公共危机管理论文
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中国劳动关系学院
（20 15 —20 16 学年第一学期）
普本政治学与行政学专业 2014 级班《公共危机管理》课程考核
论文封面
学号 1490204021 姓名董菲成绩
阅卷人
论文题目：浅析公共危机管理中的应急社会动员
摘要
结合当前的时代社会背景来看，公共危机往往会具有突发性、系统性、极端性和扩散性等特点，因此仅仅依靠政府的力量来管理公共危机是远远不够的，政府的公共危机管理部门必须要建立健全完善有效的社会动员机制。将企业和社会的力量纳入应急体系中，发挥群众的作用，增强社会公众的公共安全意识，提高全社会处理应急事件的水平，实现协调合作、共同参与。
关键词：公共危机管理、应急社会动员、突发事件、政府、群众
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目录
摘要 (2)
一、绪论 (5)
1.问题的提出 (5)
（1）研究背景 (5)
（2）研究目的 (5)
（3）研究价值 (5)
2.相关文献综述 (6)
3.基本概念阐述 (7)
（1）公共危机管理 (7)
（2）应急社会动员 (8)
二、公共危机管理中的应急社会动员详析 (10)
1、社会动员的主客体界定 (10)
（1）社会动员的主体界定 (10)
（2）社会动员的客体界定 (11)
2、应急社会动员的条件 (11)
（1）应急社会总动员 (11)
（2）多元化的社会动员。 (12)
3、应急社会动员实施的方式与内容 (12)
4、公共危机管理过程中进行社会动员的必要性 (13)
三、我国公共危机应急动员机制存在的问题及原因分析 (15)
1、我国公共危机典型案例中的动员机制分析 (15)
（1）非典中的动员机制 (15)
（2）汶川地震中的动员机制 (16)
2、我国公共危机应对中现行社会动员机制存在的问题 (17)
（1）社会动员的主客体力量均不足 (17)
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（2）不良信息动员的存在 (17)
（3）社会动员无序性 (17)
3、影响我国公共危机应对中社会动员的原因探析 (18)
（1）政府“强大”社会“弱小”的影响 (18)
（2）信息沟通机制的不健全 (18)
（3）社会动员方面的法制建设欠缺 (18)
四、加强我国公共危机应对中社会动员机制的措施 (19)
1、完善应急社会动员的相关法律法规,加强制度建设,用法律规范动员的范畴与对象、手段与方法。 (19)
2、建立政府与非政府组织、营利组织以及社会公众的协同合作机制,这是社会全面参与的保障。 (20)
3、建立畅通的信息沟通机制。 (20)
4、完善人才储备机制,加强人力资源培训,提高公民的危机应对能力。 (20)
5、扩大公众在危机管理过程中的参与途径与参与能力,加强公民参与的制度化建设。 (21)
五、结语 (22)
六、参考文献 (23)
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一、绪论
1.问题的提出
（1）研究背景
随着经济政治的发展，全球化、自由化、现代化的浪潮正以不可阻挡的态势席卷而来。在享受先进文明成果的同时，风险作为其衍生品，也是人类所需要直面的。在全球多元危机风险加剧的社会背景之下,金融危机、恐怖袭击、战争危机，能源危机、自然灾害、环境污染、重大社会安全事故等等各种公共危机频繁爆发,严重威胁着世界各国的经济发展、社会稳定和人们的生命财产安全,公共危机管理也面临着前所未有的巨大挑战。
近年来,我国经济科技在飞速发展的同时,又正处于社会转型的特殊时期,各种利益格局重新调整,贫富差距拉大,教育、医疗资源分配不均,就业及弱势群体等问题尤为突出,加上国内分裂势力和国际反华势力的恶意骚乱,各类矛盾激化,更使得我国处于多元危机的高发期。因此,加强对公共危机的有效应对与管理,事关国计民生与和谐社会的构建,是目前迫在眉睫的问题之一。
（2）研究目的
借鉴国内外处理危机事件的经验来看,社会动员机制在公共危机应急管理中发挥了重要作用，各种不同动员方式通过有效的配合危机应急机制，可以及时有效地控制和处理危机。例如，通过政治动员,政府可以迅速调动整合社会的人力、财力、物力等资源,有效地使应急机制发挥作用。但是，从政府获知危机爆发到做出具体安排，整个反映时间和资源调配的过程都是有限且不够详尽周全的，所以单单仅依靠政府的力量是无法在短期内有效控制住危机的，还需要各种民间力量的共同支持，集中人力、物力、财力来共同面对危机。所以,面对当前危机频发的社会现实,要如何更有效的发挥社会动员在公共危机应对阶段的作用,完善社会动员机制成为当务之急。
