[热点研究]大部制改革：问题与前景

大部制改革：问题与前景

大部制改革已经尘埃落地。新的几个大部（工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、卫生部）已经建立起来。本文想探讨的问题是为什么要建立大部？大部的建立和运作需要解决什么问题？大部制的前景会如何？

一，权力结构重组还是政府组织结构重组？

任何改革都是针对问题进行的。那么，此次大部制改革要解决的是什么问题？改革的核心问题是什么？一种比较流行的观点是大部制改革旨在权力结构重组，核心问题是行政决策权、执行权和监督权的三权分离。这一观点认为，此次大部制改革“从根本上说，是一种权力结构的重组和再造。这种权力结构的重组和再造就在于，它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离”。

（1）“从目前来看，在大部委内部实行决策、执行、监督“权力三分”模 式更具可行性。”（2）这种观点显然来自对17大二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》报告的解读。 报告在涉及推进政府机构改革时指出， “按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的 要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构 设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”（3）行政系统的决策权、执行权和监督权可以从两个角度来理解。一是政府层面，二是机构层面。从政府层面来说，这三种权力的设置是应有之义，而且本身也是分开的。一般来说，政府机构通常可以分三类：政策及协调性机构，政策及执行性机构以及监督机构。以我国中央政府机构的设置而言，发改委通常属政策、协调性机构，主要从事相关政策的制定和协调。而一些部或局，比如卫生部、工商总局等，这些机构既制定政策又执行政策。而像监察部、审计署之类的机构则是典型的监督机构。

第二是机构层面。就官僚制结构的机构而言，决策权、执行权和监督权通常是集于一身的。这一点与政府层面的几种权力分开的设置是不同的，为的是保证部门的工作效率。部门的最高领导层通常行使决策权和监督权（组织内部上对下的监督和控制），次级领导层执行决定，最高领导层对决定以及决定执行的结果承担责任。

因此，一般意义上所说的决策权、执行权和监督权的相对分离指的是政府层面而不是机构层面上的分离。17大报告提到的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，应该指的是政府层面而不是机构层面的三种权力之间的关系。

那么，三权分离的观点怎么会提出机构层面上的三权分离呢？这一分离的观点显然受到了英国以及新西兰的具有市场化特点的政府机构化改革的影响。机构化改革简单来说就是在部门里面建立执行局，将部决定的公共管理事务承包出去，——————

（1）许耀桐，大部制：《再造政府权力结构的契机》，载《改革内参》2008，第6期

（2）大部制改革第一步缩减四分之一https://www.360docs.net/doc/6d13816166.html, 2008年3月1日 经济观察报，翁仕友 欧阳晓红

（3）《关于深化行政管理体制改革的意见》https://www.360docs.net/doc/6d13816166.html,/misc/2008-03/15/content_7794932.htm

由执行局来具体执行这些决定。这样，部门的事务被分离到了部门外面，由专门的执行机构来执行（这些执行机构甚至可以是社会上的组织，只要它竞标成功）。决策者和执行者的关系变成了委托人和代理人的关系，而不是原有结构中的上下级关系。委托人毫无疑问需要对代理人进行监督，以使自己确定的项目能够得到真正的执行。这一机构化改革导致了出名的碎片化状况。以英国而言，2002年组建的环境、食品和农村事务部仅执行机构就有21个，如环境、渔业、海洋生物科学中心，英国土豆委员会，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会等。

但改革的碎片化带来了分散、政出多门和难以协调等状况，因此，从90年代中后期起，机构化的改革在英国开始发生逆转。英国一些学者如佩里 希克斯以及帕却克 登力维登在理论上开始提出整体性政府和整体性治理的观点，在实践上，布莱尔政府开始采取“协同性”政府的一些政策措施。整体性治理顾名思义强调的就是协调、整合、协同，在某种程度上是对原有官僚制组织的回归。大部制作为一种整合（而不是分散）的方式就是（尽管英国以前也搞过）布莱尔以及后来的布朗政府的协同性政府的政策措施之一。

