社会转型时期公共政策创新模式研究

社会转型时期公共政策创新模式研究

胡宁生

【内容提要】公共政策创新是社会转型和体制转轨的核心要素。尽管公共政策创新的内容、形式和条件是多种多样的，但不同类别的公共政策创新具有一定的共性，可以把具有相同方式、路径和策略的政策创新归为同一种公共政策创新的模式。研究和掌握不同的公共政策创新模式有助于选择政策创新的时机和确定政策创新的路径、方式和策略。根据中国社会转型、体制转轨的实践经验，以转型的阶段为标准可以划分出解构型、转轨型和整合型三种政策创新模式；以行动主体为标准可以划分出强制型、回应型和自治型三种政策创新模式；以突破层次为标准可以划分出“中央示范、基层跟进”型和“基层突破、中央规范”型两类政策创新模式。

【关键词】公共政策创新/政策创新模式/社会转型/社会公共问题

公共政策创新的模式及其重要性

在转型社会，人们比较重视通过改革、开放来达成组织创新、体制创新、机制创新和制度创新。但是，这些创新中的任何一项都需要社会改革的主体去应对旧的利益矛盾所造成的老的社会公共问题；同时也需要他们下力气去解决因利益重新分配而产生的新的社会公共问题。这些都有赖于解决社会公共问题的公共政策的设计、规划与实施。因此，要真正实现上述各项创新，就离不开公共政策的创新。也正是在这一意义上，人们把公共政策创新看做是促成社会转型和体制转轨的核心要素。①

虽然人们对公共政策的内涵和本质的认识并不统一②，但是公共政策活动，总有其需要解决的社会公共问题、行动主体、标的群体、政策价值和政策工具等主要的构件或要素，在这一点上，人们的认识并没有多大的分歧。公共政策创新也就是政策活动要件的更新替代、优化组合，它既可以是部分新的政策要素与部分旧的政策要素的优化组合，也可以是全部新的政策要素的优化组合。比如对于同样一项政策，以往只是政府某个部门制定的，现在除了相关的政府部门主导外，还有许多公众与利益团体参与其中，政策活动中增加了新的行动主体，出现了政

策行动主体的更新替代和优化组合，这是政策创新。再比如在政策规划中，原先只是政府部门开会、拍板，强调的是控制管理，现在规划、制定一项政策，则要举办不同规模、不同形式的听证会、咨询会，强调政策规划中的民主和公平，从而在政策价值选择上出现了更新和优化组合，这也是政策创新。还比如，同样是养老保险政策，以往只让城市居民享受，现在开始考虑扩大标的群体，也让农民享受，政策的标的群体出现更新，形成了新组合，这也就是政策创新。至于在社会主义经济生活中让市场成为配置资源的主要力量，在公共物品的供给中让市场成为重要的参与力量，相对于传统计划经济条件下的行政管理来说，这方面的政策要件及其组合完全是新的，也是一种公共政策的创新。

公共政策创新不一定发生在转型社会，在一个平稳运行的社会形态中，执政党和由它控制、领导的政府为了解决政治、经济、文化和社会生活运行中出现的公共问题，也会对公共政策活动中的构件或要素做出更新替代和优化组合。但这种公共政策的创新是细微的、琐碎的，并且是辅助性的。在社会转型和体制转轨过程中，虽然需要依旧保持同一社会形态，并且要巩固已经确立的根本社会制度，但为了打破旧的体制和机制，赋予人们的政治、经济、文化和社会生活以新的面貌、新的活力和新的水平，就需要集中解决因旧的体制和旧的机制所无力解决而积存下来的社会公共问题，并且需要用新的思维和手段解决因变革而产生的新社会公共问题，因此公共政策创新就成为执政党和政府应特别关注的重要事项。可以说，在社会转型和体制转轨时期，执政党和政府所领导、引导和推进的改革，首先就是改革公共政策，所进行的公共政策的活动，主要就是公共政策创新活动。

社会转型和体制转轨中的公共政策创新是在不同领域、不同地区、不同层次、不同情境下出现和进行的，在内容、形式、条件和绩效等方面都带有具体性和特殊性。因此，很难概括出公共政策创新的一般规律、程序和方式，所能够做的仅仅是从某些现实案例中总结出政策创新的影响因素和实现机制，并区分出政府部门与具有变革愿望的个体、团体之间在政策创新中相互影响的类型。虽然这方面的研究仍处于起步阶段，但对于进一步探索转型社会期公共政策创新的模式是有帮助的。

