菏泽市土地利用总体规划(2006-2020)

菏泽市土地利用总体规划（2006～2020年）

菏泽市人民政府

二OO九年十一月

菏泽市土地利用总体规划（2006-2020年）文本

目录

前言 (1)

第一章规划背景 (3)

第二章土地利用战略和指导方针 (7)

第三章规划目标和调控指标 (11)

第四章土地利用结构调整与空间组织 (14)

第五章农用地规划 (24)

第六章建设用地规划 (28)

第七章生态保育用地规划 (32)

第八章风景旅游用地规划 (36)

第九章土地整理复垦开发规划 (41)

第十章城乡建设用地增减挂钩规划 (45)

第十一章中心城区用地规划 (50)

第十二章土地利用重大工程 (57)

第十三章规划实施保障措施 (61)

前言

菏泽市位于山东省西南部，鲁苏豫皖边界地区的中心，地处我国东部沿海和中西部内陆地区的过渡地带。京九铁路与新亚欧大陆桥在菏泽呈“十”字交汇，四条国道在境内通过，高速公路形成“米”字型结构，地理区位十分优越，有利于承接沿海发达地区产业转移，也有利于发挥为四省交界地区提供中心服务的功能。

21世纪头20年，是菏泽市经济社会实现跨越式发展的重要机遇期。为了更好的落实科学发展观、省委省政府“一体两翼”和“突破菏泽”的发展战略，统筹区域土地资源的开发、利用、整治和保护，合理安排各业各类用地，促进国民经济又好又快发展，实现土地利用的经济高效、环境友好和社会和谐目标，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和《山东省土地利用总体规划（2006～2020年）》的要求，对《菏泽市土地利用总体规划（1997～2010年）》进行修编，制定《菏泽市土地利用总体规划（2006～2020年）》。

本规划针对当前土地供需中的突出矛盾和土地利用中存在的主要问

题，坚持保护优先、保障发展、控制总量、节约集约、因地制宜和优化结构的原则，从全市经济社会发展阶段性特征和资源环境的实际情况出发进

行编制，主要任务如下：

1、保障经济社会发展，从紧控制建设用地规模，协调和整合相关规划，优化土地利用结构，统筹安排各业、各类和各区域用地。

2、保住耕地底线，大力推进土地整理复垦开发，严格保护耕地特别是基本农田。

3、着力推进节约用地和集约用地，切实提高土地的高效和集约利用水平，促进城市用地的理性增长。

4、保育土地生态，积极推进国土综合整治，协调土地利用与生态建设，建立环境友好型土地利用模式。

5、完善规划实施保障机制，强化规划的整体调控功能，构建更加合理的土地资源保障、保护、保育和节约集约利用的规划政策体系。

本规划是菏泽市城乡建设和土地管理的纲领性文件，主要阐明规划期内菏泽市土地利用战略，明确土地利用的主要目标、任务和政策，引导全社会合理利用土地资源，使保护耕地更加严格规范、保障发展更加持续有力、节约集约更加扎实有效，促进现代化目标早日实现。

本规划以2005年为基期，以2020年为目标年，2010年为近期目标年。规划范围包括本市全部行政辖区，土地总面积121.94万公顷。

第一章规划背景

一、土地利用基本条件

菏泽市位于山东省西南部。地处东经114°48’至116°24’，北纬34°32’至35°52’。南北长145公里，东西宽146公里，总面积为12193.84平方公里，占全省总面积的8.5%左右。本市东与济宁市的嘉样、金乡接壤，东南与江苏丰县、安徽的砀山毗邻；南隔黄河故道与河南省虞城县及商丘市接壤，西南与河南开封、兰考相望；西与河南濮阳毗邻；北与济宁的梁山、隔黄河与山东省聊城相望。

本市地处黄河下游，境内除巨野县有10平方公里的低山残丘外，其余均为黄河冲积平原，地势平坦，土层深厚，属华北平原新沉降盆地的一部分。现己发现矿种(亚矿种)16种，矿产地288处，其中煤、石油、天然气等能源矿产资源储量在全省居前列。