（3）研究价值
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从近年来国内外公共危机管理实践的经验来看,对公共危机的应对与管理是一项非常系统而复杂的社会工程，而社会动员作为公共危机管理的基础性工作和重要环节之一,可以在最短时间内最大限度的有效整合资金、物资、人员、技术等等各种危机所需的社会资源,从而凝聚巨大的社会合力，来为应对和战胜危机提供保障,因此,社会动员是防范和应对公共危机的有效方法和重要途径,在公共危机管理中发挥显著作用。
为了有效预防和处置危机，我国《突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”。通过构建高效的社会动员机制,提升我国社会动员的能力,不仅有利于公共危机管理实践的开展,也能对我国经济发展、社会稳定和谐等方面产生积极的影响。
2.相关文献综述
二十世纪九十年代以来,政治与社会生活中危机事件频繁发生,使得危机管理日益引起政府和学术界的重视"1962年在加勒比海地区发生的美苏古巴导弹危机，真正开启了现代危机管理理论研究的先河。此后,西方学者从各个领域学科的视角对危机管理展开了积极探索,其成果也不断涌现,如巴顿的《组织危机管理》、罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱和恐怖主义》罗伯特·希斯所著的《危机管理》和威廉·L·沃的《应对危机四伏的生活:突发事件管理导论》等，这些著作对公共危机管理的研究产生了重要影响。
大体说来,这些西方关于危机管理研究的著作中关于危机管理动员方面的内容主要涉及到:(1)危机管理中政府与社会的多元互动;(2)危机管理中政府与社会、公众之间的信息沟通;(3)非政府组织在危机管理中的参与;(4)公众的危机意识与危机教育;(5)社区和公众的危机自救能力及其培训;(6)社区和公众参与危机管理的现状及其改进对策;(7)民间灾害联防体系;(8)全民参与的危机管理社会网络等等。
相比之下,我国对公共危机管理的研究起步较晚,作为政府管理范畴的危机管理开始引起注意并被系统研究主要是在2003年“非典”事件之后。危机管理的最早研究成果是1998年出版的由许文惠、张成福主编的《危机状态下
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的政府管理》。随着我国危机管理体制的逐步建立与完善,危机应对阶段的动员机制也越来越引起重视。
3.基本概念阐述
（1）公共危机管理
【1】公共危机管理的概念界定
危机管理(crisismanagemeni,CM)的概念是20世纪60年代由美国学者提出来的。
罗伯特·吉尔(RobertGirr)认为,危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生。①
罗伯特·希斯(RobertHeath)认为危机管理包括对危机事前、事中、事后所有方面的管理。有效的危机管理通常需要转移或缩减危机的来源、范围和影响,提高危机初始管理的地位,改进对危机冲击的反应管理,完善修复管理以便迅速有效地减轻危机造成的损害。②
我国学者张成福教授认为,危机管理是“有计划、有组织的持续动态的管理过程,针对危机所处于的不同阶段,釆取各种应对行为或措施,以期有效地预防、控制和消除危机。危机管理的重点在于:危机信息的获取和预警、危机的准备与预防、危机的控制与回应、危机后的恢复与重建、持续不断的学习与创新”。③
“公共危机管理”则区别于一般常态下的公共管理,是指“通过采取监测、预警、应急、善后和评估等举措,防止、控制或降低突发性公共危机所造成的影响或危害的管理活动”。④
【2】公共危机管理的阶段划分
根据危机在不同时间段所表现出来的特点,以及危机管理主体所采取措施的不同,可以将危机管理的全过程划分为不同的阶段,从而更加迅速和有效地管理危机。目前划分公共危机管理阶段的方法有多种，在此，我们根据危机管理的特点和应对措施的不同,宏观上大致可将其分为:危机前期、危机阶
①R.T.Curr.Ed.HandbookofPolitiea1Conflict:TheoriesandResearch.Collier&Maemi1lanPublisherCo.