在公共政策研究领域，概括和提炼行动或活动模型或模式是一种传统。公共政策活动的模型或模式，是用简化、精炼的方式将政策活动的方式、路径、策略

加以显现的一种手段和形式。它是反映政策活动内在结构和逻辑联系的框架。与实物模型不同，政策活动的模型或模式是通过概念间的关联表现出来的。同样，在公共政策创新活动中，人们不断地从自发走向自觉，在政策创新进展到一定阶段时，就会尝试概括和建构出以概念的组合来简化地反映政策创新活动的路径、方式和策略的框架，即寻找政策创新的种种模式。

探索公共政策创新模式对于研究政策的理论和从事政策创新的实践都是必要的。首先，公共政策创新模式可以提供政策创新过程的活动框架。任何公共政策创新都会涉及到利益的变化、组织与规则的变迁、行为的改变，因此，初始政策设计，规则与组织的变换，利益的分化、协调就成为其中必不可少的要素或因子。③但这些因子如何组合并形成一定的结构会因政策创新者采用不同的方式、路径、策略而变化。具有相同的方式、路径、策略的政策创新则呈现出大体相似的活动框架而成为一种模式。人们对照公共政策创新模式就可以依据政策创新的内容和要求，自觉地选择包含政策创新因子结构的活动框架，就能够避免走弯路或付出不必要的代价，从而保证政策创新收到实效。

其次，公共政策创新模式可以提供政策创新过程的逻辑关联。任何公共政策创新都表现出外部环境和内在活动的互动。在政策创新的内部活动中，因创新者选择的方式、路径、策略的不同，各种因素间也会形成不同的关联。政策创新模式所显示的正是政策创新过程中各种要素间的逻辑关联。借助于政策创新模式，人们就可以了解政策创新中的不同逻辑关联，依据其指示就可以建立和促成政策创新要素间相对应的现实关系，从而保证政策创新的实现。

第三，公共政策创新模式可以提供政策创新过程的比较背景。具体的公共政策创新活动都是各具特色的，对于追求社会转型和体制转轨的改革行动者来说，必须通过比较，才能清晰地辨别和正确地指导不同时期、不同主体和不同途径的政策创新活动。能够撇开某些不重要的因素，简单易行地将不同的政策创新活动加以比较的参照背景恰恰是政策创新模式。我们可以将多种多样的政策创新分门别类地归并到不同的政策创新模式之中，通过模式的比较，再找出具体政策创新活动的特点。

以转型阶段为标准的政策创新模式

对转型社会公共政策创新活动做模式概括的第一种尝试，是以社会转型可能

依次出现的逻辑阶段为标准，对政策创新活动的方式、路径和策略进行类型划分。较早做这方面研究和概括工作的要算波兰前第一副总理、财政部长格泽戈尔兹·W·科勒德克。这位被称为“波兰改革总设计师”的学者在其著作中讨论了社会转型、过渡的不同阶段以及其和公共政策设计、创新的关系。④科勒德克认为，因改革而进入过渡时期的国家在社会运行中出现的“转轨是一个发生根本性变化的过程：从基于国家控制产权的社会主义集中计划经济转向自由经济。因此，社会主义的改革目标在于通过一些改进而非根本制度的变化来对现存制度进行完善，与此相反，转轨则意味着实质性的改变和引入全新的制度安排。这是一个以新制度代替旧制度的过程，而不再是仅仅通过改进运行方式来完善旧制度的另一次尝试”。依据这一点，科勒德克认为，在“后社会主义国家”中，“一些传统的国家社会主义正在经历这种转轨，而其他部分国家正在进行全面的改革和重建。它们已经走出传统的中央控制经济阶段，但同时却尚未从社会主义进入转轨”。但是转轨也绝不是社会转型的终点，“转轨还应当被看成是长期发展政策的一个工具，而不应将其本身视为一个孤立的目标”。⑤虽然科勒德克的用词较为不严密，特别是使用了所谓“后社会主义国家”这类非常不规范的概念，但从他的叙述中，人们还是能够比较清楚地看出，科勒德克是想将社会转型、过渡时期区分为三个不同的环节或阶段，即“改革”阶段、“转轨”阶段和“发展”阶段。他所谓的“改革”阶段是指“仅仅通过改进运行方式来完善旧制度”，或只是做一些改进而非根本制度的调整变化的过程。而“转轨”阶段则是“引入全新的制度安排”，“这是一个以新制度代替旧制度的过程”，“后社会主义转轨就是以市场经济替代中央集权计划经济的过程”。在对“改革”与“转轨”两个阶段作了区分和说明以后，科勒德克又对“转轨”阶段和“发展”阶段的特点与区别进行了论述。他认为，“如果转轨被看成一个制度重新设计过程的话，有必要对转轨政策和发展政策进行区分”，转轨只是长期发展的一个工具。而且，转轨只是以建立市场经济为目标，在转轨后，还有民主化建设问题。因此，“转轨”和“发展”是两个不同的阶段。

