探讨出入境检验检疫改革的思路 刘月国

探讨出入境检验检疫改革的思路

刘月国

(北京出入境检验检疫局,北京,100026)

[摘要]本文通过对出入境检验检疫改革发展过程的追溯和对检验检疫改革中存在的问题及面临的形势,以执法目的为核心,探讨分析检验检疫改革的思路,以构建检验检疫体系、检验检疫工作重心向检疫、口岸、进口、监管方向转变,保证非传统国家安全和适应经济新常态为抓手,以法治思维贯彻落实“抓质量、保安全、促发展、强质检”十二字方针,在法治的轨道上全面深入开展出入境检验检疫改革。

[关键词]出入境检验检疫改革思路

The discussion of system revolution of entry and exit inspection and quarantine.

Liu Yueguo

(Beijing Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Beijing, 100026) Abstract: By tracking the CIQ revolution process and analyzing the problems of revolution process and current situation. Based on the core of Law enforcement, we discussed and analyzed the thinking of system revolution. Changing the central work of constructing system and CIQ to supervision work of Quarantine, port, import. To ensure the untraditional national safety and adaptive new economic task, by Implement the rule of law thinking "grasp the quality, safety, promoting development, strong quality inspection" central policy, In-depth development, in the orbit of the rule of law in the comprehensive reform of entry-exit inspection and quarantine Key words:exit and entry; inspection and quarantine; revolution; train of thought

绪论

2015年7月29日,质检总局局长支树平在检验检疫工作座谈会上要求检验检疫部门要坚定不移地全面深化改革,并指出当前全系统面临的整体形势发生深刻变化、改革任务越来越重、力度越来越大[1]。全面深入进行检验检疫改革势在必行,要按照“抓质量、保安全、促发展、强质检”十二字方针以法治思维全面梳理检验检疫改革思路,厘清检验检疫的概念、权利责任、机构职能、执法依据和职责范围,全力促进“优进优出”[1]1,探索检验检疫转型路径,改变检验检疫改革中相对被动的局面,增强改革的主动性、前瞻性[2]。

一、出入境检验检疫历史沿革

分析出入境检验检疫的发展历史,对全面认知检验检疫是非常重要的,尤其是对检验检疫的概念、机构设置、执法依据和职责范围的认知溯源,是当前检验检疫全面深化改革的基础。

(一)出入境检验检疫的概念

1998年3月,将原国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局(三个局合并称为“三检”合一)合并组建的国家出入境检验检疫局,1999年8月10日35个“三检”合一直属出入境检验检疫局同时挂牌成立[3]。

出入境检验检疫(通常简称“检验检疫”)是指出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国1作者:刘月国;Email:138********@https://www.360docs.net/doc/6b9180333.html,;联系电话:138********。

际惯例等的要求,对进出境的商品(包括动植物产品)以及运载这些商品、动植物和旅客的交通工具、运输设备,分别实施检验检疫、鉴定、监督管理,对出入境人员实施卫生检疫及口岸卫生监督的统称。[4]

出入境检验检疫命名来源于进出口商品检验局、动植物检疫局和卫生检疫局三个单位名缩写,全称是中华人民共和国出入境检验检疫局(简称CIQ),中国检验检疫、出入境检验检疫及检验检疫是其简称通常被用于不同的场合。

(二)出入境检验检疫执法目的

出入境检验检检疫的目的是保护国家经济的顺利发展,保护人民的生命和生活环境的安全与健康[4]。

商检法是以维护公共利益、促进贸易发展为根本目的;动植检法是以防止动植物疫情疫病传入传出、保护农林牧渔业生产和人体健康和促进贸易发展为根本目的;卫生检疫法是以为防止疫情传入传出、保护人体健康为根本目的;食品安全法是以保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全为根本目的。

质检总局局长支树平对全系统提出的“十二字方针”是对检验检疫的执法目的进行了高度概括。

(三)出入境检验检疫机构职能

“三检合一”的机构改革,解决了原“三检”机构设置、业务开展等方面的机构重叠、业务相近、职能交叉、权责不清、多头检验、重复收费额等弊端。质检总局成立后,检验检疫机构总局层面优化了机构设置成立了进出口食品安全局、通关业务司、卫生检疫监管司、动植物检疫监管司、检验监管司,垂直管理35个直属检验检疫局[3]。

