行政管理学期末总复习重点知识

第一章

1.如何科学地理解行政？

中：《史记·周本纪》最早采用“行政”一词“周公、召公二相行政，号曰“共和”。西：古希腊学者亚里斯多德就使用过行政一词。

英语中 Administration 源出拉丁文Adminiatrare，意为对事务的治理和执行。

基本含义：指执掌政务，推行政令，对国家事务进行管理。

对行政的三种理解

1）狭义行政说。依据：三权分立说。行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。以美国行政学家魏劳毕(也译魏洛比，代表作：1927《公共行政学原理》)为代表。这种理解过于狭隘，不符合现代社会实际情况，现代社会中央政府的权力不断扩展，机构日益膨胀，越来越明显的凌驾于立法和司法机关之上。

2）广义行政说。行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动、方法和技术。以美国行政学家古德诺（代表作：1900《政治与行政》）为代表。但政治与行政事实上存在着密不可分的联系。

3）最广义行政说。行政就是指国家所有机关(包括立法、司法、行政各系统所属部门)和所有企事业单位的行政事务的管理。西蒙（代表作：《公共行政》）认为，行政是“若干人为达到共同目的所做的合作的集体行动”。怀特：行政乃是为完成某种目的时对许多人所作的指挥、协调和控制。这种观点没有体现行政管理与普通管理的差别过于强调行政活动的技术性，难以揭示行政的本质和特点。

对行政的三种理解

2.威尔逊

威尔逊是科学管理时期（亦称为传统理论时期）的代表人物，是美国著名教育家、历史学家和政治家，曾任普林斯顿大学教授和校长、新泽西州州长，美国第28届总统。

威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表《公共行政之研究》一文，主张政治与行政分离，标志着公共行政学的产生,威尔逊被称为是行政学的鼻祖。

《公共行政之研究》的主要内容是：

①国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的。

②传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。

③要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。

④一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。

此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。

3.古德诺

古德诺是科学管理时期（传统理论时期）的代表人物，是美国著名的政治学家，教育家，行政学的奠基人之一。著作有《政治与行政》、《比较行政法》、《美国的市政府》、《美国行政法原则》等。

1900年出版《政治与行政：对政府的研究》，提出“政治-行政两分法”，主张把行政从政治学中独立出来，进行专门研究。认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。奠定了公共行政学产生和得以存在的理论基础和研究传统。这本书是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。

①否定立法、行政、司法的三分法，而代之以政治与行政的两分法。传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是

行政的一小部分而已。

②行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；

③为了提高行政效率，最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外，对文官制度进行改革，将政府文职官员区分为政务官和事务官，规定事务官不得参与政党活动，以保证文官队伍的政治中立。

4.企业家政府理论述评论述题P25

新公共管理理论- 以市场为基础的公共行政学

精髓——企业家政府理论。戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府:企业家精神如何改革着政府》中新政府的形象：“企业化政府”。

十大特征：

1）起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；

2）社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；

3）竞争性的政府，把竞争机制注入到政府服务中去；

4）有使命感的政府，改变照章办事的组织；

5）讲究效率的政府，按效果而不是按投入拨款；

6）受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；

7）有事业心的政府，有收益而不是浪费；

8）有预见的政府，预防而不是治疗；

9）分权的政府，从等级制到参与和协作；

10）以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。

第二章

5.什么是行政体制、从广义、狭义区分

行政体制是国家为推行行政事务而建立的管理体制（体系和制度）。它不仅涵盖各级政府自身内部的权力结构，也包括了使权力合理有效运行的一系列制度。

狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。

广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所匹配的相关制度（如公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等）的总称。

行政体制的主要内容：

1）职能定位行政职能是确定各级政府权力范围和任务的基础。职能定位是调整政府与社会、市场以及与公民个人及组织之间关系的重要内容和手段。

2）权力配置权力的实质是一种价值控制和资源控制。权力强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性，也就是一定主体对一定客体的支配，通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。

行政权力是指各级政府机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中，依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。行政权力的配置是指行政权力在政府机关和部门之间的分割。

3）运行规则运行规则是指行政权力的运行所要遵行的基本规范和准则。它是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系。

4）法律保障这里的法律不仅包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例，也包括法律原则和法律精神。

其中，职能定位是基础，权力配置是核心，运行规则是关键，法律保障是手段，它们之间相

互联系相互作用，共同构成了行政体制的总体框架。

6.什么是行政权力？

行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依据宪法原则，为有效执行国家意志，履行国家职能，对国家与社会公共事务进行管理而获得的一种强制力量。

内涵：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；第二，行政权力行使的根本目的是有效地执行国家意志，履行行政职能，对国家和社会公共事务进行管理；第三，行政权力的作用方式主要是强制性地贯彻执行国家法律、法令和各类政策；第四，行政权力的客体是整个社会，具有普遍性；第五，行政权力的是一种合法的强制力量，其性质从属国家政权的性质。

行政权力的特征：（1）公益性；（2）优益性；（3）强制性；（4）单方面性；（5）不可处分性；（6）广泛性。手段性；膨胀性；孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”时效性。行政权力的特征：