毫无疑问，主张大部实行三权相对分离的观点事实上还停留在英国80年代和90 年代初改革的水平上。如果大部制的改革旨在权力的重组，也就是在大部内实行决策权、执行权和监督权三权的相对分离，那么势必也会出现像英国机构化改革导致的碎片化状况。这同大部制本身强调的整合协调的初衷也是相违背的。显然，此次大部制改革不是大部内部三权分离的权力重组，更确切地说，它是政府组织结构的重组，因为它想解决的是部门职责交叉、权责脱节的问题，解决尤其是部门利益化导致的部门之间难以协调的问题。正如温家宝在《政府工作报告》中提到的，国务院机构改革方案，即大部制”改革问题，“主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。”（1）我国政府管理中的一个问题是部门林立，职能交叉严重，机构重叠，政出多门。比如，就具体的部门而言，在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国家新闻办公室、广电总局等部门职能交叉；建设部与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在着职能交叉。职能的交叉导致多头的管理，导致在利益问题上各不相让，协调整合难以进行，行政效率下降。

我国的医疗改革在这方面提供了一个很好的例子。新医改方案迟迟未能出台，其症结之一，在于“医疗卫生行政管理体系的分割过于严重，部门之间的目标不一致、政策不配套。” （2）医疗机构改革涉及的一个前提是，合理制定区域卫生规划，即明确区域医疗机构布局和数量。但我国医疗机构一直处于多头管理的状态，卫生部部属医院、省 属医院、军队医院、大学研究机构医院、企业医院等同时并存，相关利益难以协调——谁都不愿意把自己管辖的医院“规划掉”。

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（1）温家宝，《政府工作报告》

（2）（卫生大部建制 部门职能转变是前提

2008年03月01日 世纪经济报道）

因此，区域卫生规划至今仍是空 白。此外，2007年大规模推广的新型农村合作医疗和新试点的城镇居民医保，都属于“医保”范畴，却分属两个管理部门。两套“人马”，不仅增加了行政成本，而且造成了制度分割。2007年的全国“两会”上，以中国工程院院长巴德年为代表的9名全国政协委员联合发言，曾提出设置“国家人口与健康委员会”。巴德年给出的理由是，当前卫生部的职权范围和权威性已今不如昔。我国政府部门中管人口的不管健康，管医的不管药，管西医的不管中医，管城市医保的不管农村，这样不仅效率低下，还容易酿成推诿扯皮、失误和腐败。（1）

大部结构可以把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部之间的关系，以避免部门之间可能出现的因长时间的讨论磋商和讨价还价，甚至利害冲突而使政府工作受到影响的问题。大部能自行解决问题，可以制定自己的策略和决定自己的工作重点，并支持中央比较明确的策略。

二，大部制建构中的问题

此次大部体制在我国并非首次尝试。事实上，我国在1982年的机构改革中，曾经把一些职能相近的部门组合起来，建立过大部结构，只是没有用大部制的说法而已。比如当时把水利部和电力部合并成水利电力部，把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部，把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部。另外，人事部与劳动部也曾被合并，建立了劳动人事部，还有农林渔业部等。但后来一些合并的部门被再度分开，如人事部与劳动部。

这种分分合合的典型例子就是能源部。能源部最起先的角色是由燃料工业部扮演的，当时的燃料工业部下面由煤炭、石油、电力、水电四个总局。1982年，成立了国务院能源委员会，与该委员会平级的有石油部、电力部、煤炭部、工业部等，由于能源委员会再实际上被架空，两年后便被撤消。1988年，国家再次成立能源部，但是由于石油工业总公司、核工业总公司没有加入，能源部管的领域仅限电力和煤炭。此后煤炭退出，能源部名不副实。1993年便撤消能源部，设立电力部。三次成立，三次被撤。