②罗伯特·希斯著.王诚,宋炳辉,金瑛译:危机管理
③张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择.中国行政管理
④吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建.华东经济管理
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段、危机后阶三个阶段。
危机前期包括危机征兆、信号探测、预防等过程;危机阶段包括危机发生和引发事件以至危机正在得以解决的全部阶段,包括危机发作、恢复、持续期都可以归入此阶段;危机后阶段则涵括了学习和痊愈期。
本文中，我们采用这种三阶段的划分标准来讨论社会动员：
首先,“公共危机预警阶段”这一阶段是十分必要的,并且是可以最大程度地减轻公共危机破坏性的重要阶段。任何危机的发生都是有前兆的,最好的做法是将导致危机的关键因素扼杀在萌芽状态,减少公共危机发生的可能性,以防患于未然。
其次,“公共危机的应对阶段”是解决危机的关键阶段,应该凝聚尽可能多的社会力量,共同促进公共危机的及时解决。政府与民间力量作为公共危机管理中的重要参与者,两者都发挥了各自的作用。
再次,“公共危机善后处理阶段”，政府应当着手于危机后的恢复与治理,而社会各方面力量也应该积极与政府携手合作以尽快消除危机造成的各种后果,补偿或减轻人民的损失。另外,要善于总结反思危机,汲取教训,改进不足,改革制度,促进发展,避免危机的再度爆发。
（2）应急社会动员
【1】应急社会动员的定义
“动员”一词最初用于军事领域,是与战争相伴而生的一种军事活动,主要是指“把国家的武装力量由和平状态转入战时状态,并把所有的经济部门转入供应战争需要的工作”。①中国学者认为,“动员”最早起源于普鲁士,后传入法国和英国,其基本含义是集合(assembling)、装备(equipping)及准备出师作战(preparing military and naval forces for active hostili-ties)。1870年,俄国首先使用了具有现代意义的“战争动员”这一术语"后来,按照人们参加活动的性质和范围,“动员”又向经济动员、政治动员、阶级动员、社会动员等不同领域延伸。
在我国公共危机管理过程中,一般运用以下三种:政治动员、行政动员和社会动员。
①现代汉语词典.商务印书馆
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社会动员的研究源于20世纪三四十年代,美国政治学家卡尔·多伊奇认为社会动员是:“人们获得新的社会模式和行为模式的过程”①，即社会动员指现代化过程中个人思想方式和行为方式的转变。美国著名学者萨缪尔·亨廷顿认为，社会动员是一种政治发展的手段，是为实现特定政治目标而激发社会成员积极性和创造性的行为和过程。20世纪90年代，联合国儿童基金会将“社会动员”定义为一个由公众广泛参与、依靠自身力量、实现特定社会发展目标的运动。可见，国外的“社会动员”特别重视自下而上的自发性参与。
我国的《突发事件应对法》虽然对建立社会动员机制提出了明确要求，但并没有对“应急社会动员”的具体含义作出明确解释。结合中国的具体国情，我们认为，“应急社会动员”是指为了有效预防和成功应对非战时状态下的突发事件，各级政府充分发挥主导作用，通过宣传教育、组织协调等方式，调动企业、社会力量的积极性，整合全社会的人力、物力和财力等资源，形成预防与应对危机的合力。其中，应即社会动员的主体是政府；客体是企业和社会力量及其所掌握的资源；社会力量包括志愿者和非政府组织、社区与公民个人；应急社会动员的手段主要是宣传教育与组织协调。
在我国，应急社会动员应该体现“两个结合”：一，自上而下与自下而上的结合；二是常态动员与非常态动员的结合。
①[美]卡尔·多伊奇.社会动员与经济发展.国外政治学