行政权力的特征：

1）公益性；行政权力行使的目的是为了实现公共利益。

2）优益性；国家为行政权力的有效形式设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使权力时，依法享有一定得行政优先权和受益权。

3）强制性；是行政权力有效执行国家意志的显著特征。

4）单方面性；作为国家利益和公共利益的代表的行政主体，在行使行政权力的过程中，一般不必征得相对方的同意。

5）不可处分性；行政权力是权力与职责的统一，这种统一性决定了行政权力是不能自由处分的。

6）广泛性。现代行政权力管辖到公民几乎从摇篮到坟墓的一生的所有事物，是其他国家权力所不可涉的。

7.7.行政授权的基本原则

行政授权是指行政组织内部上级机关依法把某些权力授予下级行政机关或职能机构或公务人员行使，以便下级能够在上级的监督下在授权范围内自主地行动和处理行政事务。1、行政授权的含义和原因：授权即把权力委托给相应的人或机构代为执行。行政授权是指行政组织内部上级机关依法把某些权力授予下级行政机关或职能机构或公务人员行使，以便下级能够在上级的监督下在授权范围内自主地行动和处理行政事务。

产生原因：一是处理复杂公共事务的需要；二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。

2、行政授权的意义：减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题；使下级得到锻炼，提升下级的工作能力，充分发挥其专长；对下级产生巨大的激励和推动作用。

3、行政授权的特点：（内容）

1）行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体之间在不公层次上的授权形成一种权利配置体系，从而不断适应行政工作的发展变化。

2）行政授权是行政领导活动过程的一部分。授权行为一般是上级给下级分配或布置任务，因而是上级对下级的一种领导或管理的行为。所以，行政授权也可以看作是领导方法或者领导是领导艺术问题。

3）行政授权也是一种权、责高度统一的管理行为。上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行驶权力的同时也负担有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。

授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。

A.行政权力运行的原则

1．为人民服务的原则2．依据法律的原则3．不超越权限的原则4．遵守程序的原则5．公正原则6．公开原则：行政权力行使的过程应当通过一定的途径让公民了解。行政权力行使的依据公开；行政权力行使的有关信息公开；依据行政权力做出的行政决定公开，以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。

1．为人民服务的原则。行政权利是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。

2．依据法律的原则。行政机关在行使行政权力时，必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。

3．不超越权限的原则。行政权力的行使必须在法定的全县范围之内才是有效的。

4．遵守程序的原则。行政程序作为规范行政权力体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。

5．公正原则。公正的行使权力，是树立型证权威的源泉，也是行政权具有执行力的保证。6．公开原则。行政权力行使的公开性，将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，保障公民对政府工作的了解权、监督权。

行政权力行使的过程应当通过一定的途径让公民了解。

行政权力行使的依据公开；

行政权力行使的有关信息公开；

依据行政权力做出的行政决定公开，以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。7．权责统一，对结果负责的原则。行政权力的行使，必须坚持有权必有责的原则。

责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。

B.防止滥用：在完善行政权力的同时必须建立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用，对行政权力的制约机制可以包括两方面：他律制约；自律制约。

A.他律机制。就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，是制约行政权力的根本措施。主要包括立法全力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

B.自律机制。即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。

8.棱柱型行政模式

棱柱型行政模式是管理科学时期，行政生态学派提出的行政模式之一。它是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政模式。其特征是：政府的制度、法规不健全，已有的仍不能再实际上祈祷约束和规范作用；形式上虽然已抛弃了传统社会中的行政特性，但实际上仍具有其影响力；同时呈现出异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠存在。

9.首长制与委员会制的利弊

行政领导体制是以行政组织最终决策权分配为标准来划分的一种行政体制。根据行政组织中拥有最终决策权的人数，可将行政领导体制分为首长制和委员会制。

行政领导体制：首长制和委员会制

基本含义：首长制是指行政组织中的行政首长一人拥有最后的决策权并负有全部行政责任的一种行政领导体制。

委员会制是指行政组织的决策权和行政责任由一个集体委员会共同承担的体制。行政领导体

制：首长制和委员会制

首长制的优点：

责任明确，避免互相推诿扯皮；

权力集中，指挥灵活统一，减少不必要的摩擦和冲突；

决策与行动迅速，行政管理效率较高；

易于保守秘密。

首长制的缺点：

决策和处理问题难免会出现差错，影响行政效能；

容易产生滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊、个人崇拜等弊端；

往往会导致下级养成依赖心理，对工作缺乏必要的积极性和主动性。

委员会制的优点：

决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；

领导成员之间分工合作，能力互补，责任共同承担，利于协调一致地推进工作；

互相制约，互相监督，防止权力专断和营私舞弊。

委员会制的缺点：

事权分散，权责不明，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；

行动迟缓，坐失时机，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下；

容易泄露决策机密。

第三章

下面是某报2002年7月26日的一则报道。

编辑同志：环岛路是我市一道靓丽的风景线，可“太阳湾”海滨浴场的潮间带却长期搁置着一条废弃的渔船，实在有碍观瞻。在媒体曝光后，这条破船仍“巍然不动”。希望有关部门尽快清除这一瑕疵，恢复环岛路的美丽风光。