事实上，在大部制上出现的反复并非中国独有。英国就提供了一个很好的案例。英国在20世纪50年代就开始把一些职能有联系的部门合并成大部门，60年合并组成了三个主要的大部（卫生和社会保险部、外交和联邦事务部以及国防部）。70年的《中央政府的改革》白皮书主张把“职能原则作为分工的依据”，以及“将职能按类别集中由大型部门负责执行，”贸易工业部和环境事务部这两个大部便在1970年应运而生。但接着不久便是分开。1974年由于燃料危机，能源部便从贸易工业部里分了出来。几个月后，其余的部分也改组成三个独立的新部门：贸易部、工业部以及物价和保护消费者部。交通部1976年也从环境部分了出来。

尽管如此，大部的建立在一些国家照样进行。英国在1983年又把贸易部和工业部重新合并成贸易工业部。英国首相布朗正在认真考虑把能源从贸易与工业部分离出来，建立一个包括能源、环境、食品和农村事务在内的大部。瑞典的劳工部在1998年并入了新建立的大部－贸易企业部。法国的经济、财政和工业部也是一个超级大部，它不仅负责经济政策、财政政策和工业政策，而且负责宏观经济管理、税收管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、第一产业、第二产

业和第三产业的政策和协调。下辖机构包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部的工作人员就接近1万人。比较著名的是美国在9。11后建立的国土安全部，这个超级大部包括了12个机构和17 万名工作人员。澳大利亚的工业、旅游和资源部也是典型的大部。该部的前身是工业和商业部，目前，它负责所有的工业，包括制造业在内的所有重工业、建筑业、轻工业；第三产业，包括知识产权政策和管理、旅游和娱乐业、服务业；资源管理，包括煤炭、石油、天然气、铀、太阳能能源的规划和研究，放射性废物的管理，水源政策和规划，制定电力、矿业开发和资源评价的政策，从事地质、地球物理和大地测量及地图的绘制等。 最近刚成立的澳大利亚工党政府新建了一个包括教育、就业和工作场所关系在内的超级大部。日本2001年在行政改革中组建的经济产业省、国土交通省等也属于大部的管理模式。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中规模最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。

从建立的大部来看，大部制通常表现了以下几个方面的特点。

一，大部结构包括的部门通常以协调性的和政策性的部门为多。比如我国曾经有过的劳动人事部，英国的贸易与工业部，澳大利亚的教育、就业和工作场所关系部就属此类。机构的设置首先会考虑规模问题，规模基本上能反映部门的工作性质。以规模的大小而言，一般来说，从事政策制定或者监督任务的部门，其规模通常比直接向公众提供服务的部门来得小。比如，在一些西方国家，教育部门通常不大(美国的教育部是15个部当中最小的一个)，因为它本身不雇佣教师，其主要职责是向地方教育部门提出意见和进行检查。与之相对照的卫生和社会保障部门人手就多得多。在我国，一些协调性的、监督性或政策性的部如发改委、人事部也相对不大，而一些从事服务提供或行政执法的部门的规模就大得多，如工商管理部门。大部结构一般包括的是一些协调性、政策性等之类的部门。

二，将职能相近的部门合并到一起为多。现代政府的部门通常是按照劳动分工或工作专门化的原则建立起来的，卫生部管卫生，教育部管教育，专业化管理可以体现管理的效率。但一个部门无法涵盖所有相关的职能，因而会产生部门和部门在一些职能上的重叠或一些职能领域没有部门管理的空白。

以我国的国务院而言，虽然自改革开放以来经历了五次改革，但国务院组织仍然庞大。此次改革前，除办公厅之外，国务院组成部门有28个，特设机构一个，直属机构18个，办事机构4个，部委管理的国家局10个，直属适应单位14个，另外还有100多个议事协调机构。国务院部门之间又80多项职能交叉。仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门职能交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理亦涉及到14个部委。再比如，文化部门、出版部门和工商管理部门在文化市场的管理上产生职能的重复，我国的劳动与社会保障部、民政部、卫生部都承担了社会保障的职能。这一状况往往导致行政成本增加，导致部门设置的增多，从而带来部门和部门之间协调问题的增多。把职能相近的部门合并在一起显然有助于管理的方便。