检验检疫机构法定原则,商检法第二条规定国家商检部门设在各地的商检机构管理所辖地区的进出口商品检验工作,体现的是辖区管理;动植检法第三条规定国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物检疫业务集中的地点设立口岸动植物检疫机关,体现的是口岸把关职能;卫检法第二条规定在国境口岸设立国境卫生检疫机关,体现了口岸把关的职能。因此,检验检疫机构的设置应该以国境口岸为主、内地辖区为辅,工作重心自然也已口岸检验检疫为主。

(四)出入境检验检疫职责

检验检疫职责法定原则,商检法规定了依法对进出口法检商品分别实施报检申报目的地和生产地进行检验,实施监督管理的是对进出口商品企业。其职责决定上商检法的执法客体是法检的贸易货物即商品,执法对象是企业,检验是通过合格评定来实现。动植检法规定依法对进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物,装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物,以及来自动植物疫区的运输工具,实施检疫。其职责决定了动植物检疫工作的广泛性。卫检法规定依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督,入出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品,都应当接受检疫。其职责同动植物检疫执法有相通之处,执法客体在动植物检疫法的基础上增加了入出境人员并且以此为主,执法对象与动植物检疫法相同为行为相对人及企业,二者的检疫手段均以防控为主。

综上所述,出入境检验检疫执法体现在检疫原则在国境口岸以把关为主;检验原则在进出口商品的目的地或产地,在口岸实施验放职能,把关和服务并重。因此检验检疫工作应以口岸检验检疫为主、辖区检验监管为辅,这将是检验检疫改革的关键。

(五)检验检疫执法依据

检验检疫执法依据的确立对依法行政、有法可依、有法必依、执法必严、违法必究至关重要。“三检”合并后立即对规章和规范性文件500多件进行了三次清理,废止了80多件[3]。质检总局按照《国家质检总局规范性文件管理办法》(质检总局令第125号)对规范性文件进行清理,以保证执法依据现行有效。

检验检疫执法的主要依据是《商检法》、《动植物检疫法》、《卫生检疫法》、《食品安全法》(简称“检验检疫四部法律”)及其法规(简称“检验检疫四套法律法规”)和质检总局的规章。

二、出入境检验检疫存在的问题和面临的形势

促进检验检疫改革,就要分析问题、面对形势。

(一)检验检疫存在的问题

1.检验检疫现行法律法规的执法主体称谓不统一

当前除了现行的食安法及其条列和商检法实施条例明确了检验检疫机构为其所设法定职责的执法主体外,卫检法及其实施细则和商检法在检验检疫机构成立后虽历经修订,但“国务院卫生行政部门、国境卫生检疫机关、国家商检部门、商检机构”仍分别为其法规中的主管部门和垂直管理的执法机构,动植检法及其实施条例自实施以来二十年没有修订过,法律规定由国务院农业行政主管部门、国家动植物检疫机关统管和口岸动植物检疫机关实施执法。执法主体的不确定性,检验检疫人员在行政执法过程中总有非法定授权而不可为的困惑,也直接影响执法人员及行政相对人对法律法规的困惑。

2.检验检疫概念认知模糊

对检验检疫的法定确认来源于国家出入境检验检疫局第23号令所发布《出入境检验检疫标志管理办法》,该办法自2000年7月1日起施行至今为唯一可溯源的现行有效部门规章。该办法仅对“中国检验检疫”及其英文缩写“CIQ”确认为检验检疫标志,该办法的第十六条“出境货物标志加施情况由检验检疫地的检验检疫机构在检验检疫证书、《检验检疫换证凭单》中注明,出境口岸检验检疫机构查验换证时核查。”中更多地使用了“检验检疫”的名称,通篇中没有对“检验检疫”的诠释。国家质检总局关于印发《国家质检总局局徽及标志制作、使用管理规定》(国质检办[2004]545号)的通知中,也没有关于“检验检疫”的概念。在商检法实施条例食安法及其实施条例和质检总局的规章文件等法律法规中,仅仅提到“检验检疫机构”、“实施检验检疫”等相关语句。对检验检疫的解释是以对原“三检”的主要执法内容及其执法依据目的、职责等的个人认知为基础做出的。这种模糊的概念对检验检疫的形象、职能定位及事业发展是不利的。