——读者王某

一条破旧不堪的渔船，却让几个职能部门的负责人都皱起了眉头。因为“目前没有相关规定，我们没有办法解决”。

16日，记者以《破船脏了环境》为题对王某反映的问题作了报道。18日早晨，记者再次来到该处，看到这条已经腐朽的渔船依然占据着沙滩一隅。记者饶船走了一圈，发现船体上没有牌照或可以显示主人身份的标志。“太阳湾”海滨浴场的工作人员告诉记者，这条渔船从今年4月份就停靠在这里。他还说，环岛路沙滩上还有不少这类破船，它们与周围的景观极不协调，而且船体的碎片也成了沙滩垃圾的“制造者”。

哪个部门对清理这条木船负有责任？受市机关效能投诉中心委托，当日下午，记者以游客身份，在近一个小时内拨打了多个单位的电话，可是仍然无法找到能牵走这条破船的“主管部门”。

某管理办。工作人员态度还算温和，询问了渔船的停放地，然后说他们管的是海上，沙滩上的事情他们会和执法部门联系。记者追问这个问题究竟属于哪个部门管，他回答说，环岛路由许多部门管辖，“职责有交叉”。“有没有直接主管的部门呢？”对记者这一问题，他没有回答，只是记下了记者的联系电话，表示“处理后会给一个反馈”。

城监某大队。工作人员听到记者的陈述后，回答说：“可以去看一下”。记者问他们是不是主管部门，他回答说：“如果是侵占沙滩、影响市容就可以管。如果是在水上我们就管不了”。“这艘船是停在海边的沙滩上，你们能管吗？”“如果是沙滩公共的地方，我们就可以管。如果是营利性的，应该别的部门管。”并说该片沙滩属于“太阳湾”的卫生管理范围，应该由“太阳湾”管理处找到船主，视情况清理。“如果找不到呢？”“这个具体情况不太清楚，我们也解决不了。”

某监督局。记者问：“渔船的报废归哪里管？”“归我们。渔船报废后，由我们就地拆解”。“如果是停在海滩上的报废的渔船呢？你们会管吗”？“那要请示领导”。“为什么要请示领导？”“我们现在没有接到通知要管这件事情。”他还说，“这件事情比较复杂，我是值班的，不太清楚该事情的具体过程。”同时，他还对记者的游客身份表示质疑。后来他还是记录下记者所说的情况，表示要调查一下这艘船的船。

某管理局。工作人员说，船可能是当地渔民的，要记者与那里的相关部门联系。记者问，这种情况究竟有没有部门管，他回答说：“目前没有明确的主管部门”，“最好能找到船主，事情会比较好办，在没有找到船主之前，各个部门都不好贸然处理。”

某街道办事处。工作人员说，“这种情况要市里统一协调，我们没有办法管”。记者说：“一条破旧的渔船停在那儿，跟周围环境很不协调”。“那种船停在环岛路的沙滩上有几百条，

有的还停了好几年呢。”这位工作人员很快打断了记者的话，她还说，她们已经接到不少类似的反映，因为没有统一的规定，所以“没办法解决”。

大概由于这些原因，直至25日，这条破旧渔船仍停在“太阳湾”的沙滩上。

请运用行政职能的原理分析这一案例，指出存在的问题以及解决的办法。

案例2：假冒“五常香米”泛滥折射监管缺位

位于西安市兴工西路3号的西安粮油批发交易市场，是西北地区最大的粮油批发市场，年交易量40多万吨，其中大米交易量占八成以上。一些大米的外包装上写着“五常稻花香”、“黑龙江省五常香稻科研基地”等字样。看上去，这些大米来源于黑龙江著名的大米产地五常市，其实是加工商用杂牌米+抛光+香精制造而成的。（7月13日《华商报》）谁都知道，五常大米产自黑龙江五常。由于其独特的的自然环境、悠久的种植历史及先进的生产技术，造就了五常大米清淡略甜，绵软略粘，芳香爽口，饭粒表面油光艳丽的优良品质，所以成了大米中的精品。可原来这些“五常大米”是杂牌米加抛光、加香精制造而成的，真是让人大倒胃口。

当下，食品造假已不是稀奇事，向食品中加添加剂更是很普遍的事。比如前不久有媒体报道，一盒婴儿奶粉中就有14种添加剂，一款口香糖含有16种食品添加剂，小小一支雪

糕竟然含19种食品添加剂，一块蛋糕就有50多种添加剂。现在百姓餐桌上的大米中也有添加物，真是不看不知道，一看吓一跳，从什么时起百姓的“肚子问题”已进入到了“添加”时代？

虽然现在婴幼儿、少年、成人的食品“添加”已经成为无法绕开的弯儿，但米饭中也要“添加”，是不是太过分了？这些大米加工商之所以要在大米中添加香精，按大米加工商们的说法，就是为了让加工出来的大米闻起来更香。而在笔者看来，更是为了使杂牌米变成“五