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二、公共危机管理中的应急社会动员详析
1、社会动员的主客体界定
动员即意味着“谁来动员”与“动员谁”,这就是动员的主体与客体。动员主体(动员者)和动员客体(被动员者)构成了动员的两极,二者的矛盾运动构成了动员的过程。
它主要包含了两方面的内容:一是动员主体运用各种动员策略、方式、途径影响动员客体的过程,即动员主体实现对动员客体的领导过程;二是动员客体在动员策略、方式、途径的影响下改变不活跃状态,参与政治活动的过程。动员主体的动员策略、方式、途径是联系这两个方面的“媒介”,它们在政治动员过程中起着举足轻重的作用,构成了动员的主要内容。
（1）社会动员的主体界定
在西方民主理论中,公民参与公共事务“在美国的政治文化中扮演着神圣的角色”，社会参与的主体是公众。而西方国家的社会动员一般是自下而上进行的,正好与之相呼应,可以说是一种真正的社会动员。
在我国的市场经济体制下,政府不再大包大揽,很多权力被加以限制,逐渐向有限政府转变。在市场体制下,国家不再是动员的绝对唯一主体,主体构成的复杂化也带来了动员方式的变化。
从主体上看,这种自下而上的新型社会动员包括以下几个方面：
第一：非政府组织
非政府组织是在20世纪40年代提出的,当时是用来指那些“非政府的和不把利润最大化当作首要目标的社会组织”①。在我国，非政府组织是指“由持相同或相近志向的志愿者组成的，具有稳定的组织形式和固定的成员的，超出于政府机构和企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的，不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。”②
第二：社区组织
①张礼祥:试论非政府组织在公共管理中的作用.理论界,2004(6).
②张洪辉:当前我国非政府组织发展问题探析.许昌学院学报,2005(l).
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社区是“因地缘关系而组成的社会生活共同体①”，在许多情况下,政府对于公共危机的应对反应迟缓,社区在此时便成为应急的最初动员主体。而且,社区公众对社区具有一定程度的认同感和归属感,所以以社区为基层单位应急,可以充分调动公众的主动性、积极性和创造性。
第三：公民个体
国家和组织都是以个人为单位组成的集合体,因此国家或组织的集体行动说到底也就是个人动员发起的,同时也是个人参与实施的。人们通过自组织系统更多关注自身利益,从而更多地主动参与其中。
第四：新闻媒体与网络
在公共危机应对阶段,通过媒体进行社会动员,可以稳定动员客体的恐怖情绪，畅通政府与民众的信息沟通。通过媒体表彰典型能对动员客体起到良好的激励作用。
（2）社会动员的客体界定
关于危机应对阶段的社会动员客体,就是正处于公共突发事件中的广大民众,虽然他们从事不同的职业，归属不同的阶级!阶层,且具有不同的文化素养、生活阅历,但是作为一个由于突发事件而联系在一起的特殊群体,这个群体又有着共同的心理特征。
2、应急社会动员的条件
（1）应急社会总动员
按照危机发生的等级与烈度,应急社会动员也可采取相应的方式与规模。一般来讲,对于大的突发事件,如SARS疫情、汶川地震、巨大泥石流暴发等极端的、特殊的或者罕见的危机事件,整个社会都处于紧急状态,囿于空间与时间的限制,为了防止灾情的继续扩展,尽量减少次生灾害的损失,除了政府自身应急运作外,需要高效动员机制支撑,这个时刻,需要采取社会总动员的方式。
①王宏伟,李莹:应急社会动员视野下的社区参与.安全,2007(12)
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危机状态下的社会总动员是一种短期的、非常态的管理方式,是依据一定的法律规范进行的。