如果把科勒德克对社会主义国家的社会转型与过渡阶段的论述与中国社会

转型的实际进程相对照，就会发现，这位东欧的改革理论家所说的社会转型中的“改革阶段”相当于中国改革开放过程中的破除旧体制、旧模式的阶段。他所说

的“转轨阶段”则相当于中国改革开放过程中的建构市场经济体制、探索新型政治、文化、社会体制的阶段。他所说的社会转型中的“发展阶段”则是新的政治、经济、文化和社会体制有机结合、巩固完善的阶段。

最为重要的是，科勒德克还把社会转型、过渡与公共政策的设计联系起来。他认为在社会转型、过渡时期，公共政策是非常重要的，需要精心的、有效的政策设计。他指出改革和转轨都需要依赖“高质量的政策设计”，高质量的增长必定基于高质量的政策之上。并且他还特意把转轨阶段的政策设计与发展阶段的政策设计做了区分，“如果转轨被看成一个制度重新设计过程的话，有必要对转轨政策和发展政策进行区分，前者不能代替后者”。转轨政策的目的是为了提高发展能力，而发展政策则应当充分利用已经建立起来的制度的优越性。

在谈到社会过渡、转型时期的公共政策设计时，科勒德克还给出了一些原则性的提示。他认为，体制转轨是一个经济与政治相互作用的过程，是一个各个集团的利益相互矛盾的过程。因此，在公共政策设计中，不仅“政策目标往往是彼此冲突的”，而且常常会发生这样的情形，即“从经济的观点来看是必要的政策，从政治的角度来看却往往行不通”。这就是政策设计者所面临的主要矛盾和困境。

虽然科勒德克在谈及社会转型、过渡与公共政策的关联时，只用了政策设计的字眼，而没有使用政策创新这一概念，并且也只提出了政策设计的某些原则。但是，从他貌似简单的阐述中，人们还是可以找到一些关键性的因素。如转轨阶段必须有新的法律体系、新的行为模式。这一特殊时期的政策设计必然会遇到各个利益集团的矛盾、政治与经济的矛盾。政策设计时不能仅仅从经济观点看问题，还必须从政治上或从价值上思考问题。实际上，那些专门促进和服务于改革、体制转轨和发展的公共政策就是创新型的公共政策。这些特别的公共政策的设计，其实就是公共政策创新。而在社会转型、过渡中，这些带有创新性的公共政策设计，在改革、转轨和发展三个不同阶段上是不一样的。

结合中国社会转型、体制转轨的实际历程和具体阶段，公共政策创新在路径、方式和策略上的确是有区别的。在突破和解构旧体制的阶段上，活跃着的是第一代改革者，他们曾经是旧体制中的骨干，但又是对旧体制有深刻认识的群体。面对激烈动荡、低效低能的旧体制，这些致力于变革的政治精英们，也许会在启动重大突破之前，做一些整顿工作，以便让社会平静下来，形成有序的局面。但不

能认为这是仅仅满足于调整，不求变革，相反这是为即将到来的突破性变革创造条件。要停止旧体制的运行，必须进行解构性的公共政策创新，必须在旧体制的一些关键构件上加以否定和突破。在旧体制最为关键的部位实施突破以后，一系列的后续变革就会跟上，形成批量性的政策创新。因此，在社会转型的破除旧体制的阶段上，公共政策创新模式在方式、路径、策略上的特点是突破性、批量性的。