大部结构会在内部产生较多的平级部门和较多的等级。现代的政府组织通常采用的是马克斯·韦伯描述的官僚制结构。这一组织的运作和内部的协调主要是依靠等级结构进行的。随着组织变大，组织的控制幅度会增大，等级也就会变多。尽管等级多有它的问题，但等级控制还是有助于保证集中的领导，比起部门之间的协调在效率上自有它的优点。

大部制尽管有它便于协调和相对集中管理的优点，但在实际的运行中也是有问题的。这些问题有时往往也是导致一些大部最后被再度分开的原因之一。

首先，大部的确切边界的划定是一个问题。大部的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但问题在于大部再大也无法包括所有相近的职能。以美国的国土安全部而言，尽管该部包括了12机构，但仍有将近50 个与国土安全有关的其他机构被排斥在外。这些机构包括一些执法部门，如负责缉拿美国国内的恐怖主义嫌疑者的联邦调查局，还包括一些卫生部门，如国立卫生研究所和疾病控制中心，它们分别负责调查可能用于恐怖袭击的卫生制剂及预防诸如天花这一的疾病。这会在建立一个大部时，使人在确定一个什么样的边界上颇费周折，因为如果选择被合并的功能不恰当，大部就很难体现它的优势。以中国的食品安全管理为例，涉及食品安全管理功能的有卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局、环保总局等8个部委以及其他地方分支机构农业局、畜牧机、渔业居、技术质量居、渔业居、环保局、卫生防疫局、贸易局、检疫局等都有职责监管食品的生产和管理、监管食品质量。但如果要建立一个大部制的食品安全管理部门，这里边界的确定显然是一个很困难的问题，不可能将所有这些部门都归入一个大部。

其次是部门的整合问题。要使大部运作有效，部门的一体化、尤其使文化上的一致性很重要。由于大部通常由一些部门合并而成，而这些部门一般来说在以往的实践中已经形成了自己一些特有的文化。在这些部门形成一体的时候，如何使这些文化互相融和，产生一种组织的凝聚力，这是大部制的建立面临的一个挑战。一些大部最后分开，有的是出于文化上的原因。约翰·格林伍德和戴维·威尔逊在论及英国的大部制时曾指出，在英国，大部作为一个部门，“实际上有很多都没有形成真正的内聚力。”环境事务部“好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密结合的统一体。”卫生和社会保险部虽然有一些共同的任务，但它基本上还是相当于被合并的两个部分进行工作。（1）再者是大部门会增加内部管理上的困难和运行成本。这些困难表现在1，在现有韦伯式的官僚组织中，组织越大，等级会越多，而等级多则会影响组织内部沟通的效率和有效性，影响组织的灵活性和应变能力。2，组织越大，内部的部门也会越多，这会增加组织内部协调的负担，并进而影响组织的工作效率。以我国的发改委为例，2003年的改革撤消了国家经贸委，将许多职能并入了发改委。而过多的职能使发改委逐步暴露了力不从心的状况，比如，发改委既管宏观政策的制定，又管具体经济的运行；既管各行业的总体统筹，又管具体的项目和资金分配；既负责制定长远经济规划，又负责年度生产的调度。“特大部门的建立在某种程度上是把大量的工作转移到部门内部，以减轻部门之间的机构的负担。但实际上许多预期的改进都没有做到：这些大部内部的协调机构常常变得负担过重，真正的一体化往往实现不了。1970年后恢复小部门的做法基本上是向后转，结果许多协调活动又回到部门之间。”（同上，第49页）3，在没有达到一体化之前，需要花很多的精力去处理可能由内部的部门主义导致的各种问题，在人员配置、资源分配等一系列涉及到利益的问题上需要摆平各种关系。