（2）多元化的社会动员。
在当代社会里,社会各种危机发生的频度在不断加强,因此面对不断发生的烈度与等级较小的危机情况,更宜采用多元化的社会动员模式。社会动员并非只是政府的事,社会和其他组织也可以在这方面发挥各自的作用，有时他们的活动甚至具有政府社会动员不可替代的作用。
政府既要注意发挥自身在社会动员方面的主导作用,也要注意调动和发挥媒体、民间组织、各企事业单位、社区等在社会动员方面的积极作用。
3、应急社会动员实施的方式与内容
应急社会动员的运行实际上包含了两个过程,一是社会动员主体制定动员目标,然后运用各种动员策略、途径、方法、手段影响动员客体,从而实现动员目标的过程;二是动员客体在动员策略、途径、方法、手段的影响下做出响应,参与动员活动的过程。
危机管理中的社会动员与正常状态下的社会动员是有重要区别的。与危机管理的不同阶段相对应,应急社会动员贯穿于整个危机管理的过程中,并在不同的阶段采用相应不同的方式与内容:
（1）在应急减缓阶段,进行预警,及时发现危险信息,对公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要
这个阶段的应急社会动员主要表现为:不同NGO或志愿者团体对公众进行防灾、减灾方面的宣传教育等;媒体在民众日常生活中对危机意识的宣传和非正式教育;公众个体及时了解危机的信息,利用已有的危机意识和危机防范知识,做好相应准备,同时积极配合政府的行动,做到有序地防范危机等。
（2）在危机准备阶段,要发展应对各种突发事件的能力,包括制订应急运行计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等这期间的社会动员主要表现为:为危机法律法规和危机应急预案的制定提供意见,开展危机教育和培训,进行危机演习等;动员各种社会力量,采取措
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施,做好灾害响应及后果管理的准备。
（3）在危机响应阶段,要动员各种社会力量,立即采取措施,管理灾害的后果,将灾害所带来的损失最小化
这个阶段的社会动员主要表现为:
有效传递信息。在灾难发生中及发生后阶段,各基层社区、社团、NGO等可能通过各种信息渠道及时地反映危机信息,以协助政府相关部门的决策;新闻媒体可迅速地通过多渠道获得信息并对信息加以分析综合,向社会公众阐明政府危机管理行为的意义、指导思想和现实条件的下所采取的各种措施的必要性,获得社会大众对于政府危机管理的支持、配合。
动员社会资源。一方面可以积极筹集物质资源;二是能够有效利用技术资源。
关注弱势群体。NGO和各种民间志愿组织及社区组织会关注在危机时刻政府部门无法或来不及关注的社会成员并予以必要的物质和精神的支持,弥补政府行为的不足。
形成自我组织能力。危机发生之时,许多具有公共意识的公民,可以通过参与非政府组织的工作来表达自己的内心情感,在深层意识上达到共识,有利于公众凝聚起来发挥自己的主动性,形成独立的自我组织能力。
（4）在灾后恢复阶段,主要涉及到灾后的重建与恢复问题,要充分发挥社会动员的力量,立即采取措施,使社会情况恢复到可以接受的水平。
此阶段,社会动员主要表现在两方面:首先是相应设施资源的恢复建设，其次在灾后社会心理恢复方面。
4、公共危机管理过程中进行社会动员的必要性
(1)有利于缓解民众恐慌情绪
在公共危机应对中,社会力量的参与,一方面可以使公众了解真相,消除恐惧,缓解危机在公众中产生的副作用;另一方面可以降低政府救治的成本投入。有效的社会动员可以使民众可以及时了解危机的性质、现状等情况,从而对危机有一个正确的认识,避免信息不畅引起的恐慌情绪,减少公共危机中的非理性行为，还能激发起民众战胜危机的强大精神动力。
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(2)有利于弥补政府资源的有限性
