美国高等教育经费筹措经验分析

　

2009年第10期总第186期

黑龙江高教研究

Heil ongjiang Researches on H igher Educati on

No .102009serial .No .186

收稿日期:2009-07-20

基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(编号:09SJB8800016)。作者简介:张继华,淮阴师范学院教授,主要从事教育原理、教育经济学研究。

美国高等教育经费筹措经验分析

张继华

(淮阴师范学院,江苏淮安　223300)

摘要:文章分析了美国高等学校经费筹措模式,认为美国多渠道、多形式、多元化高等教育筹资体制的主要经验是多渠道、多形式、多元化经费来源,增强了高校对经费困难的承受能力;鼓励高校在筹集办学经费中展开竞争,提高了高校对社会的适应性,为学校的发展增添活力;使资助者参与经费使用的决策过程,是提高资金利用效率的有效监督机制;多种渠道、多种形式、多元化资金资助有助于协调政府、企业及社会等方面同高等学校的关系。在此基础上,提出了完善我国高等教育筹资体制改革的建议。

关键词:高等教育;经费筹措体制;主要经验;美国

中图分类号:G649 文献标志码:A 文章编号:1003-2614(2009)10-0083-04

目前,我国高等教育已步入大众化阶段,随着高等教育规模的扩大与质量标准的提升,各种类型的大学都不同程度地遇到了经费短缺的问题,经费问题成了高等教育发展的“瓶颈”。高等教育如何才能获得充足的办学经费,如何最大限度地提高教育经费的使用效率,如何实现效益与公平的目标。这是当前我国高校需要解决的紧迫问题。针对上述问题,本文在分析美国高等教育筹资经验的基础上,从完善我国高等教育筹资体制的角度提出建议。

一、美国高等教育经费筹措模式

美国高等教育规模庞大,种类繁多。2004～2005年,美国具有学位授予权的高等教育机构为4216所,其中:四年制

2533所,二年制1683所;公立学校1700所,私立学校2516

所。在校生总数为1733万人,其中:学历教育1690万人,非学历教育43万人;四年制学校1041万人,二年制学校661万人,其他学校31万人。学历教育中,公立学校1286万人,占学历教育总数的76.09%,私立学校404万人,占学历教育总数的23.91%。高等学校的经费收入总额达1899亿美

元左右,相当于美国国民生产总值的2.9%。

①

1.美国高等学校经常性基金收入渠道。美国高等学校

经常性基金收入项目一般分为下列几种渠道。

———政府支付。包括联邦、州和地方政府的一般性机构拨款、用于特别目的的拨款及与高校签订的合同(主要是科研合同)支付;

———学生缴纳。包括学费、杂费及各种费用;

———私人赠予、资助及合同。来自校友或其他个人、慈善组织及私营企业等;

———捐赠基金收入。指由过去积累的赠予和补助带来的收入,这些赠予和补助通过投资获得的增值部分被用于补充学校的经常性基金收入;

———学校从事的经营和教育服务收入。与教学和研究有关的活动,如科研文献出版、测试服务、影片出租或农产品销售等,带来的收入

;

图1　

美国公立高校经常性基金总收入来源情况

图2　美国私立高校经常性基金总收入来源情况

———其他各种收入。如来自土地出租、专利和赢利企业。

我们可以把上述收入项目合并为四个主要渠道,即政

府、学生及其家庭、民间团体和个人,以及学校自身:2004～2005年,这四方面在美国公立高校经常性基金收入总额中所占份额分别为34.6%、29.7%、8.9%、23.3%。美国的高等教育是个庞杂的体系,各院校在隶属关系、规模大小、办学方向以及质量等方面都有很大差别。从层次上,这些院校可分为二年制学院、四年制学院和大学;这些层次不同的院校又有公私立之分。四个主要渠道的资助对于公立和私立院校来说重要性完全不同。美国的联邦、州和地方政府是高等教育的最大资助者,它们提供的资金占2004～2005年高校经常性基金收入总额的34.6%,公立院校来自这方面的资金占其经常性基金总收入的比重达51.3%,而私立院校只占其总收入的17.8%。其实,政府对于公立和私立院校的差异主要在于州和地方政府,2004～2005年这两级政府的资助在公立院校经常性基金总收入中占40.5%的份额,而在私立院校收入中仅占2.9%。联邦政府资助在私立院校收入中占14. 9%,高于公立院校的10.8%。学生缴纳的学杂费在高校经常性基金总收入中占29.6%,其中,公立院校收入的18.0%来自这一渠道,而私立院校却占41.2%。民间团体和个人资助为高校总收入的8.9%①,但在公立院校一方它只占4. 6%,而私立院校却占13.2%。公立院校的自身创收占其经常性基金收入的23.4%,在私立院校为23.2%,在所有高校总收入中占23.3%。

