，直接转嫁给社会或民间资本，就会增加盘活资产存量的难度。因此，应当由政府出资承担部分改制成本，包括债务成本、富余人员安置成本等，其余的改制成本再由各方承担，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。

3.建立产业化基金。从发展前景来看，建立经营性产业投资基金是个不错的选择。构建产业化投资基金是地方政府融资体制的重大突破，不仅有利于募集来的资金满足经营性公共领域企业资本金的保值增值，规避投资风险，实现投资基金资本效益的最大化，而且意味着向社会打开了投资经营性建设领域产业化的大门，使各类社会资本可以利用投资基金的平台进入社会事业产业化领域，有效扩大社会事业多渠道的投资来源。

4.从资产存量的变现、置换与合并中寻求财源。目前，社会事业的国有资产存量十分庞大，其中包含了相当一部分经营性的社会事业资产。由于资产的产权制度与资产经营制度的缺陷，使得很大一块经营性国有存量资产利用效率不高，难以实现保值增值，应当利用产权交易市场等渠道对国有存量资产变现与置换扩大融资途径。比较常见的办法是可以对一部分经营性不良资产或闲置资产进行租赁、转让与销售，取得相应的收入，或者拿出一部分优良资产进行拍卖、置换与合并（如可以地产换房产、以动产换不动产、以实物资产换货币资产），实现扩大融资的目的。