2005年，全市总人口885.83万人，地区生产总值450.85亿元，人均地区生产总值5104元，地方财政收入21.15亿元，主要经济指标与山东省其他地市比较，总体发展水平处于下游，但是发展后进强劲，是山东省“一体两翼”建设推进重点地区，经济发展潜力较大。

二、土地利用现状

2005年，全市土地总面积121.94万公顷，已利用土地115.94万公顷，土地利用率为95.08%。农用地97.00万公顷，占土地总面积的79.55%，其中耕地83.10万公顷，占土地总面积的68.15%；建设用地18.93万公顷，占土地总面积的15.53%；未利用地6.00万公顷，占土地总面积的4.92%。

本市耕地分布广泛，耕地质量差异不大，县域之间以曹县耕地面积最大。园地主要分布在单县和鄄城县，分别占到本市土地总面积的2.2%和3.3%。林地主要分布在曹县、单县和鄄城县和东明县。居民点及工矿用地主要分布在中心城区与县城所在镇，城镇居民点多呈块状，布局受地形影

响不大。水域主要沿黄河、洙赵河、东鱼河、万福河、太行堤河、黄河故道等水系分布。

根据建设用地集约节约用地情况分析结果，居住用地容积率最高的是作为商住楼的居住用地，容积率为3.87；居住用地平均容积率为1.86，平均建筑密度为32.79％，反映了目前全市的居住用地集约节约利用程度较低；各县最高工业项目用地的容积率为1.32，平均工业项目用地的容积率为0.56。企业的平均投资强度为1710.14万元/公顷，年产值为320685万元/公顷，具有较高的资金集约度和较好的产出效益；从开发区节约集约用地分析看，东明县经济开发区的投资强度、单位面积GDP、单位用地工业产值、利润总额各项指标远远高于其他开发区。相对于其他开发区，东明县经济开发区的节约集约利用程度较高，其他开发区还有很大的节约集约利用空间。

三、上一轮规划实施评价

1、主要指标执行情况

建设占用耕地。上一轮规划山东省下达给本市建设占用耕地指标为5466.67公顷。1997-2005年全市建设占用耕地2724.58公顷。

建设用地规模。上一轮规划确定本市2010年建设用地规模237909.39公顷，2005年全市建设用地规模为189390.95公顷。

基本农田。上一轮规划中本市2010年耕地保有量为845470.47公顷，基本农田保护面积为711528.47公顷，保护率为84%。2005年全市实际耕地面积为830997.79公顷，基本农田保护面积为714322.91公顷，保护率为85.96%。

耕地保有量。1996年底全市耕地保有量总面积843950公顷，按照上一轮规划，到2010年全市耕地保有量为845470.47公顷。根据土地利用现状变更调查统计，2005年底全市耕地面积为830997.79公顷，比规划目标减少14472.7公顷。

补充耕地。上一轮规划确定本市1997-2010年补充耕地指标为8920

公顷，其中整理6146.66公顷，土地开发复垦2773.33公顷。自1997年规

划实施以来，全市通过土地整理复垦开发增加耕地19965.04公顷，已完成补充耕地的规划指标。

生态退耕与灾毁耕地。上一轮规划确定本市退耕控制指标为1266.67公顷，灾毁耕地减少面积为666.66公顷。1997-2005年全市实际退耕面积为5451.86公顷，灾毁耕地减少面积4800.21公顷，生态退耕指标已经超

过规划指标4185.19公顷，灾毁耕地面积已超过规划指标4133.55公顷。

2、规划实施成效

通过上一轮规划的实施，全市耕地得到了切实的保护，耕地减少速度进一步趋缓。土地整理复垦开发力度进一步加大，确保了耕地占补平衡。土地的节约集约利用水平不断提高，土地利用效益显著提高。全市的国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。规划的实施有利的促进了经济社会的又好又快发展。