上述多渠道的资金来源反映了美国社会不同方面对高等教育的不同需求,同时也在各类高校经费筹措中产生着不同的作用。在需求方面的差异直接导致了社会各方面在资助学校时的不同对待,这种多种渠道、多种形式的资助有助于学校之间展开竞争;有利于提高资金的利用效率;资助者参与经费使用的决策过程,有助于处理政府同高等学校的关系;增强了高等院校收入的稳定性和对经费困难的承受能力。

2.美国高等学校经费筹措的形式。美国高等学校不仅有多种经费筹措渠道,而且有多种经费筹措形式。我们可以先把各院校筹措资金的形式分为直接的和间接的两种。

(1)直接形式的筹资

———拨款。拨款是指高等学校从联邦和州政府得到的用于一般性资助的资金,这类资金被用做抵付学校的日常开支,拨款带有平均分配的性质。

———项目资助。项目资助是指那些由资金提供者规定了具体用途的资助形式。联邦政府对高等学校资助的80%都属于项目资助。获得联邦项目资助的往往是那些最有条件完成联邦计划目标的学校。高等学校以合同形式获得州的项目资助,州的项目资助通常用于下列范围:农业研究、社会服务、农业推广课和专业人员的培训等。

(2)间接形式的筹资

———税收优惠。美国政府不仅通过财政支出向公立和私立高等学校提供直接资助,而且还通过税收优惠措施来鼓励高校扩大收入;联邦和州政府提供的、有助于高校资金筹措的税收优惠措施有下列两类。一是联邦政府关于对那些非营利机构提供的自愿捐赠减免税的规定。这一规定无疑大大鼓励了捐赠活动,尤其是以增值财产来进行的捐赠。因为这类财产如果被出售而非用于捐赠的话,所得收入会被课以重税。二是直接对学校的税收优惠。政府的各种税收优惠措施有利于学校扩大其收入。尤其是第二类税收优惠措施,直接减少了学校的开支,实际上是政府对高等学校的间接资助。

———学生经济援助。政府,尤其是联邦政府提供的对学生的经济援助占高教支出的比例很大。联邦对高教资助的80%是以学生经济援助的形式提供的。政府提供给学生经济援助的具体形式有:一是奖学金和补助;二是教育贷款。

二、美国高等教育经费筹措的经验与分析

分析美国公立和私立高校经常性基金总收入来源情况和经费筹措的形式,总结美国高等教育经费筹措经验,概括起来有以下几点。

1.多渠道、多形式经费来源,是保持高等院校收入稳定的根本途径,增强了高校对经费困难的承受能力。美国自20世纪80年代初以来,联邦政府财政收支不平衡加剧,预算吃紧,它用于高教的支出在高校经常性基金收入总额中所占比例有所下降。但与此同时我们看到,来自学杂费与民间团体及个人的收入所占份额却有增加。为了增强高等学校收入的稳定性和对经费困难的承受能力,近年来,美国高校学杂费标准迅速提高,同时各学校不遗余力展开面向校友和其他个人、团体的经费筹集活动,这是在办学成本提高后学校力求扩大财源,为获得足够的资金所作出的努力。总之,在经费来源多渠道的情况下,当一方的金额减少时,学校便可以转向其他的依赖渠道,而不至于造成收入的大起大落。

2.设立拨款项目、研究项目,是调动高等学校之间为筹集资金而竞争的有效办法。学校为了获得充分的资金,在争取政府拨款项目和企业、公司、社会团体的研究项目上展开竞争。美国社会团体、企业和个人,包括政府在内一些形式的资助有明显的选择性,选择遵循等量资本获得等量利润的投资需求原则,就是看哪个学校提供的服务能更好地满足等量资本获得等量利润的投资需求程度。为此,各学校必须改进服务去争取数额有效的资金。改进服务的重点至少有两个:一是学校为适应不断变化的、纷繁复杂的社会需求,不断增加新的教育内容和新的服务;二是不断提高教育质量。因此,为争取资金而展开的竞争是建立在学校提供的高质量、有特色、适应性强特定服务的基础上。美国高校之间的竞争往往在同类型和同等级的学校之间进行,这种竞争有助于学校主动适应资助者现有和潜在的需求,同时又有助于淘汰同类院校中那些不能对需求作出灵活反应的院校,因此,它为学校的发展带来了活力。