3.检验检疫辖区机构出口业务萎缩

国务院总理李克强2013年7月24日主持召开国务院常务会议决定,“减少法检商品种类,原则上工业制成品不再实行出口法检”,“积极扩大商品进口”[5]。质检总局2014年5月28日出台了《关于加大帮扶企业力度促进外贸稳定增长的意见》,取消一般工业制成品出口商品检验,在2013年取消1551个HS编码出口商品检验的基础上,全部取消一般工业制成品的出口商品检验,共涉及机电产品、食品接触产品等222个HS编码商品。[6]出口商品检验是辖区检验检疫机构的主要工作内容,随着国家体制经济发展战略改革的不断深入、检验检疫监管技术水平的提高,辖区检验检疫机构的工作业务量逐步萎缩,其职能由检验向监管转变,辖区检验检疫机构的撤、转、并将成为未来的改革趋势,撤销机构、转为内设部门及机构合并按照减员增效的原则促进检验检验检疫全面改革。

4.检验检疫执法依据亟需规范

截至到2015年9月27日,对国家质检总局及部分直属检验检疫局网站信息公开项下法律法规公开情况进行检索统计,质检总局25条、黑龙江局113条、广东局108条、浙江局80条、山西局65条、天津局58条、内蒙古局57条、珠海局38条、甘肃局30条、辽宁局30条、重庆局28条、北京局25条、深圳局24条、宁夏局23条、江苏局21条、厦门局16条、河北局16条、贵州局16条、新疆局14条、山东局14条、河南局12条、宁波局11条、广西局11条、上海局10条。总体看对外公开的法律法规中都包含“检验检疫四套法律法规”为8条,除这8条以外每个局公布的内容因对检验检疫部门公开的法律法规的理解不同从而导致公布信息的悬殊。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制[7],守法、执法、司法是法实施的基本形式[8],截至2014年12月底,质检总局共依法清理规范性文件1027件,现行有效规范性文件849件,决定废止规范性文件33件[9]。检验检疫众多的法律法规和规范性文件统称为执法依据,庞大法规文件亟需从根本上清理。

(二)检验检疫面临的形式

党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国,提出要深入推进依法行政,建设法治政府。习近平总书记在国家安全委员会第一次会议上指出“既重视传统安全,又重视非传统安全”[10],检验检疫与非传统安全息息相关,所关涉的公共卫生安全、生态安全、食品安全和质量安全具有非传统安全的五大属性[11]。 2015年1月16日,质检总局局长支树平在全国质检工作会议指出,要主动适应经济发展新常态,要严守安全底线,维护人民群众利益和国家安全,维护国门安全,着力防范疫病疫情风险,严格国境卫生检疫和进出境动植物检疫,严格进出口食品安全监管和进出口商品安全监管[12]。“新常态”的背景下,伴随着法检目录的大幅调减,检验检疫业务占比格局发生转变;随着进出口商品结构的变化和十八大以来政府监管理念的巨大转变,检验检疫工作重心发生转移;检验检疫采信第三方机构的监督管理方式转变,把风险管理、企业信用管理和质量宏观管理作为日常管理的重要手段;检验检疫监管工作呈现智能化、高效化。检验检疫必须适应“新常态”的新特点,主动作为。

三、出入境检验检疫改革的思路

面对检验检疫“新常态”,梳理出入境检验检疫改革的思路,对检验检疫事业可持续发展具有深远意义。

(一)构建中国特色出入境检验检疫体系

构建中国特色出入境检验检疫体系是解决出入境检验检疫改革中存在的问题的关键、也是适应当前面临的形势之举。中国特色出入境检验检疫体系是由检验检疫法律法规体系、检验检疫技术理论体系和检验检疫行政执法体系“三位一体”的有机结合。构建该体系以期解决检验检疫概念、机构职能设置、执法标准化等矛盾。

构建中国特色出入境检验检疫法律法规体系就是建立以“四套法律法规”为核心与相关法律法规、规章及国际规则有机融合为一体的系统化规范化的出入境检验检疫法规体系。借鉴国外的检验检疫先进经验结合我国的具体实际研究将“四套法律法规”有机融合为《中国出入境检验检疫法》及其《实施条例》,这是检验检疫深化改革立法方面的基本思路。

构建检验检疫技术理论体系研究与检验检疫执法密切相关的学科专业,研究编写系统的理论研究专著、教育培训教材,将检验检疫专业纳入国家教育系列。将理论、科研、应用形成三位一体的检验检疫技术理论体系,这是检验检疫改革技术理论方面的基本思路。

中国特色出入境检验检疫行政执法体系,是以现代信息化技术为手段,依据检验检疫法律体系和技术理论体系,结合检验检疫行政执法实践应用,研究制定的应用于行政执法的各个行政执法系统的有机整体,是检验检疫系统应用的大数据体系,这是检验检疫改革实现科学、公正、高效执法方面的思路。