（1）约翰·格林伍德和戴维·威尔逊，《英国行政管理》商务出版社1991年第34页

最后，对大部组织的监督也是一个问题。在西方国家，议会具有监督政府部门的作用，它们的结构设计也反映了这一点。比如，美国的农业部就在国会农业委员会的密切监督之下。部门的变动会带来监督部门的相应变动并增加监督的难度，因为监督结构可能并不具有监督部门新的职能的能力。在我国，党在相当程度上承担着对政府部门的监督。党的对政府工作的分管往往也是根据政府职能来确定的。因此，政府部门职能的变化往往也会带来监督机构的相应变化，并对监督机构提出新的要求。

三，大部制改革的前景

五个大部在此次改革中以及建立。此次大部制的改革规模不大，在某种程度上可以说具有一种试验的性质。从这个意义上讲，大部的运作将影响大部体制在未来的发展。如果运作不好，大部制难免会重蹈被再度撤散的覆辙。要使大部制发挥预想的作用，几个方面的问题是在建构大部以及大部运作时需要考虑的。

第一是利益补偿问题。机构的改革通常是一个利益重新分配的过程，它会改变现有的利益格局，使一些人获得利益，也会使一些人的既得利益受到伤害。因此，机构改革通常做加法容易，做减法难。做加法，如增加机构、增加编制、提高行政等级等皆大喜欢，因为可以增加利益，可以进人，可以得到提升。但做减法，减少利益则是一件难事，常常也是改革出现反复的一个重要原因，比如机构改革中重复出现的精简－膨胀－再精简－再膨胀可以是一个很好的说明。大部制改革把几个部合并成一个部是做减法，一个最简单明了的变化就是原有的一些部门的领导人会降格（尽管享受的级别可能不变，但职务肯定会变化，部长一个就够了）。此外，合并也可能会进行人员和机构的精简，从而使一些部门消失，一些人失去领导职位，使一些人离开新的部门，甚至离开公务员队伍。显然，合并的改革无法做到帕累托最优，即在不伤害任何人的情况下至少使一个人受益。

毫无疑问，大部的建立完全有可能因利益格局的变化而受到一些其利益受到伤害的人的抵制和反抗。因此，大部的建立可能首先要考虑的是随着利益的调整而带来的利益补偿问题。在无法做到帕累托最优的情况下如何去考虑实现帕累托改进。这一问题解决不好，就会使大部先天不良。比如，1988年，中国第一届能源部成立，当时除了电力行业直接并入能源部以外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部二十几位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。1993年，能源部撤销，煤炭部恢复。这一变化的实质是利益问题在作崇。在改革过程，如果利益损失方的利益补偿不到位，那么这种改革就很难进行。即便进行，也会有很多的后遗症。美国里根时期也进行了政府机构的调整，但在里根执政的8年内，总共也就裁了3个人，还都是被判刑的。其中一个后来无罪释放，养老金照拿，被人们戏称裁了两个半。

第二是领导人的选择和配备问题。部门领导人一般是通才型的人，而副职往往以专家居多。大部的正职尤其需要通才型的领导人，这样的领导人具有把握大局的能力，具有卓越的组织和协调能力。大部领导人的选择和配备涉及的主要问题是如何处理一些在原来的部门担任正职、现在不担任大部正职的人。这些人如果留下来，除一人之外（当然这一人选也可以另找）其余就会变成副职（政府的部不可能搞委员会制，我国政府部门实行的也是首长负责制）。但这些人通常也是通才型的人，一般不擅长职能的管理，因此在这个位子上首先会与原有的专家型副职人员产生冲突。如果大部的设计保持原有部门基本不变，只是归入大部名