3、上一轮规划实施中存在的问题

一是建设用地需求量与控制指标的矛盾突出。二是土地利用总体规划编制的科学性、前瞻性尚显不足，如何适应市场经济发展的不确定性，有待加强。建设用地空间布局不够合理，影响了规划实施的严肃性和成效；三是交通等线状工程用地布局刚性有余，弹性不足，很难有效实施；四是农村居民点用地总规模逐步缩小的目标尚未实现；五是开发区的土地利用仍较粗放，土地节约集约利用水平有待进一步提高。

四、土地利用面临的机遇和挑战

从2006年到2020年，是本市加快经济社会发展的重要机遇期。省委、省政府“一体两翼”和“突破菏泽”的战略，以及本市建设鲁苏豫皖四省交界地区科学发展高地的决心，为全市加快发展带来了新的机遇。当前全市正处在人均GDP超过1000美元的经济腾飞阶段，面临着发展水平、发展地位跃升的重要战略机遇。综合分析基础条件和发展趋势，预计规划期间全市将保持较高的投资水平，继续拉动经济社会的快速发展。随着全市“米”

字型交通与联系格局的形成，区位优势与煤炭等能源资源的优势将得到进一步发挥。总体上本市土地利用将进入一个结构不断优化和效益不断提升的历史机遇。但是，全市也存在着土地利用结构不合理、土地利用方式粗放、局部土地生态退化和土地供需矛盾加剧等诸多问题，土地利用和管理正面临以下三大严峻的挑战：

1、严格控制建设用地规模与大量刚性建设用地需求的矛盾更加突出。

2、产业转型难度大，土地利用效益不高，转变土地利用方式更加迫切。

3、存在着进城农民城乡两头占地的现实，控制城乡建设用地规模更加困难。

第二章土地利用战略和指导方针

一、土地利用总体战略

按照省委、省政府实施“一体两翼”和“突破菏泽”战略的总体要求，以全面建设小康社会为目标，以科学发展观统领土地利用全局，逐步把本市建设成为以能源化工和农副产品加工业为支撑，农业基础稳固、工业结构合理、商贸旅游繁荣、生活环境宜人的鲁南经济带上的区域性中心城市和山东省重要的能源化工基地、全国重要的优质绿色农副产品加工基地、鲁苏豫皖四省交界处的商贸流通基地，打造苏鲁豫皖四省交界地区科学发展战略高地。

二、土地利用战略布局

全市广域土地利用布局，成为我国东部沿海和中西部内陆地区过渡地带以及鲁苏豫皖边界地区土地利用总体布局的重要组成部分和生产要素流动的重要载体，把资源优势转化为产业优势和经济优势，打造山东省鲁西南可持续产业发展中心，提升本市在鲁苏豫皖边界地区的综合竞争力。

市域土地利用布局，以区域经济结构和产业用地分工为指引，统筹基础设施用地开发建设，加快推进区域用地整合，做大做强中心城市，加快发展产业集群。突出发展东西沿线城镇聚合轴，适度发展南北沿线城镇拓展轴。推进东明城关镇、曹县的曹城镇、巨野的巨野镇三个次增长极的用地集聚。在东部片区重点建设煤电化工基地和发展文化旅游业用地，在南部片区重点建设特色农产品加工基地和专业市场用地，在西部片区重点建设石油化工基地和商贸物流中心基地，在北部片区重点建设商品粮及深加工基地和发展特色旅游业用地。

市区功能协调，提升中心城市用地功能，优化老城区用地空间格局，整合开发区和新城用地空间，打破分区管辖权限进行统一土地利用协调，

建设以农副产品深加工和精细化工为主的现代制造业基地，大力发展现代服务业和区域性的商贸流通中心。积极整合定陶县北半部、东明县东半部各类用地，逐步纳入中心城市管辖范围。

三、土地利用战略重点

1、开发区用地拓展与高效利用

加快推进开发区用地和城镇用地的整合开发与高效利用，充分发挥资源优势，建立能源化工、机械电子、农副产品加工等产业集聚、功能齐全、结构合理的产业高地。大力发展商贸物流，培育商贸物流中心；以开发区作为新的经济增长点，促进中心城市用地的规模集聚和功能辐射，打造苏鲁豫皖四省交界地区科学发展战略高地的支撑点。