3.使资助者参与经费使用的决策过程,是提高资金利用效率的有效监督机制。美国社会各方向学校(以合同行为方式)提供的资金大都规定用途,使用也受到监督,资助者参与经费使用的决策过程。政府的大量机构资助就是被规定有特殊用途的资金;另外,来自民间团体和个人的绝大部分也是这样的资金,用于设立奖学金、修建设施等。此外,公立院校的经费收支状况要接受审核,并向州作出汇报。社会各方面对资金的使用过程进行监督,有效地防止了因缺乏监督而造成的资金被挪用及浪费现象的发生。

4.多种渠道、多种形式、多元化资助有助于协调政府、企业及社会等方面同高等学校的关系。美国多种渠道、多种形

48美国高等教育经费筹措经验分析

式、多元化的高等教育筹资体制是在美国法律和市场经济规律下运作的。也就是说政府利用法律和经济手段在宏观上调节并控制学校发展的规模、速度和方向,使学校对服务对象———政府、学生、公司企业及其他民间团体负责,而不是向上级行政主管部门负责。这既能使政府有效地对高校施加影响,又能使学校充分发挥主动性、积极性,满足政府和社会及其他方面对学校的要求,还可以使学校有不断革新的压力和动力,从而增添了高等教育发展的活力。

综上所述,具有多样性特点的高教经费筹措制度是美国高教内部和外部条件的产物。历史证明,这种颇具特色的经费筹措制度,促使美国高等教育为满足社会各方面的需求提供优质服务,对于高等教育的发展起到积极促进作用。可以说,经费筹措的多样性是美国高等教育能保持旺盛生命力的重要原因之一。

美国高等教育经费筹措经验,促使美国高等教育为满足社会各方面的需求提供了优质服务,对于高等教育的发展起了积极促进作用。同时也为完善中国高等教育的经费筹措体制提供了积极的启示。

三、启示与建议

1.美国高等教育经费筹措经验,对我国高等教育经费筹措的启示。

(1)高等教育办学经费来源多元化是世界高等教育发展的必然趋势,政府财政拨款与多渠道、多形式筹措办学经费并存的多元化筹资模式,是解决高等教育经费筹集的最有效方法。

(2)充分运用竞争机制以研究合同等形式对非公共资金进行不断挖潜,向企业、社会团体或国际组织等争取办学和科研经费,积极鼓励高校之间展开竞争。

(3)充分发挥价格机制作用,根据人们的承受能力和高等教育的办学水平,实行不同层次、不同专业、不同类型教育的不同收费标准,完善大学学费制度。

(4)建立高等教育经费使用的监督机制,提高学校管理者的成本管理意识和管理水平,提高资金使用效率。

(5)建立有效的助学贷款体系和贷款偿还机制,在组织机构和制度上保障教育经费来源和促进教育公平的实现。

2.对我国高等教育筹资体制改革的建议。我国高等教育投资体制多元化改革只是进行了从无到有的结构性突破,但是与之相适应的调节机制并没有真正建立起来。因此,目前高等教育的资金来源还是依赖政府单一性的拨款和学费收入;企业、社会团体或国际组织等对高等教育的投资渠道不畅、捐资积极性不高,整体投资比例过小;高校通过科研服务社会争取办学资金的空间狭小、竞争性不强;高等教育的投资者对教育经费使用过程和使用效率缺乏必要的监督,使用效率偏低。针对上述问题,借鉴美国高等教育投资经验,对我国高等教育筹资体制的改革提出以下几点建议:

(1)建立具有激励效应的政府拨款机制,提高高等教育服务质量和政府拨款使用效率。1985年以前我国高等教育政府拨款使用“基数加发展”拨款机制,没有考虑生均成本和规模效益,1985年至今使用“综合定额加专项补助”拨款模式,实践证明也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。所以在我国高等教育经费使用中一直存在政府投资低效的现象,究其原因就是政府拨款机制激励与监督缺陷。长期以来使得我国高校不是把眼睛盯在办学的质量上,而是盯在上级主管部门的经费上,有的学校找人拉关系跑经费,有的学校等、靠、要,使得同层次之间在办学质量、经费筹措上没有竞争;加之近年来高等教育的过度扩张进一步恶化了教育服务的质量,同时我国的公共拨款缺乏差异定价和监督缺陷,各高校在服务收入一定的情况下,会以最低的成本支出提供最低标准的教育服务,很大程度上降低了高等教育的质量。这说明“综合定额加专项补助”拨款模式,对高校只具有数量激励效应,不具有质量激励效应,在我国高等教育存在质量问题的情况下,政府拨款机制中应该增加对教育服务质量的激励成分,提高政府投资的质量激励效应,奖励和提高高等教育对经济和社会发展的贡献。我们建议将市场竞争机制引入高等教育投资体制,政府由直接投资方式转变为对学生支付教育券形式,使国家支付(人均财政投入和教育税费)的那部分价格也能在市场上体现出来,形成一种显性而完整的高等教育服务价格。让高等教育价格机制来调节高等教育服务,调节高等教育的供求。而这种价格机制使高校的收入在很大程度上取决于学生的选择,它既有利于保持现有体制下各界对高等教育的投资渠道,又有利于加强高校之间的竞争和增加高校资本运作的透明度。高等教育服务价格作为高等教育服务供求的一种重要调节机制,这将迫使高校树立全新的教育服务办学理念,提高学校资金的使用效益,增强学校的忧患意识,自觉接受成本—价格机制的考验。

同时,政府还可以利用教育体系的评测系统,利用社会中介,对高校的质量进行评测,以验证高等教育服务价格机制作用的一致性,根据评测的结果对于服务质量好的给予一定奖励,对于质量差的进行曝光,并在拨款上有一定体现,形成“奖优罚劣”的服务质量拨款机制,使各高校在办学质量上展开竞争,促进其提高教育服务的质量。

(2)建立高教募款机制,多元筹措高等教育经费。多年来,我国高校捐赠收入的比重始终维持在较低水平。我国传统文化上并不缺少尊师重教的成分,造成目前社会对高等教育捐赠水平低的主要原因有两个:第一,我国的相关法律法规缺少对捐赠的鼓励。美国对企业捐赠的免税比例是11%,而我国企业所得税的纳税人用于公益救助性的捐赠,只有在年度纳税所得额3%以内的部分,才准予税收减免,导致了企业捐赠越多纳税越多,严重抑制了企业捐赠的积极性。美国民间团体和个人对高等教育的捐赠占高校经常性基金收入的8.9%,而我国社会对高等教育的捐赠4.95%。第二,国内缺乏对教育捐赠的有效管理。因此,为争取更多的社会捐赠,应该借鉴美国高校的先进经验。一方面,从法律制度层面上修改目前的《捐赠法》和《税法》相关条款,鼓励私人和社会团体捐赠;另一方面,积极学习美国先进的教育捐资管理组织、管理制度、管理方法,培养职业化、市场化的高校基金管理人才。结合我国具体社会、经济和文化特点,建立高等教育多元化筹资机制,创立中国特色高校募款机制,实现高等教育多元化。首先,应该在高等学校内设立发展办公室,专门从事募款工作,并且直接对校长负责。

(3)成本补偿形式多样化。高等教育成本补偿形式可以

58

美国高等教育经费筹措经验分析

分为实时收费制、预付学费制和延迟付费制三种。实时付费制是一种无论在时间还是空间上都较为流行的成本补偿形式。大多数国家成本补偿都采用多种形式,相互补充,以适应不同学生群体的需要,确保了学校的经费来源。如美国成本补偿形式中的预付学费制就包括学费储蓄计划和州学费预付计划,同时美国政府还采取延迟付费制,通过低息贷款、奖学金、贷学金等尽可能地扩大和保证平行的入学机会,帮助学生上大学。这样一方面可以避免抑制高等教育入学意愿;另一方面又可以促使高等教育受益者适度分担高等教育成本。

(4)建立高校基金制度,实行高等教育基金制管理。美国大学的“基金”管理方法对学校事业发展有着重要作用。我国应在有条件的高校中建立基金制度,组建教育基金,积极调动各方积极性,支持高等教育事业发展。所谓高等教育基金制,是全方位行使国家发展高等教育事业的财权、事权的制度。通过建立高等教育基金制,逐步改变我国高等学校的行政管理附属地位,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体;促进政府职能的转变,使政府对高等教育的管理由行政干预逐步转变为政策引导和宏观调控;促使政府拨款体现公平、透明和效益的原则。高等教育基金制的建立要与高等教育管理体制改革及其政府职能的转变协调一致,配套进行;建立国家高等教育基金委员会,将中央一级财政预算中的高等教育投资与事业性经费划拨到国家高等教育基金委员会,由该委员会负责分配;各省(自治区、直辖市)高等教育基金会的建立要根据各地的具体情况和实际条件,分期分批进行,条件成熟一个建立一个。高校教育基金属于专项教育基金,其募集的资金主要用于高校发展,高校基金的来源除政府拨款外一般通过单位赞助、社会捐资。