常香米”，以假乱真，以次充好，从而争得个好销路，卖得个好价钱，从中获取更高的利润，这是明目张胆的造假行为。

我国《食品添加剂使用卫生标准》关于食品添加剂的使用原则规定：不应掩盖食品本身或加工过程中的质量缺陷或以掺杂、掺假、伪造为目的地使用食品添加剂。2009年卫生部也专门发布公告：大米等粮食生产者不得在生产加工过程中使用香精、香料。然而，在这里，大米加工商们用杂牌米加香精制造“五常香米”已经是公开的秘密，说明这些规定在这里几乎成了一纸空文，说明相关监管部门的缺位。

因此，对“香精大米”有关部门必须给予严厉打击，还百姓饭碗一方干净，还社会一个诚信。

10.什么是行政职能？

职能：指人、事物、机构应有的职责和功能。

行政职能,也称政府职能或行政功能，是指政府为实现国家利益，满足社会发展的需要而对国家政治、经济、文化和社会事务进行管理时所负有的职责和任务。

核心：政府管什么、怎么管和管的结果。

特点：

1）阶级性与公共性。一方面，必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求，反映政府所代表的国家的性质和活动方向，为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务，具有一定的阶级性。另一方面，作为国家权利的执行机关，它必须适应国家社会生活发展得需要，承担和执行社会公共管理职能以服务社会公共利益的面目出现在世人面前。政治性与社会性（阶级性与公共性）同一个世界同一个梦想有多遥远2）执行性与强制性。行政管理必须贯彻执行共产党的路线，方针，政策，必须执行人民代表大会的决定和决议，执行国家的法律政策，它必须具有明显的权威性，必须以国家强制力为后盾，因而具有很强的强制性。

3）多样性与整体性。整体性：行政职能是整个国家职能系统的一部分，行政职能本身也是一个完整的体系，它能受其他国家职能影响和制约，又制约和影响其他国家职能的实现程度。多样性：行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的每个领域，各种职能都具有十分丰富的内涵。

4）动态发展性与相对稳定性。一方面，在某一特定的时空下，行政职能保持一定的稳定性，与征服的其他职能始终有着明确的边际；另一方面，行政职能不是静止不变的。11.我国改革开放后我国政府职能转变的原因与主要内容论述

必要性：1）政府职能转变是社会发展的客观规律。

2）是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

3）是适应经济全球化和我国加入世贸组织的迫切要求。

4）是树立和落实科学发展观的必然要求。

(1)含义：行政职能转变是指政府根据社会环境发展变化的需要，对其履行职责的范围和履行职能的方式等做出适当的调整。

(2)改革开放前我国政府职能的特征

改革开放以前，我国政府行政职能模式是在沿用革命战争年代产生和借鉴苏联模式的基础上发展起来的，它主要是为适应高度集中计划经济体制的要求而建立起来的。政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”、“管治型政府”的职能模式。

其特征：1）集中计划管理2）微观直接管理3）片面强调政治职能

(3)改革开放前我国行政职能的主要弊端

与计划经济体制相适应，改革开放前采取的是政府为主体，行政化、计划化、集中化的管理方式，这种“全能政府”职能模式主要有以下弊端：

1）造成政府机构膨胀；2）资源配置效率低下；3）容易产生腐败；4）企业和社会缺乏动力机制。

(4)我国行政职能转变的主要内容

原则：政府职能和市场功能协调互补；“三个有利于”；效率优先、兼顾公平。

核心：解决职能的“越位、错位、缺位”问题

“越位”——不该由政府管的事情政府插手了，政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能；

“错位”——中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠；

“缺位”——应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。

主要内容：加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

1）职能重心的转变：党和国家的工作重点转移到以经济建设上来。

2）职能方式的转变

一是由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。

二是由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。

三是由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。

3）职能关系的转变

职能关系--不同的管理职能由谁来行使以及主体之间职责权限划分。

一是理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。“集权”→“放权”地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题；调动地方政府的积极性。

二是理顺政企关系。基本原则是政企分开，权力下放。

三是理顺政府与市场的关系。总原则是，市场机制能够解决的，就让市场去解决；政府只管市场做不好和做不了的事；把市场对经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机地结合起来，形成政府引导市场，市场调节企业的格局。

四是理顺政府与社会的关系。实现政、社分开，把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行使。“小政府、大社会”。