(二)转变检验检疫工作重心

以“四部法律”的立法目的为核心,以卫生检疫带来的疫病疫情风险、动植物检疫带来的生态环境风险、商品检验带来的质量安全风险等非传统国家安全因子为抓手,深化检验检疫工作职能转变、充分发挥保障国家安全发挥重要作用。

将检验检疫工作重心由检验和检疫并重向强化检疫方面转变;将检验检疫机构设置由口岸局与辖区局并重向强化口岸局建设转变;将检验检疫队伍布局由普遍布局向增强口岸一线执法队伍方向转变;将检验检疫工作重心由进出口检验检疫并重向加强进口检验检疫转变;将重视检验检疫疫情截获向疫情防控能力建设转变,构建完善的传染病和国门生物安全防御体系;将检验检疫工作从重检验向科学监管转变,按照“放、管、治”和“简政放权”的要求,开展信息互换、监管互认、执法互助工作。

转变检验检疫工作重心,是检验检疫的立法目的、职责和当前形势必然要求,是依法行政的具体体现,要按照李克强总理“用壮士断腕决心推进改革[13]”,精简检验检疫机构,充分发挥检验检疫严把国门的把关职能,集中优势兵力保障国家安全、人民健康和经济发展。

(三)制定检验检疫工作标准

检验检疫在网站建设、执法标准性文件、检验检疫执法过程中存在着的网站信息供公开等内容不标准不统一、执法标准性文件适用不一、执法自由裁量权较随意等现象,均与检验检疫标准体系没有完全建立有着直接关系。

质检总局在网站建设上,要有严格的统一标准。网站是信息化时代检验检疫不仅是对外形象的窗口,更是检验检疫依法行政的体现,是执法、守法、司法的平台,执法信息公开是方便执法、也是便于执法对象知法守法及对执法行为进行监督,更利于社会监督执法,同时提高检验检疫人员做到有法可依、执法必严、违法必究,从而提升检验检疫队伍的整体水平提高,促进检验检疫事业发展。质检总局出台的网站建设的具体统一标准的同时,建立中国检验检疫网站,以该总网站为模板,各直属检验检疫局建立子网站。在网站的内容上,中国检验检疫网站和各直属检验检疫局网站要以各自的机构职能职责及特色业务为自身特点的基础上,统一版面、统一执法依据。当前,质检总局在推行“权利清单、责任清单和负面清单”,这三个清单要保证做到核心内容的高度统一,是检验检疫的履职的重要文件,在网站上公开透明于社会,这是对检验检疫工作的重要考核,需要认真研究后由质检总局有统一审核后对外公开。

在执法标准建设上,质检总局统一规范性文件制定和对外公开,修订检验检疫工作手册,使之成为全系统唯一具体执法标准,同时在制定检验检疫工作手册的方面要广泛征求一线人员的意见和专家的意见,以提高执法效率、促进经济发展、保证国家安全、便利执法为准则,并且做到及时更新。强化培训和强化责任追究,以促进执法人员依法行政水平的提高。

(四)树立法治思维的理念

党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。法治思维主要指的是“人类符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式,它是对于法治比较理性的认知过程,它是一个动态的过程”[14]。它主要指的是人们在法治建设的过程中,通过综合运用法律概念、法律判断、法律推理等对法治现象予以客观理性的认识过程。法治思维是规则至上思维,要求以既定的法律规则为依据,运用法律规则中的法律术语进行观察、思考和判断;法治思维是权利义务思维,实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题;法治思维是程序性思维,具有法定性、公开性和中立性特征,强调问题协商、纠纷解决、案件裁判、决策制定必须在既定程序内进行,只有经法定程序作出的判断决策才合乎法理,具备法定的强制力和执行力; 法治思维是权利与义务思维,是平等思维、公正思维、民主思维和人权思维,是权责一致的思维;法治思维是授权与监督思维,做到法定职责必须为、法无授权不可为;坚持把权力关进制度的笼子里,实行政务公开、阳光司法,防止权力腐败。运用法治思维分析掌握检验检疫四套法律法规的内在联系和关键点。检验检疫正处在改革转型的关键时期,在改革探索中要注重运用法治思维、使用法治方式来指导整个转型过程,让转型之路在法治政府建设的轨道上进行。

结语

要以检验检疫的执法目地为出发点,通过“建体系、转重心、定标准”运用法治思维开展出入境检验检疫工作,让检验检疫执法工作在法治的轨道上运行,确保“抓质量、保安全、促发展、强质检”十二字方针贯彻落实,主动适应经济发展新常态,严格依法行政,依法用权。

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