一旦某个领域的政策创新获得成效，变革就会沿着初始的方向向前猛烈推进。在经过一个短暂的旧体制残余与新体制萌芽并存并发生摩擦、碰撞，甚至有时出现体制规则的“真空”状态以后，新体制就会迅速成长并从根本上取代旧体制，社会转型进入体制转轨阶段。在某个领域的新体制框架逐步建立以后，由于其他领域、环节和方面的政策创新滞后，体制转轨呈现单兵突进态势时，整个社会转型和体制改革不易形成整体推进的力量，就会导致社会结构的断层和社会运行的失衡。在这一阶段上，政策创新在方式、路径、策略上会呈现出加速性、单向性的特点。在经济、政治、文化和社会领域中的旧体制逐渐退出，但旧体制的残余因素依然起着作用，并且不同领域的新体制巩固和完善的程度存在较大差别时，主导着通过改革来实现社会转型的政治精英们，仍旧需要多方面的持续的政策创新，但是这时的政策创新，不再是大刀阔斧的突破，也不再是单兵突进，而是精细的协调和完善，并强调不同领域、方面的政策创新的有机配合。这种政策创新模式在方式、路径、策略上的特点往往是修补性、分散性的。

以行动主体为标准的政策创新模式

任何公共政策创新都是以执政党和由它控制、领导的政府为主导力量，为解决原有的或新产生的社会公共问题而对政策活动过程中的构件或要素加以更新替代和优化组合的结果。因此，在对不同政策创新的方式、路径和策略加以概括和提炼时，政策活动中的主体间的关系类型则成为重点考察的因素或标准。由此就会产生出政策创新模式的另外一种划分。

依据政策活动中的主体间的关系类型可以将整个社会过渡时期体制转轨阶段上可供人们选择的政策创新归结为三种类型。一种是完全由执政党和政府强力推行的强制型政策创新模式；一种是社会利益群体与执政党、政府相结合的回应型政策创新模式；一种是完全依靠人民自行管理的自治型政策创新模式。这三种

类型的政策创新分别具有不同的条件和特点。

第一种是执政党和政府利用手中掌握的公共权力，控制和推行的带有某种强制性的政策创新模式。在这种模式的政策创新中，执政党和政府首先要制定出一整套变革计划和措施以保证政策创新最终能达到预期的目标；其次，执政党和政府要将公共权力垄断在手中，以借助强力和权威来推行各项新的公共政策。

要让这种模式的政策创新能够出现并发挥作用，必须具备一些前提条件。比如，必须产生出一些特别优秀的政治、经济、技术方面的精英，他们能将整个变革、体制转变的目标、过程甚至所有的细节都毫无遗漏地考虑到并设计好。其他的人只要按照某种预先勾画的清晰蓝图去一步步操作就行。同时，这种强制型模式的公共政策创新还需要执政党和政府，包括组织机构中的所有成员对旧的体制的弊端有深刻的认识，对人民群众的利益需求有充分的、正确的了解，只有这样才能保证政策创新得到广大公众的支持。

采用强制型模式的政策创新，至少会产生下列问题。一是执政党和由它领导的政府很难在整个改革、社会转型还没有充分展开之前，就预先设想好一整套能达到改革最终目标的创新性政策。在多数情况下，社会转型中的政策创新只能是“摸着石头过河”或“边干边学”，即政策创新只能是渐进性并且是试错性的。

二是这种模式的政策创新，常常只有执政党和政府的主动性、强制性，而缺乏广大公众，特别是需要改变利益分配的政策标的群体的支持和响应，即使政策创新能够在某些局部的空间和层次上出现，也是很难得到传播、扩散的。这一模式的政策创新，虽然可以为旧体制的破除和新体制的产生和建设提供便利的工具，但是它在解决社会新旧体制更替的公共问题时，往往会因缺乏公众的自觉认同而难以奏效。尽管执政党和政府中的政治精英们会利用他们掌握的舆论工具和其他信息渠道来告诉社会公众，他们已经充分考虑并代表了社会公众的利益要求，但是，仅仅是口头的承诺和自上而下的强制推行并不能保证足够的公众认同性。

第二种公共政策创新模式是社会自治型政策创新。这是一种与强制型政策创新相对并对其片面性加以救治的政策创新模式。这种类型的政策创新模式把创新的主体完全归于公众，政府和政治精英的作用被大大减弱。作为旧体制的变革者和新体制的创造者的公众，已经完全组织起来，并形成了意见一致的、一开始就