五是理顺政府内部各职能部门的关系。

在社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

1、经济调节

更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。

（1）对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境。

（2）深化经济体制改革，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。

（3）继续扩大对外开放，根据世界贸易组织的规则，切实行使权利，认真履行义务。

（4）繁荣农村经济，加快城镇化进程。稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

2、市场监管

严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。

（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。

（2）进行公用事业体制改革，打破行业垄断。

3、社会管理

加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。

（1）保障公民合法权益，维护社会秩序。

（2）协调社会矛盾，保障人民生命财产安全。

（3）加强政府危机管理。

4、公共服务

更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

（1）全力扩大就业，健全社会保障体系。

（2）加强基础设施建设，提高公共服务水平。

案例 3

给企业定指标、下任务这种计划经济管理方式，在一些政府经济管理部门仍然很吃香。1993年初，S省定出全年的经济工作指标。据此指标又定出了一系列指标，诸如企业亏损额要减少25％；提质降损要达1亿元；生产销售率要达到96％等，这些指标又层层分解到各地市厅局、厂矿企业。有位厂长问：这些指标是根据企业实际制订出来的，还是根据“计划”定出来的？一位负责经济工作的领导同志回答：说实话，我也说不清，只有天知道！对此，有的厂长说：“现在都什么年月了，政府经济管理还是那种上级压下级，一级压一级，一压到底！”还有厂长说：“指标没得准，定得越高，水分越大，必然是下级哄上级，一级哄一级，一哄到顶！”这种落伍于时代的计划经济管理方式何时才能退出历史舞台呢？

结合上述案例，谈谈你对我国政府行政管理职能转变的认识。

案例4

A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生活饮用水源。1987年发现，其西北岸边几百米的湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。省、市政府对此非常焦虑，决心治理A湖。省政府派一位副省长带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。省政府很快就保护A湖水资源问题制定出规章。市政府为治理A湖成立了常设性机构，划定五公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻的科研工作，通过多种渠道向市民进行环保教育。经过一年多努力，A湖流域500万人民群众恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。但也有些人对政府治理A湖污染的工作提出异议，说：政府何必花这么大财力、精力来管理这本该是那些污染水源的工厂应负责的事；重重处罚那些工厂，问题就可以解决；A湖污染治理，一般市民没有责任，何必老是向市民大作宣传呢?

[案例思考] 请以行政职能的原理来分析省、市政府关于治理A湖污染的工作，并回答对案例中那些异议应如何认识?

第四章

本章学习重点：

1、行政组织的含义和特点

2、行政组织构建应遵循的原则

3、现代行政领导者应具备的素质，如何构建一支高素质的领导队伍。

4、西方公务员制度产生的背景及发展趋势。

5、我国国家公务员制度的特点。

12.行政组织的含义和特点

含义：组织是为实现某种目标而按一定形式组成的具有一定功能的整体。

广义的行政组织，是指为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织。凡是具有计划、组织、指挥、协调、控制功能的组织机构都可以称之为行政组织。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政系统机关。

狭义的行政组织是指国家行政机关——国家权力的执行机关，即根据宪法和法律组建

的，体现统治阶级的意志，行使行政权力，履行行政职能，推行政务，管理国家公共事务的机关体系。

特征：

第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。

第二，行政组织是依法进行公共管理，服务于公共利益的社会组织。

第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。

第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。

第五，行政组织必须处于社会的广泛监督之下。

第六，行政组织规模呈不断扩大的趋势。

13.派出机关

根据功能和作用，可分为领导机关(或称为首脑机关)、职能机关(或部门机关)、辅助机关(或办公机关、办事机关和服务机关等)、咨询机关、监督机关和派出机关等。

派出机关。是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示情况，并完成委派机关交予的其他事项。

14.行政组织构建的原则

1.服务于职能目标。无论是组织机构设置和改革，还是组织结构设计和调整，都必须根据职能履行的需要来进行，才能方便服务对象，方便社会公众，有利于社会经济的发张。

2.符合法制。1)必须根据宪法、政府组织法及有关的编制立法进行机构设置、撤销、合并或其他调整；2）必须有相关的法律具体规定各机构的职能许可权。3）必须按照法定程序进行，要严格执行行政审批手续。4）必须依法审定编制，并配合财政预算等手段，保证行政编制的严肃性，避免机构重叠、部门林立、机构臃肿。

3.完整统一：一个国家的各层级各部门组织是一个有机统一的体系。

1)机构设置完整统一

2)组织目标统一

3)指挥统一

4)权责要统一

5)严格监督，考核和奖励，奖功罚过，优升劣将，厉行赏罚，落实权责。

4.精简高效。精简要求公共组织在组织成员、管理层级、管理程序等方面都要求简约，严格控制编制规模，使机构和人员保持在最小的限度。高效是指完成工作数量多，质量高，速度快，效果好。因此，坚持精简高效相统一，提高整体管理水平。

5.适于激励。1）工作分配要符合员工的需求、能力和兴趣。2）注意照顾员工的自尊。3）为员工的晋升提供机会，创造条件。4）以意见沟通代替指挥监督。

6.适应环境。行政组织应根据其内外部环境的变化不断做出调整，适应环境需要。因此，组织设计时应以适时适度为原则。

1.完整统一原则：一个国家的各层级各部门组织是一个有机统一的体系。

1)行政目标统一2)政府职能完整统一3)机构设置完整统一4)领导指挥统一

2.分权管理原则

3.依法设置原则

4.精简高效原则

5.权责一致原则

6.管理幅度与管理层次适度原则

案例1：

N市原主管城市卫生工作的职能部门是卫生局。前几年，为适应城市卫生事业的发展，协调卫生局与其他相关政府职能部门的关系，市政府成立了卫生工作委员会。后来市政府为加强领导，又在市政府办公厅成立了卫生科，协助市长协调卫生工作委员会和卫生局的关系。这样，一个城市有了3个机构主管卫生工作，导致职责不清、互相扯皮的事层出不穷，有利的事大家抢着干、有困难则互相推诿，严重影响了城市卫生事业建设的发展。