社会动员在资源动员方面的作用主要表现在:
一是作为社会动员主体的各种民间力量利用自身优势进行积极宣传,发出倡议,从而动员各方面力量应对危机；
二是以非政府组织为主体的各种社团可以组织动员大量志愿者,为战胜危机提供各种志愿服务；
三是社会各方力量在各自领域开展各种资源捐赠活动；如在2003年的抗击非典的斗争中,截止同年7月4日10时,仅中华慈善总会即已累计接受社会捐赠款物8792万多元,其中捐款1139多万元,捐物7653多万元。
四是对于一些政府无法有效承担的工作给予及时有效的补充。例如在抗击“非典”斗争中,许多社会团体在采购卫生医药物品和器械方面比政府更具优势,而医药界的一些协会也是主动积极地行动起来,召集专家研讨疫情,研究药方。
(3)有利于较好发挥社会监督作用
有效的社会动员,可以较好地发挥社会公众监督的作用。通过社会团体、媒体和广大民众的监督,可以防止政府制定的关于防治危机的决策在执行中走样、变形。
(4)有利于建立完善的危机管理沟通机制
在公共危机应对阶段,有效的信息沟通与社会动员是相互作用的"首先,没有合适的信息沟通机制,不可能有高效的动员；其次,危机应对中的社会动员可以促进有效的沟通机制的确立与完善。
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三、我国公共危机应急动员机制存在的问题及
原因分析
1、我国公共危机典型案例中的动员机制分析
（1）非典中的动员机制
2003年,非典型性肺炎突然降临,打破了人们宁静的生活秩序"对于这场灾祸的定性,在党和国家领导人的讲话中都有具体体现"胡锦涛总书记要求各级党委要从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度,始终把人民群众的安危冷暖放在心上,当前要把防治非典工作,作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事,切实抓紧抓好。①
2003年4月13日,国务院在京召开全国非典型肺炎防治工作会。温家宝总理强调,做好非典型肺炎防治工作的总要求是:沉着应对,措施果断;依靠科学,有效防治;加强合作,完善机制。
可见,非典发生后,政府充分发挥了政治动员优势,明确了防治“非典“的原则。但是在非典的处理过程中，政府只是在行政系统而且主要是在卫生系统进行动员,力图在不影响社会正常生产、生活秩序的范围内控制危机。从以往经验看,这似乎是我们处理一般危机事件的一贯做法,然而需要注意的是“非典”并不是一般性的突发事件,片面的政治动员对控制这一危机是无能为力的。而作为政治动员的有益补充的社会动员，并未更多的发挥明显作用。
据有关资料显示,自2002年11月广东省发现首例“非典”病例,到2003年4月北京和部分省市相继暴发“非典”,中国的民间组织基本上没有发挥出反应快速、行动及时的组织优势。直到政府对“非典”正式、全面宣战,民间组织才开始陆续行动起来。中华慈善总会、中国社会工作协会等十多家民间组织联合发出了致全国社会公益组织、社区组织和广大志愿者“奉献爱心抗击非典”的倡议书。中国红十字会、中国妇女发展基金会等民间组织也陆续
①孔昭君,李波:抗击“非典”中的动员机制.北京理工大学学报(社会科学版),2004(8)
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发起了向一线医务人员、贫困患者家属的关爱援助活动。特别值得一提的是,在此次行动中,一些草根组织,如“协作者之友”发起了帮助流浪儿童、非建制的建筑民工抗非典活动,起到了拾遗补缺的作用。然而,从总体水平看,民间组织的积极性还没有完全充分地调动起来,民间组织的参与度还较为有限,企业、个人的捐赠和志愿参与也并不理想。
由于这次非典疫情的爆发正好处于我国社会转型阶段,我国的公民社会发育还很不成熟,所以在这次非典中的社会动员就暴露出公民和社会力量自我管理能力薄弱的缺点。