下，原有部门的正职依然负责原有部门，只是他的头衔变成了付部长（尽管他可以享受正部长的待遇），那么部门就很难整合，最后出现的情况可能“好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密结合的统一体。”（1）如果大部重新进行整合，那么就不需要这么多的部级领导人，甚至是司级领导人，这样就要考虑原有部门领导人的出路问题。如果这一问题难以解决，那么就可能出现象英国环境部有过9个大臣的状况。

第三是部门整合问题。大部应该是一个一体化的部门。如果合并进来的原有部门各自为政，那么大部只是虚有其表而已，难以有效运作，最后难免再被分开的命运。因此，整合是必须的。但整合也是一个困难的过程。这里会涉及到以下一些问题。首先，强势部门和弱势部门的平衡问题。进入大部的原有部门可能在地位上是有差别的，有的人强马壮，资源多多，而有的则显得相对弱势。强势部门通常不愿意与弱势部门分享资源，而弱势部门则会为取得平等地位而斗争。因此，平衡两者的关系是整合面临的一个挑战。其次，内部利益分配问题。各个进入大部的原有部门会对内部利益（比如资金、职位）的分配非常敏感，它们会为获得这些利益而互相竞争。在此类问题的分配上稍有不慎，就会引发内部的不和与冲突，难以形成大部运作所需要的内部凝聚力。再者，人员配置问题。大部的建立会在人事关系上做一些调整，而人事问题通常是组织最敏感的问题之一。合并后的人事配置要做到恰到好处是很困难的。这里的一个困境在于，如果搞平衡，那么就会影响组织的有效运行；如果根据实际情况有差别地对待，那么就有可能引发不满，从而导致大部尤其在建立之初不愿看到的不团结现象。比如，此次大部制改革中人力资源和社会保障部的领导职位的设置（一个部长，十个付部长，其中排位第一的付部长被特地注明是正部级）显然有利益平衡的考虑。问题在于，如此多的部长是不是一种恰当的结构？这一安排至少表现了大部改革中利益平衡与组织效率之间的困境，并向社会传递了一种不乐观的改革预期。

第四是文化再造问题。合并的组织会带来它们原有的组织文化。文化通常指的是一种价值观、态度、看法、理念、习惯的总和。每个组织在它的经历过程中都会形成自己独有的文化，这一文化是维持组织凝聚力的一个非常重要的因素。大部的运作必须在对原有部门文化的再造过程中形成自己的文化，但这一文化的再造会碰到以下一些问题。首先，原有组织成员可能会产生抵触情绪。这些组织成员对原有的组织文化已经很适应，形成了一种比较稳定的理念、看法、态度和习惯。文化再造可能会打破和改变这样一种稳定状态，组织成员必须去适应一种新的文化。因此，这种再造有可能受到抵制。其次，在形成大部文化的过程中，原有部门的文化之间有可能产生冲突。部门和部门、成员与成员在观点、习惯、理念、态度等方面都可能产生冲突，这种冲突往往也是文化再造的一个障碍。

第五是政治体制的改革。中共17大报告在涉及行政管理体制改革部分时指出，行政管理体制改革的目标是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，最终形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。中共17大二中全会第一次确定了行政管理体制改革的时间表，也就是到2020年建立一套成熟的行政管理体制。要建立这样的一套行政管理体制，没有政治体制的改革是不行的。大部制作为行政管理体制改革的一个举措，如果没有政治体制改革的配合，要取得成功也是非常困难的。因为政治体制将在更宏

（1）约翰·格林伍德和戴维·威尔逊，《英国行政管理》商务出版社1991年第34页

观的层面上解决政府权力的结构形式（中央与地方、政府与立法、司法以及与中国共产党的关系）权力的配置（与社会、市场的基本关系）和权力的运作方式（集中与分散、制约与平衡、协调与整合等），所有这些都是同大部的改革和未来的发展相联系的。一些基本的问题不解决，那么大部制的未来有可能是徒有其表，也可能重蹈被再度拆散的覆辙。

竺乾威

复旦大学国际关系与公共事务学院