2、优质农业生产基地建设

切实保护优质耕地，大力推进优质粮食生产基地、优质棉花生产基地、优质油料生产基地、优质瓜菜生产基地和优质饲料生产基地建设，不断推进土地利用的规模化和区域化，打造现代生态农场，将耕地资源优势转化

成创汇经济优势。

3、石油化工和煤化基地建设

本市煤炭资源丰富，拥有“华东地区最后一块整装煤田”——巨野煤田。全市已设立30个煤炭探矿权，面积共计3909平方公里，占全市面积的三分之一，随着巨野煤田、单县煤田的勘查开发，本市将成为全省重要的煤炭生产基地。石油、天然气和地热资源也有一定储量。应当依托丰富的煤、油、气等资源，发展大型化工产业，形成产业链，发展热电联产，提高煤电化综合开发程度，将资源优势转化为经济优势。

4、现代物流基地建设

依托产业集聚区和货物集散地，整合城区铁路专用线、仓储和市场群等设施资源，以粮食储备库、巨野煤化基地、郓城煤化基地、东明石化基地、菏泽口岸、九个出口加工基地为依托，在京九铁路、新石铁路、高速公路沿线，建设大型物流园区、物流基地和配送中心。

5、旅游用地深度开发

按照两区、两线的规划，即以菏泽市为中心的牡丹旅游区，以黄河为主体的黄河旅游区，以孙膑旅游城为龙头的古文化旅游线，以水浒故事为主的水浒文化旅游线，加快旅游用地的开发建设。推进具有观光、度假、休闲、会议等多种功能的旅游用地深度开发，创造5A风景名胜示范区。

6、大力推进农村土地整治

积极推进基本农田整理和示范区建设。背河涝洼地、盐碱荒草地、窑场废弃地、村头及村内空闲地等土地后备资源按先易后难、合理适度开发原则，不断增加耕地，实现耕地占补平衡。将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，以更大的力度开展农村土地整治，以农村土地整治驱动农村内需拉动，改善农村和农民的生产生活条件，从而使农村土地整治成为推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展的新平台。

7、国土环境综合保育

加强以植树造林为重点的国土生态环境恢复保育工程建设，巩固和发展京九铁路、兖石铁路、220国道、327国道、聊商公路、定砀公路、黄河故道、黄河、东渔河、万福河、洙赵新河等重点生态保育地区的国环境建设，提高林木覆盖率，增强抗御自然灾害的能力，打造平原森林城市。

四、土地利用指导方针

1、任何单位和个人在规划区内使用土地和进行各项建设活动，必须符合土地利用总体规划。

2、优质耕地和园地，黄河滩区和黄河故道湿地生态系统，重点风景名胜区以及环境敏感的生态用地得到切实保护。

3、基础性用地、公共性用地和民生用地，符合国家政策的产业用地优先得到保障。

4、土地利用空间不断优化整合，分散化和低效化的土地利用得到有效遏制，土地利用效率和效益达到沿海中等发达地级市水平，土地实现集约节约合理利用。

5、以供给制约和引导需求，区域土地利用得到有效统筹，大、中、小城镇得到均衡发展，具有竞争力的不同规模产业用地得到合理保障。

6、促进城市理性增长，推进土地混合利用。通过土地利用控制手段着重保护城市的绿色开放空间。进行城镇化地区的综合开发，提高城镇发展的用地效率。

7、以更加有力的措施大力推进农村土地整治，扎实推进农村建设用地与城镇建设用地增减挂钩工程。

第三章规划目标和调控指标

一、总体目标

全面落实山东省土地利用总体规划和菏泽市经济社会发展规划提出的目标任务，耕地资源和土地生态环境得到切实保护，土地节约集约利用水平和效益力争达到发达地区水平；着力促进“突破菏泽”的各项事业建设，为菏泽市基本实现现代化和发展具有特色鲜明、运行高效的区域性中心城市提供土地资源保障。