请从行政组织理论分析N市市政府的做法事与愿违的原因。应如何解决出现的问题？案例2

据报刊报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10 年过去了，当年的这个“小政府的典范”却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。

据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。改革后，县委部门由23个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。但由于“上下对齐、左右对称”的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到1998年新一轮机构改革之前，行政人员又增加了1000多人。

问题：运用行政组织的相关原理来剖析上述市、县机构改革失败的原因。

案例3：“八大处”和“五官科”的故事

某局是一个有几十年历史的老单位，为老百姓办了不少实事，政绩不凡。一直以来，在公众心目中都有一个较好的形象。局长在这个单位呆了近二十年，从科员到科长，从科长升到处长，再从处长升到局长。两年前他当了局里的第一把手之后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴下属的甘苦。他觉得自己能有今天的地位，离不开同事们的帮助，只有给他们都安排一个合适的位置，心里才会踏实。于是，他多方努力，说通上级，增设了许多机构，同时增设了一些副职，使许多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高兴。但是，这样一来，这个局暴露出了新的问题：原来的四个处变成了八个，原来每个处管辖三个科室，如今变成了五个，正副处长和正副科长也成倍地增加，结果造成机构臃肿、互相扯皮。“八大处”和“五官科”使局长吃尽了苦头，这个局的工作也碰到了前所未有的难题。

根据以上材料，分析该局长的做法有何失误之处？违背了机构和职位设置哪些原则？

15.15.恩赐官职制，政党分肥制（名解）（P111）

在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政等大权于一身，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，个人的品德和才学无足轻重。英国资产阶级革命后不久，一般官员的任免仍受国王和枢密院控制，文官职位大多靠国王恩赐，这种现象称为“恩赐官职制”。

19世纪初期，英国基本形成两党制政治，在议会中，占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。在选举中获胜的政党根据录用对象的政治立场、政治忠诚和经济支持多寡，把公职作为战利品，公开、合法地进行肥缺分赃，这种现象被称为“政党分肥制”。

16.什么是公务员？我国公务员制度的特点论述P119-121

我国公务员的定义：

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

我国公务员制度的特点

国家公务员制度，是对国家公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。

我国的公务员制度是具有中国特色社会主义的公务员制度。其核心内容就是《中华人民共和国公务员法》。

《公务员法》共18章，107条，包括公务员的条件、义务和权利，职务职级，录用，考核，职务任免、升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等内容，对我国公务员制度的基本内容做了原则性的规定。

我国公务员制度的建立

我国的国家公务员制度，是社会主义的政府机关干部人事制度，它继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸收了十几年来干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中一些有益的科学管理办法。

第一阶段，1980年至1987年。对原来的干部人事制度进行了深刻的反思和系统总结，使人们充分认识到干部人事制度的改革已刻不容缓。同时，对在我国建立国家公务员制度进行了较为全面的理论探讨，为国家公务员制度的建立奠定了良好的思想理论基础。

第二阶段，1987年至1993年。这一阶段的主要特点是在进一步理论探讨的同时，实施工作也开始在较大的范围内进行。

第三阶段，1993年10月至今。这个阶段的主要特点是公务员制度实施工作在全国范围内逐步展开。我国公务员制度步入了规范化法制化的轨道。

（1）我国公务员制度与西方公务员制度相比有着本质的不同，具有鲜明的中国特色。

1）坚持党的基本路线。这是我国公务员制度与西方公务员制度的本质区别，也是我国公务员制度坚定的政治基础。

2）坚持党管干部的原则。这是我国干部人事制度建设的主要经验，也是我国公务员制度的基本原则。

3）坚持全心全意为人民服务的宗旨。

4）坚持德才兼备的用人标准。

（2）与原有干部人事制度相比，我国公务员制度有以下几个显著特点：

1）体现了分类管理原则。

综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

2）具有科学的激励竞争机制。过去“干好干坏一个样”。

3）具有正常的新陈代谢机制。

（吐故纳新，合理流动）

4）具有勤政廉政保障机制。

5）具有健全的法规体系。

17.17.新时期行政领导者应具备怎样的素质和能力？P98，概括教材

才智、强烈的责任心，有完成任务的内驱力、坚持追求目标的性格、大胆主动的独创精神、自信心、合作性、乐意承担决策和行动的后果、能承受挫折、社交能力和影响别人行为的能力、处理事务的能力。——斯多基尔（1974）