(5)完善我国助学贷款体系。解决国家助学贷款实施过程中的问题与矛盾,并不是单独靠一方面的努力就可以解决的,需要政府、银行、学校等社会各部门的通力合作,才能把这项利国利民的事情办好。政府是教育投资的主体,首先,应尽快建立信用制度体系;制定一系列法规、规章,完善助学贷款体系;设立由政府推动的助学贷款担保基金,在目前社会信用体制还没有完善的情况下,助学贷款采取信用方式申请,银行放贷必然要承担一定的风险,政府并不能以简单的行政命令来强力推行。银行方面,作为中央银行的人民银行,应同各商业银行并协调有关部门作出积极探索,改进助学贷款这一工作中的一系列环节,保证助学贷款的良性运作。大学参与助学贷款的管理,向银行推荐符合条件的借款人,学生工作部门应对每一位借贷学生进行认真的审核,确定该学生是否有获得助学贷款的条件,设立助学贷款咨询服务处,及时发放助学贷款申请表,也可以就疑难问题进行咨询。

(6)鼓励股份制办学。教育股份制是多年来我国集资办学的新形式,它有利于筹集资金,有利于所有权与办学权的分离,有利于完善学校的自我约束机制,有利于提高质量和效益,有利于促进教育竞争、优化高等教育结构、实现高教产业化,有利于引导人们办学观念和消费观念的转变,是解决高等教育供需矛盾,推动办学体制改革,开发民间教育投资潜力的重要途径,是我国高等教育发展的新的经济增长点。与经济领域的股份制相比,教育股份制的特点是:第一,在目的上,教育股份制力求实现教育的公益性与资本的寻利性的有机统一;第二,在管理上,教育股份制实行双层法人制度,所有权与经营权分开,以使经济规律与教育规律并行不悖;第三,教育股份制的股东只拿限定的利息,即实行“债权化股权”。

(7)优秀高校要加强国际交流和宣传,通过留学生收费扩充教育经费。我国优秀的高校,如北京大学、清华大学等应该加强国际交流和宣传,吸引更多的留学生就读。同时,参照英国剑桥大学等欧洲高校的做法,放开各高校对于留学生收费的自主权,对国外留学生收取高于我国学生的学杂费。这样,既可以缓解国家财政投入有限的局面,又可以增加学校的办学经费,促进优秀高校和重点学科的建设。

注释:

①美国全国教育统计中心发布2005年教育统计报告[R].美国高等教育信息,2006,(20).

参考文献:

[1]B r own,O.Sources of funds and quality effects in higher educati on[J].Econom ics of Educati on Revie w,2001, (20):289～295.

[2]Johnst one, D. B.The econom ics and politics of cost sharing in higher educati on:co mparative pers pectives[J].Eco2 nom ics of Educati on Revie w,2004,23(4):403～410.

[3]Berger,M.C.and Kostal,T.Financial res ources, regulati on,and enr oll m ent in US public higher educati on[J].E2 conom ics of Educati on Revie w,2002,21(2):101～I10.

[4]Cunningha m,J.(1980).Sources of finance for higher educati on in America[M].W ashingt on,DC:University Press of American.

[5]N ines,E.R.(1986).App r op iati ons of state tax funds

f or operatin

g expenses of higher educati on[M].1986-1987, W ashingt on,DC:Nati onal A ss ociati on of State Universities and Land-Grant Colleges:5.

[6]Thomas,H.Power in res ource all ocati on p r ocess:the

i m pact of‘rati onal syste m s.Journal of H igher[J].Educati on Poli2 cy and M anage ment,2000,(12):127～138.

[7]Thomas,H.G..Defor m and change in financial man2 age ment:the need for a holisticapp r oach[J].H igher Educati on M anage ment,1998,10(2).

[8]D ill,D. D.Reflecti ons on US higher educati on:1994～1999[M].University of North Car olina at Chapel H ill, M arch,2001.

[9]Guthrie,Ja mes https://www.360docs.net/doc/7d5044600.html,cati onal Ad m inistrati on and Pl oicy:Effective Leadershi p f or American Educati on[M].Bos2 t on:A llyn and Bacon,1991.

[10][美]伯顿?克拉克.高等教育新论[M].王承绪,等,译.杭州:浙江教育出版社,2001.

[责任编辑:杜小平]

68美国高等教育经费筹措经验分析