（2）汶川地震中的动员机制
2008年5月12日,我国四川省汉川县发生里氏8.0级地震,造成直接经济损失8451亿元,遇难和失踪者超过8.7万人。①这场由于突发的自然灾害引发的危机事件，不仅见证了我国公民社会的成长,也是我国社会动员机制和民间力量发展的转折点。在这场空前的危机事件中,协同作战、共克时艰的全社会大动员,最大程度地将我国的人力、物力、财力集中起来支援灾区。
首先是从中央到地方政府的政治动员。地震发生后,我国政府迅速做出反应:胡锦涛总书记第一时间发出了“尽快抢救伤员,保证灾区人民生命安全0的指示”；温家宝总理震后仅两小时就从北京飞赴灾区;当天晚上,中央政治局常委会召开专门会议,并迅速成立抗震救灾总指挥部,随即社会救援应急机制迅速启动;各省市紧急援助,各路救助大军从四面八方赶赴灾区;各部门、各行业将各种救灾物资源源不断地送往灾区。政治动员在最短时间内调集了各方物质资源、人力资源、财力资源和强大的社会心理支撑体系,给灾区人民吃下定心丸。
其次是全社会共同参与其中的社会动员。在这次地震中,政府是主导力量,而以非政府组织、社区组织和广大民众为代表的各种民间力量则是主体力量。在媒体呼吁、义演组织、社会舆论褒扬、网民劝募等多种形式的动员激发下,一场民间力量参与的社会动员也发生了,除了捐钱、捐物、献血等,成千上万的普通民众和民间组织也以志愿者的身份自发涌向救灾第一线。这是我国历史上从未有过的自发性公民行动,也是一场最大规模的志愿者集结。②
①青志敏:我国公共危机治理中的公民参与研究.华东师范大学,2009(4)
②姜鹏飞:一个社会的动员.吉林大学,2009(6)
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另外,在这次抗震救灾社会动员中,设立“国家哀悼日”成为网民的一致心声,这种思想迅速被社会不同群体接受并达成一致愿望。为了表达全国各族人民对四川汶川大地震遇难同胞的深切哀悼,国务院作出决定,2008年5月19日至21日为全国哀悼日。“全国哀悼日”进一步唤醒了全国各族人民对遇难同胞的悲悯之心,促进民众更加关注、关心和爱护公共利益,升华了生命的价值和意义,也使中国民众的精神境界、道德水平达到前所未有的新高度,也增强了国家凝聚力。
从各方面我们可以看到,在这次抗震救灾工作中,无论是政治动员还是社会动员,都使得整个社会的潜能得到充分释放，资源得到最大限度的整合,都为抗震救灾工作赢得了与时间和死亡赛跑的巨大效能,从而在短时间内形成解决危机的巨大社会合力。
2、我国公共危机应对中现行社会动员机制存在的问题
（1）社会动员的主客体力量均不足
在实际的公共危机管理应对中,民间力量的动员能力并不足,民众的被动员也不充分,具体表现在:首先是作为社会动员主体的民间力量遇事容易惊慌,无法有条不紊的协助政府;其次是民众的社会责任意识淡漠,参与度不高;再次是民众还没有完全从中央集权制中醒悟过来,对政府过分依赖,或者极端的不信任政府。
（2）不良信息动员的存在
从近几年的公共危机事件来看,关于信息的及时有效公开方面存在很大漏洞,各种半真半假、似真似假的信息，凭借网络、手机短信等现代传播手段四处流传,反社会亚群体针对公共危机事件的突发性和复杂性等特点,利用信息沟通方面存在的漏洞暗中煽动、动员处于恐慌之中的民众,形成规模强大能力超强的恶性社会动员。
（3）社会动员无序性
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在公共危机应对阶段中,政府和非政府组织各自为阵去动员民众,非但不能形成协同作用,反而会给原本失去正常运行程序的社会系统造成新的混乱和无序。常常出现“帮忙不成反添乱”的情况,甚至使危机事件升一级。
3、影响我国公共危机应对中社会动员的原因探析
（1）政府“强大”社会“弱小”的影响