日本管理界要求领导者应具有十项品德和十项能力：

十项品德：使命感、责任感、信赖感、积极性、忠诚老实、进取心、忍耐性、公平、热

情、勇气。

十项能力：思维决策能力、规划能力、判断能力、创造能力、洞察能力、劝说能力、对人理解能力、解决问题能力、培养下级能力、调动积极性能力。

前苏联学者认为，领导者应具有下列的素质：

有高度的政治水平和业务水平；要严于律己，宽以待人；善于维护劳动纪律；充分发挥每个下属人员的才能；善于调动下属人员的积极性；发扬专长，遇事与下级商量；说话要算数。

1．政治素质1）正确的政治观点。2）高尚的道德品德。3）顽强的进取精神。

2．知识素质1）通晓马克思主义的理论。2）掌握人文、社会科学和自然科学知识。

3）掌握管理科学知识。4）精通专门业务知识。5）懂得社会生活知识。3．身心素质

1）健康的体魄2）良好的心理素质

(1)应具备积极主动的性格，以利于带动整个组织积极努力工作。

(2)应具有较强的自信心，决策中避免优柔寡断，增强部属对上级的信赖感。

(3)具备较强的自制力，遇事不乱，临危不惊。

(4)具有坚韧不拔的意志力，为追求行政目标的实现百折不挠，勇往直前，胜不骄，败不馁。4．能力素质

1）观察能力。善于觉察那些稍纵即逝的事物和信息，并对其进行精细的观察，发现问题，洞悉本质。

2）记忆能力。

3）思维能力。“观察所采来的花粉，要抽象思维才能将花粉酿成蜜汁。”

4）想象能力。爱因斯坦曾经指出：“想象力比知识更重要，因为知识是有限的，而想象力概括着世界的一切。”

现代行政领导者的领导能力：

（1）驾驭全局的能力。（2）多谋善断的能力。（3）识才辩贤的能力。

（4）组织协调的能力。（5）应变创新的能力。（6）人际交往的能力。

第五章

材料1

国家审计署审计数字表明，2002年1月到11月，全国共查出违法违规问题金额超过2000亿元，其中决策失误造成国有资产损失严重。其中仅由于违规担保、投资和借款等，给国家造成的损失就达72.3亿元。许多人士普遍认为，这一组数字已相当保守了，实际上

由于决策失误造成的损失远不止这个数字。

材料2

全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿-5000亿元，这是一个多么惊人的数字！

案例：结合秦穆公决策失败的教训

谈谈参谋子系统在行政决策中的作用

春秋时代,大国争霸。鲁嘻公三十年，秦、晋两国企图联合攻郑。郑大夫烛之武利用秦、晋争霸的矛盾，游说秦穆公，离间了秦晋联盟，使秦与郑另订盟约。秦穆公指派祀子等三人留郑国驻防。祀子送来密报：“郑人使我掌其北门之管（钥匙），若潜师以来，国（郑国）可得也。”秦穆公认为，此时正值晋国国丧，是偷袭郑国的大好时机，于是迫不及待地“访诸蹇叔”，实际上秦穆公早已拿定主意，访蹇叔只不过是在为自己的主观决策寻找依据和支持者而已。岂料老谋深算的大臣蹇叔却提出了完全相反的意见。蹇叔从战略上作了分析，否定了秦穆公“劳师袭远”的决策，认为“师之所为，郑必知之”，祀子的内应条件亦会丧失，潜师偷袭之举不会成功。但是，秦穆公这时已完全听不进不同意见了，甚至对蹇叔在秦兵将出师前的哭师无动于衷，还把蹇叔臭骂一顿。秦穆公一意孤行，未考虑到“师劳力竭”、“且行千里，有谁不知”等因素，致使密切注视秦军的晋国利用有利地形，抓住有利战机，大败秦军。

案例：“大跃进”的启示

中国人民在20世纪50年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的满腔热情和冲天干劲，全身心地投入到火热的经济建设中去，以期实现所谓的“大跃进”。然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。

18.风险型决策

按照行政决策所具备的条件和可靠程度来划分，可分为确定型决策、风险型决策和不确

定型决策。

风险型决策又称统计型和随机型决策，是指决策者可以掌握各种方案可能出现的结果以及其可能性，但不知道未来究竟将出现哪种后果，因而要冒一定风险来选择方案的决策。

案例：科学预测使春兰集团走向辉煌

江苏泰州冷气设备厂原是一个不起眼的地方小厂，如今成了赫赫有名的春兰集团，其秘诀之一就是科学预测。1986年，泰州冷气设备厂通过大量市场调查，发现空调将成为家用电气的消费热点，毅然砍掉40个产品，集中力量研究、开发和生产春兰牌空调，并避开众多厂家生产的3000大卡至7000大卡的空调，专门研究、开发和生产3000大卡以下和7000大卡以上的空调，结果一举成功。接着，春兰集团经过周密分析和科学预测，又抓住时机，抢先研究、开发和生产了特种空调，并获得成功。

