最新农地制度与村治方法

农地制度与村治方法

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论文关键词：农地制度；组织理论；村治方式

论文摘要：本文在实地调查和文献研究的基础上，分别从产权理论和组织理论的角度出发，揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势，并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。

一、问题的提出

我国的绝大部分农村地区尚未出现大面积征地的情况，仍处于一个土地农用的阶段。在这些地方，随着农业税的取消，农民、农村组织和乡镇政府之间需要打交道的地方越来越少，有渐次疏离的趋势。由于政府和农民都缺乏充分的资源和相应的利益驱动去改变现状，这种环境在某种意义上非常有利于村民自治的成长。“乡政村治”的格局得到进一步的巩固，成为这些地区农村治理结构的主调。

而在另一些被大面积征地的原农村地区，土地由农民集体所有转变为国家所有。一旦征地过程完结，农民变成了居民，村委会变成了居委会。虽然那个地区从农地时期跨进到了后农地时代，但由于农民身份及聚居方式的改变和农村组织的消亡，便也无所谓乡村治理可言了。

广东省南海政府认识到现行土地征用制度的缺陷，从既要满足工业化、城市化对土地的需求，又要保障农民完整的土地权益的高度出发，在全区范围内以农地

转用为契机，推行征地留用制度，保护农民集体土地的非农用产权。倡导土地股份合作制以及土地承包权量化入股和固化股权等一系列改革，不仅承认土地农用时农民的土地权利，还保证了农民能够分享到土地在非农用以后的增值收益和级差地租。

农民的政治参与和农村的治理方式与农村土地制度及其它经济制度密切联系，这是政治学的一个基本结论。据此，有学者提出，目前作为中国农村治理基本格局的“乡政村治”的基础就是农村土地的集体所有。然而，很少有学者深入分析农地制度与村治方式的内在结构。

本文选取土地非农化过程中，土地产权结构的变化，在广东南海引发农村基层组织结构变迁的现实作为研究视角，在实地调查和文献研究的基础上，分别从产权理论和组织理论的角度出发，考察地方政府、村级组织、村民小组和农民在这一历史进程中各自扮演的角色、相互关系和互动博弈的过程，揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势，它与传统农区典型的“乡政村治”的不同，并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。

二、土地留用地政策

征地留用制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村组和农民，用于发展非农产业的经营和开发，为失地农民提供稳定的就业岗位和土地租金分配，长期保留农村组织和农民在土地上的发展权和财产权。

(一)原因分析

征地留用政策作为一种政府的制度创新，既体现了当时领导人锐意改革、属意

民生的前瞻性，同时更可以被看做是当地政府和农民在围绕土地非农化而展开的博弈进程中，在利益分配上达成的一种妥协。

在土地资源的利用上，国家、地方政府和农民有着彼此不同甚至互相冲突的利益考量。简单地说，中央政府的目标是农地保护、粮食安全和宏观调控能力；地方政府优先考虑的是地区经济发展和税收留成；村级组织的出发点是土地收益最大化，以维持社区福利和公共服务等各项支出；而农民更在意当下的土地分红和资源的长期可持续性。而这其中任何一方都没有强大到可以不顾其他各方的反应和感受而能够独立实现自身利益的程度。

在征地问题上更是如此。地方政府主导发展经济的不二法门就是尽可能多地征用农民土地，加速土地转用。利用低地价的优势吸引资金，扩大经济规模。但由于征地补偿标准确定的非市场化，征地必然引发利益冲突和加剧社会矛盾。政府虽然是政治上强势的一方，又有《土地管理法》赋予的合法性，但强行征地的长期成本还是远远超出低廉的征地补偿款，且背上了不仁的道义负担。而农民由于失去原有生活方式的基础——土地，看到外人因地生财不亦乐乎，自然也不是几个铜板的补偿款可以平复的。但因为现行法律的偏向，失地农民很难就事论事地维护自身的土地权益。于是他们转而更多地去挖掘地方政府的违法。例如未批先征先用，又如大量预征土地而长期闲置，再如超指标征地等等。通过信访等形式向上级政府甚至中央政府提出诉求。这种利用国家和地方政府利益的不一致性，假借中央权威提高自身原本孱弱的谈判能力的方式成为农民有效地维护其土地权益的策略。而地方政府为了不腹背受敌，选择与本地农民妥协，共同分享土地转用的红利，亦不失为明智之举。

(二)留用比例而具体到每一次征地的留用比例是多是少，往往取决于乡镇政府

和村组代表的谈判能力。而正是这种谈判能力替代明确的条文规定的做法，在加强村组土地产权地位的同时也进一步加剧了留用土地权利主体多元化的趋势。

(三)留用地主体

农村土地归生产队所有，这在南海地区是非常明确的。之后推行合并生产队，将土地所有权上收到村民小组(自然村)一级。但在农地时期，村(行政村)级组织是没有土地的，这一点官员和农民同样都十分清楚。但征用组社土地返还留用的时候，政府却有明确规定多少要留给村委会，另多少留给村民小组或生产队。这种做法是对土地所有权的一次重大改变，它直接改变了土地权益的分配格局和分配方式，同时也间接地改变了农村政治权力的结构。有关这一点，后文将给出详细的论述。

这种土地所有权主体的改变虽然没有坚实的法律的根据，但总的来说，土地留用制度的实行，农民是受益者，而地方政府也承担了一定的风险，农民选择认同而不是对抗是非常理性的。农民接受这种办法的另一个原因是公益事业用地要由村委会统一来做。公共设施、敬老院、小学等都是村委会搞起来的。搞配套、筹钱，村委会比村小组、生产队有优势。另外，留用地的比例是一个软指标，村级组织的谈判能力为他们多赢得了一些留用地的份额，这一切都使当地农民选择认同而不是抵制。

(四)所有权性质

留用地的性质是属于国有还是集体所有是完全不同的。首先是期限，国有土地有使用期，使用期结束后归国家所有。而集体用地没有年限，可以传之子孙。其

次是税费标准不一样，国有土地和集体非农建设用地办证所需缴纳的税费是不一样的，前者要贵很多。留用地的集体性质使南海的农民不论是在经济实惠上还是补偿心理上都保持着比较其他地区农民的优势。

南海政府在非农用地的土地性：质上表现出很大的灵活性。一方面，因为相对于国家而言，地方政府和农民的利益是一致的。另一方面，也表现出政府的长期发展眼光而不是涸泽而渔的短期行为。当然理性地分析，这也是与土地财政的发展阶段密切相关的。 "

三、非农地的经营与集体经济组织的重建

(一)政府的角色

发展经济、维护社会稳定和提高人民的生活水平是政府最主要的目标。要实现这些目标，尽可能多地占有、支配资源就不仅是一种愿望，更是一种必需。而土地无疑是城市化、工业化过程中，升值潜力最大、最具价值的资源。于是，政府从土地人手主导实施一系列的改革和制度创新，切中了问题的关键。

同样是创建土地财政，南海的做法立足于发展，立足于长远。它不像其他地方那样简单地采取“一征二卖三收费”的方式。那里短期实现了政府收入的最大化，但换来的是长期与失地农民的紧张关系和巨大的社会压力。当他们发现发展后劲不足时，宝贵的土地资源已经很少了。南海地区采取“放水养鱼”的方式，虽然一次性土地转让金收入不多，但由于土地价格上的优势，吸引到大量的优质投资。政府对土地开发、利用的税费收入以及与土地经营相关的直接地租收入得到了长期的保证。但也正是因为政府和土地的关系更多的不是一次性的征用、拍卖关系。