二、主要调控目标

1、严格保护耕地特别是基本农田，耕地质量不断改善。2010年耕地保护任务达830000公顷（1245.00万亩）；2020年耕地保护任务量827335公顷（1241.00万亩）。规划期基本农田保护面积为718871公顷（1078.31万亩）。

2、控制建设用地增量，盘活建设用地存量，建设用地由外延式增长向内涵挖潜转变，土地节约和集约利用水平明显提高。2006～2010年建设用地增量控制在5871公顷（8.81万亩）；2011～2020年建设用地增量控制在6385公顷（9.58万亩）。

3、优化城乡用地结构和布局，建设用地利用效率显著提高。2010年城乡建设用地控制在166641公顷（249.96万亩），其中城镇工矿用地32036公顷（48.05万亩）；2020年城乡建设用地控制在170508公顷（255.76万亩），其中城镇工矿用地40174公顷（60.26万亩）。人均城镇工矿用地2020年控制在100m2以内。

4、交通、水利、能源等基础设施用地得到优先保障，国民经济和社会发展规划所确定的其他重点建设项目用地得到充分保障。规划期间交通、水利及其他用地规模，2010年为28023公顷（42.03万亩），2020年

为30025公顷（45.04万亩）。

5、促进城乡统筹发展，合理安排社会主义新农村建设用地，实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，鼓励并加强农村居民点用地的整理和复垦。农村居民点人均建设用地规模控制在150m2以内。

6、全面推进土地整理复垦开发。规划期间，宜耕土地后备资源得到适度开发，重点开展城乡建设用地整理复垦。按照建设占用耕地与开发整理复垦补充耕地相平衡的原则，2006～2020年补充耕地义务量为10324公顷（15.49万亩）。其中，2006-2010年为4537公顷（6.81万亩）；2011-2020年为5787公顷（8.68万亩）。

三、主要调控指标

本轮土地利用规划从总量、增量和效率三方面对土地利用进行调控，共设置15个调控指标，分两种类型，即约束性控制指标和预期性控制指标。约束性调控指标主要包括：耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地量、人均城镇工矿用地。预期性控制指标包括：园地面积、林地面积、牧草地面积、建设用地总规模、城镇工矿用地规模、交通、水利及其他用地规模、新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模、城乡建设用地增减挂钩指标。本市土地利用主要调控指标见附表1。

四、各县（区）土地利用调控

根据土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，参照各县（区）综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各县（区）的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、建设占用耕地规模与整理复垦开发补充耕地规模等土地利用约束性指标，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等预期性指标（详见附表2～附表6），强化各县（区）土地利用调

控责任。各县（区）要加强中心城区土地利用规划管理，原则上不得突破规划确定的人均城镇工矿用地规模。

本规划所确定的各项目标和指标，纳入国民经济和社会发展规划与计划，严格执行。耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标分解下达到各乡镇，严格落实，不得突破，预期性指标通过经济手段、法律手段和必要的行政手段加以引导，力争实现。

第四章土地利用结构调整与空间组织

一、土地利用结构调整原则

1、确保耕地保有量目标的实现；

2、严格保护耕地数量与质量；

3、严格控制城镇工矿用地规模；

4、优先安排重点建设项目用地，重点保障民生用地；

5、统筹区域和城乡发展，促进城乡发展互动；

6、各类用地的扩大以内涵挖潜为主，节约集约利用；

7、严格控制建设占用耕地及生态环境敏感区用地，保护生态环境。

二、土地利用结构调整

按照土地利用战略和土地利用结构调整的原则，经过广泛的公众参与和部门协商，全市土地利用结构调整见附表7。

1、农用地结构调整

2005年全市农用地面积970006.8公顷，2010年调整到972098公顷，2020年调整到970323公顷；与2005年相比，2010年增加2091.2公顷，2020年增加316.2公顷。农用地结构从2005年的79.55%调整到2020年的79.57%。