政府职能转变不到位,经常处于“越位”、“错位”、“缺位”状态。随着公民社会发育的不断成熟,政府本来可以将部分公共事务交给非政府组织管理,却包揽在手中,无形中削弱了社会的自治性，使得非政府组织等民间力量缺乏生存的空间。
（2）信息沟通机制的不健全
一直以来,各级政府部门倾向于“报喜不报忧”,认为一旦将危机信息披露会影响安定团结。有的消息不通过正规渠道传播,就会通过小道去散布,从而造成民众恐慌,胡乱猜疑,就极易让正处于突发事件中的民众对政府失去信任而盲目随从,容易导致恶性的社会动员,让事件迅速扩大化,造成更为严重的后果。
（3）社会动员方面的法制建设欠缺
除了《突发事件应对法》中关于政治动员的规定外,再也找不到其他独立的动
员方面的法律法规了。我国动员法律规范的缺失,极大地限制了包括物力、财力、人力在内的动员工作的开展,也不能保障公民基本权利在危机状态下不被侵害。
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四、加强我国公共危机应对中社会动员机制的
措施
健全的动员体制是应对突发事件时高效快捷地进行资源重新配置的保证。要有效地满足应对某个突发事件的需要,必须建立有效的社会综合动员机制,以防范和控制危机的发生,或是及时摆脱危机所带来的困境。建构有效的应急社会动员机制要遵循平战衔接、军民兼容、动员快速、精干高效的原则。
1、完善应急社会动员的相关法律法规,加强制度建设,用法律规范动员的范畴与对象、手段与方法。
从法律层面上建立行政紧急权力的基本制度,对紧急状态的确认、宣布、实施、政府紧急管理权、政府责任等做出规定,在此基础上,进一步制定和完善应对各种危机或者紧急突发事件的专门法律和法规,包括应急潜力调查制度,应急预备编制制度,应急卫生物资储备与调运制度,交通运输工具征用、征购与赔偿、补偿制度,应急活动伤亡人员及其家属的抚恤与优待制度,危机教育制度等。①为理顺紧急动员领域的各种社会关系,为国家平时进行动员准备、危机时实施资源动员提供基本依据。
①武秀昆.破坏性地震医疗救护应急预案制定要点.中华医院管理杂志, 2002(18).
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2、建立政府与非政府组织、营利组织以及社会公众的协同合作机制,这是社会全面参与的保障。
建立从中央到地方的危机动员机构,负责指挥协调危机管理的资源整合与分配,明确不同层级动员机构的权责。建立和完善不同机构、团体及个人参与政府危机管理的制度建设,加强社区(居委会)在参与政府危机管理中的组织核心的功能,合理利用与发挥社区内志愿者组织在参与危机管理中的作用,保证在政府危机管理过程中社区居民参与规范运行,持续、稳定、有序、健康地发展,从而有效消除危机,恢复社会秩序。
3、建立畅通的信息沟通机制。
危机管理依赖于信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力。①没有合适的沟通机制,不可能有高效的动员。危机发生后,情势紧迫,决策的时间有限,各部门要充分发挥各自网络的优势,传递讯息给决策中枢,同时由上至下传达指令,由下至上反馈信息。这样既能使危机的情况、政府的意图等宏观的或微观的有效信息使公众广泛知晓,以全面的、可靠的信息武装民众,避免流言的滋生与扩散,同时也能把民众的关注、担忧、要求、建议等表达出来,使危机管理者准确把握民情,掌握有关危机管理的各方面信息。
4、完善人才储备机制,加强人力资源培训,提高公民的危机应对能力。
对危机事件的处理需要不同领域大量的专业人才,因此,后备人才的培养及储备人才机制的建立就显得非常重要。针对突发公共事件处理的人才培养,既应注重素质的全面提升,又要做到有的放矢,重点突出,尤其加强危机预控、
①[美]罗伯特·希斯.危机管理.王成等译.北京:中信出版社, 2001. 141
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