这个案例说明，科学预测是抓住机遇，成功决策的一个关键环节

案例：深圳机场选址方案之争

1987牟，关于深圳机场的选址有两种方案：一是在北面建黄田机场，二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机的安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里？争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的发展，机场自身也无扩展余地，噪音将严重影响深圳大学，对附近的红树林和鸟类保护区形成破坏性影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是重要的，上述问题可以采取安装双层玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。初步决定以“白石洲机场方案”作为首选方案向中央领导汇报。但坚决反对“白石洲机场方案”的少数人拒绝在“白石洲机场方案”上签字。最后，国务院派工作组进行实地考察，多次听取各方面的意见，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。从这些年深圳机场的运行情况看，国务院的决策是很正确的。

这个案例说明，决策方案的设计、拟定、评价和选择非常重要，必须做到既大胆设想

又精心设计，既畅所欲言又严谨周密，力求使决策科学合理。

案例：宝钢工程的调整方案

上海宝钢是1978年中央批准的特大型引进项目，由于当初论证不充分，上马后暴露出很多问题。于是，国家计委等19个部委的200多位专家和领导在1981年初就召开研讨会。会上有缓建、停建和分建等各种主张，争议很大。会后，又成立专家论证小组，在分析对比各种方案的基础上进行技术经济综合论证，提出了“缓中求活”的调整方案。该方案认为，如果宝钢工程全部下马，不仅损失直接投资上百亿元，还要蒙受赔款和国家信誉的损失。如果国家再拿出20多亿元，按一定比例投资，避开国家投资高峰，推迟两三年建设工期，宝钢一期工程就可形成生产能力。同时，方案还提出与一期工程配套的“宝钢二期工程不宜停建”，以便实现一期工程的钢和二期工程的材配套，全面学习和掌握所引进的技术和管理经验，获得最佳经济效益。最后，国务院采纳了专家组的调整方案。实践证明，该调整方案是完全正确的。

张敬伟：从碘盐治病到碘盐致病看公共政策的矫枉过正

2009年5月，一项“沿海地区居民碘营养状况”调查由卫生部牵头，

在浙江、辽宁、福建、上海四省市展开。原本预防大脖子病的碘盐

反而导致市民碘过量，存在巨大的健康风险。近期，南方尤其是沿

海城市开始对全民补碘进行反思，一家媒体甚至提出了惊人的“碘盐致病”一说。(8月12日《重庆晚报》)

15年前，为因应中国7亿多人口缺碘，国家公布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，要求除八个高碘省市外，其他省市食用盐均需强制加碘。事实上，高碘省市的盐业公司为了谋取加碘利润，高碘省市也一律销售加碘盐。譬如，笔者所在的江苏省为高碘地区，但日常食用也是加碘盐。可以说，全民加碘已经实行了15年，食用加碘盐俨然成为像计划生育一

样的国策。按照卫生部的调查，浙江、辽宁、福建、上海四省市(属于强制加碘地区)，已经存在着市民加碘过量的健康风险。这意味着不容忽视的两大风险：一是当年缺碘的地区现在不仅不缺而且过量；二是当年属于高碘地区的8省市，经过15年的加碘“进补”，这些地方的市民可能出现严重的碘过量。据中国营养学会的报告显示：中国城市居民日均盐摄入量为11克，农村居民达到17克。根据目前市面上多数碘盐中每克盐含碘20~50微克计算，中国人每天摄碘量达到了惊人的220~850微克，远远超过世界卫生组织划定的200微克/天的安全线。现实告诉我们，“碘盐治病”已经异化为“碘盐致病”。从“治”到“致”，观照出这一执行了15年的公共政策的矫枉过正。

任何公共政策都不可能一劳永逸，而必须与时俱进，紧跟时代脉搏，共振社会生态，这才是实事求是的态度。以加碘盐而论，7亿民众缺碘，罹患“大脖子病”，强制加碘当然是理性的政策选项。但是这种政策性的“进补”也要讲求辩证施治，强化全过程的望、闻、问、切，由卫生行政主管部门随时监控，掌握各地民众的健康信息。即改补则补、当停则挺，才能保证全民健康。没有差别的政策覆盖，终究会使原本理性的公共善政恶质化。从“碘盐治病”到“碘盐致病”就是典型的标本。

何止碘盐政策，其他公共政策也莫不如是。譬如户口政策，初立之时，对于稳定社会秩序、强化社会治安发挥了巨大作用。时移世易，在大市场、大流通的社会情势下，在2亿打工者冲破城乡围城边际的效应下，在身份证全国联网的信息平台下，现有的户口制度已经成为城乡二元结构的桎梏、城乡一体化的枷锁和滞后公民社会蝶变的障碍。当然，各地纷纷出台户口改革的举措，但值得一提的是，这些打补丁式的改革，并未触及户口制度对接公民地缘、身份和权利的根本。再如计划生育政策，在中国迈入老龄化社会门槛，在独生子女养老压力日趋加大，在攸关家庭伦理的一些亲属关系(如兄弟姐妹、叔伯姑舅姨)正逐渐消弭的社会现实下，能否实现因地制宜的政策微调也应提上日程。值得一提的是，此类政策调整