――严格保护耕地与基本农田。严格控制耕地流失，规划期末新增建设占用耕地规模控制在10324公顷以内；保质保量完成耕地补充任务，规划期内补充耕地不低于10324公顷。规划至2010年，耕地面积不低于830000公顷，至2020年，耕地面积不低于827335公顷。与2005年相比，2010年耕地面积减少997.79公顷，2020年减少耕地面积3662.79公顷。全市基本农田面积稳定在718871公顷以上。

――适当增加园地。稳定平原区园地面积，对特色园地要切实加强保

护，适当集中发展园地。规划至2010年园地面积为22924公顷，2020年为22948公顷；与2005年相比，2010年增加园地面积263.77公顷，2020年增加园地面积287.77公顷。

――逐步增加林地。以黄河流域防护林建设、高标准农田林网化建设为核心，形成以农田林网为主体，多树种、多功能、多效益的平原农区综合防护林体系和城镇村庄绿化体系。规划至2010年林地面积增加到60427公顷，至2020年增加到61612公顷。与2005年相比，2010年增加林地面积2936.86公顷，2020年增加林地面积4121.86公顷。

――基本稳定牧草地面积。规划至2010年牧草地面积为147公顷，至2020年牧草地面积为128公顷。与2005年相比，2010年增加牧草地面积0.19公顷，2020年减少牧草地面积18.81公顷。

――合理安排其他农用地。合理安排畜禽养殖等用地，提高产出效益，结合农田整理，优化沟渠、农村道路等其他农用地的结构与布局。规划至2010年其他农用地面积为58600公顷，至2020年其他农用地面积为58300公顷。与2005年相比，2010年其他农用地面积减少111.86公顷，2020年其他农用地面积减少411.86公顷。

2、建设用地结构调整

2005年全市建设用地规模为189391公顷，规划至2010年调整为195262公顷，至2020年调整为201647公顷。与2005年相比，2010年增加建设用地5871公顷，2020年增加建设用地12256公顷。建设用地结构从2005年的15.53调整到2020年的16.54%。

――有序增加城镇工矿用地。大力推进工业化，加快发展城镇化，到规划期末城镇化水平达到57%以上。至2010年全市城镇工矿用地增加到32036公顷，至2020年增加到40174公顷。与2005年相比，2010年增加城镇工矿用地2992.46公顷，2020年增加城镇工矿用地11130.46公顷。

――逐步缩小农村居民点用地。推进农村居民点的迁并和整理，逐步缩小农村居民点用地规模。至2010年农村居民点用地调整为134605公顷，至2020年调整为130334公顷。与2005年相比，2010年农村居民点减少

388.61公顷，2020年农村居民点减少4659.61公顷。积极创造条件，大力开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩。

――积极增加交通用地。优化区域交通路网配置，保障国家、省和市重点交通运输工程建设用地。至2010年交通用地调整为13454公顷，至2020年交通用地调整为15241公顷。与2005年相比，2010年交通用地增加2437.29公顷，2020年交通用地增加4224.29公顷。

――不断扩大水利设施用地。切实保障重大水利工程、病险水库除险加固和粮食核心区农田水利建设等用地需求。至2010年水利设施用地调整为14600公顷，至2020年水利设施用地调整为15100公顷。与2005年相比，2010年水利设施用地增加715.52公顷，2020年水利设施用地增加1215.52公顷。

3、未利用地结构调整

2005年全市未利用地面积59986.93公顷，规划至2010年未利用地面积调整为52024.71公顷，至2020年未利用地面积调整为47414.71公顷。与2005年相比，2010年未利用地面积减少7962.22公顷，2020年未利用地面积减少12572.22公顷。未利用地结构从2005年的4.92%调整到2020年的3.89%。

三、土地利用结构调整的发展指向

1、农用地发展指向

规划期间必须大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，全面提高土地质量和综合生产能力，加快推进农业现代化进程，以农用地质量的提高平衡数量的减少，保持土地的综合生产能力，促进土地资源的可持续利用。

2、建设用地发展指向

规划期间城镇和独立工矿用地的面积及比例都有较大幅度的提高。应当充分利用土地这一载体，以提高城市竞争力和产业竞争力为核心，做大做强城市，突出打造产业集群，积极发展先进制造业和高新技术产业。要

按照“产业集聚、人口集中、用地集约”的原则，重点建设市域中心镇，积极发展县域中心城镇。

规划期间交通及水利设施用地的面积及比例有较大幅度的提高。应以综合交通建设为重点，进一步加快高速公路、铁路、场站、现代物流建设步伐，构筑沟通鲁苏豫皖边界地区的现代交通运输枢纽。水利设施用地主要用于防洪除涝工程和城乡饮用水工程，提升水利服务于社会经济发展的能力。

规划期间农村居民点用地的面积及比例有一定程度的下降，这是城市化和工业化进程的必然趋势。加大社会主义新农村建设的力度，统一规划，统一布局，着力解决农村剩余劳动力的转移问题，加快城中村改造步伐，鼓励农村整合联合和城镇兼并郊区农村，并加大农村居民点的综合整治和整理复垦力度。

3、未利用地发展指向

规划期间未利用地的面积及比例都有一定程度的下降。要加强未利用地开发的生态环境影响评价，严禁在生态环境高度敏感地区进行未利用地开发。

四、土地利用空间总体结构

以城区为中心，以定陶、巨野、曹县、郓城、东明、单县、鄄城、成武为次中心城市，沿日东高速公路和新石铁路为东西发展轴，沿京九铁路为南北发展轴，辐射带动市域经济社会全面、协调、可持续发展。

一核：以市区为核心，以巨野、东明、曹县为副中心，形成菏泽市域的重点城镇密集用地区和产业密集用地区。

四轴：四条菏泽市域的城镇发展轴线，其中日东高速公路和新石铁路为东西发展轴，沿京九铁路为南北发展轴，定陶——成武——单县、庄寨——菏泽——郓城为次要发展轴线。日东高速公路和新石铁路为工业发展轴，重点发展能源化工业；其他为农副产品加工和商贸发展轴，重点配置商贸流通业和农副产品加工业用地，辐射周边地区。

“米”字型结构：依托交通干道和发展轴线，强化中心城市对市域二级城市的交通联系与辐射带动作用，共同构筑菏泽市域的“米”字型用地结构。

十五片：全市将形成郓城北部基本农田集中区、鄄城县基本农田集中区、巨野东南部基本农田集中区、沿黄河背河涝洼地基本农田集中区、洙赵新河流域基本农田集中区、东明县南部基本农田集中区、定陶西北部基本农田集中区、新洙水河流域基本农田集中区、黄河滩区基本农田集中区、东鱼河区域基本农田集中区、成武县东部基本农田集中区、单县东部基本农田集中区、单县西部基本农田集中区、曹县西北部基本农田集中区、黄河故道基本农田集中区十五片基本农田集中区。

五、土地利用功能分区

从经济社会发展、生态环境条件、土地资源禀赋、土地利用历史与趋势四个方面，将市域划分为五个土地利用功能区：

1、城镇工矿发展区：主要分布在中心城市和各县城区以及独立工矿建设区，面积68091公顷，占土地总面积的6%。

2、一般农业发展区：除城镇发展区、基本农田集中区、风景旅游发展地区和生态保育地区以外的区域，为一般农业发展区。主要分布在8县1区的农村居民点集中地区与耕地、园地和林地分布地，其中以曹县、单县、郓城、巨野分布更广，面积556238公顷，占土地总面积的46%。

3、基本农田集中区：集中在曹县、单县、成武、巨野、郓城、鄄城、定陶以及东明等基本农田高度集中分布区域，面积489460公顷，占全市基本农田面积的67%，占土地总面积的40%。

4、风景旅游发展区：主要分布在牡丹区、东明、单县以及郓城、巨野、鄄城，面积66767公顷，占土地总面积的5%。

5、生态保育区：主要分布东明、鄄城、郓城的黄河滩区以及单县、曹县的黄河故道，面积47181公顷，占土地总面积的4%。