表现为完全理性的政策创新的纲领，人们都非常自觉并且一直准确无误地实施这一纲领。但这种理论的预设是无法保证的。因为，公众只是一个统计学上的概念。事实上存在的公众，是一个个利益不相同的个体、群体、集团。这些多元的、组合起来的公众利益，必须借助于政策创新的过程，才能在竞争、冲突、妥协、合作中达到某种动态的均衡与一致。利益的一致不是在政策创新之前，相反，利益的一致与均衡是政策创新的结果，而且这种利益的均衡绝不是刻板的、僵化的，而是动态的、不断变化着的。

自治型的公共政策创新似乎走向了另一个极端。它将公共政策创新与政治、政府的活动分离开来，并对社会权威持批判态度。这种政治与公共政策的分离和对公共权威的批判是包含着隐患的。自治型的公共政策创新模式，虽然重视了在体制转轨过程中公众从切身利益出发所发挥出来的政策创新的智慧和能力，但却过分地否定政府和公共权威的作用，这就有可能导致无政府状态。在原先已经贯彻了几十年的计划经济的作用下，不仅执政党组织和政府的行为方式已经定型化，而且，在旧体制的控制下，公众在利益的追求和思维及行动方式上也形成了某种定势，自治的能力已经萎缩了。要在短暂的时间中，自由放任地让公众自行去进行政策创新和推广，不可避免地会出现“权威真空”、“行为失范”现象，若不及时加以控制，就会酿成社会的无序和混乱的状态。

与执政党和政府独断包干的强制型政策创新模式和完全由公众放任自由地行动的自治型政策创新模式不同的第三种政策创新模式是回应型的政策创新模式。这一模式的特点是：首先，回应型的政策创新是一个国家在社会过渡时期推进和实现体制转轨阶段公共政策运行的主要内容。公共政策规划与实施的宗旨是解决社会公共问题，保证社会朝着既定的政治目标前进。在变革社会的过渡时期的体制转轨阶段，社会最根本的、影响最大的、最为普遍的公共问题就是旧体制已经完全失效，人们必须创造出新体制。公共政策的创新就是要回应这方面的社会需要。在这一阶段，也许还有另外一些政策需要规划与执行，但是，与体制转轨直接相关的政策创新则是总揽一切的。这种回应性的创新具有优先性。在中国的经济体制改革中，破除旧体制和创建新体制的公共政策创新成为整个过渡时期公共政策运行的主要内容。

其次，回应型的政策创新是非常态的政策运行过程。社会过渡时期转轨阶段

上的公共政策运行显然不同于社会常态运行条件下的公共政策过程。对于一个国家来说，有两种运行状态：一种是正常的公共政策运行状态，或称为政策的常态运行；一种是非正常状态的公共政策运行，或称为政策的非常态运行。在常态运行中，政府和公共机构也会为解决社会出现的公共问题而制定、实施公共政策。这些旨在维护一个社会的既定秩序、并在既定的规则和组织下出现的公共政策过程，也具有一定的创新性。但是，回应型的政策创新并不是指公共政策过程中具有创新性的因素，而是强调政策的内容与作用就具有创新性质，这种公共政策的运行过程本身就在创造新的体制。

第三，公共政策创新可以发生在一个国家社会过渡时期的不同阶段上，而回应型政策创新则是同过渡时期的一个特殊阶段即体制转轨阶段相联系的。一个国家的过渡时期会产生虽然界限不那么清晰但顺序却很明显的三个阶段，即旧体制的解构阶段，旧体制破除、新体制建立的转轨阶段，新体制巩固、完善的发展阶段。在这三个阶段上，都会出现公共政策创新。回应型的政策创新对应的是体制转轨这一阶段。当然，能不能将强制型的政策创新与旧体制的解构阶段相对应，将自治型的政策创新与过渡时期的发展阶段相对应，还需要进一步研究。但体制转轨阶段的政策创新确实更多的是回应型的政策创新。

第四，回应型的公共政策创新是一个逐步的、系统性的创新。回应型的政策创新是对社会提出的破除旧体制和构建新体制的要求的回应，这种破旧立新的要求总是逐步出现并逐步得到实现的。回应型政策创新不赞同在一个主观限定的时间段中把一切旧的体制全部废除，把一个全新的体制一下子建立起来。政策创新除了要逐步推进以外，还需要系统地加以考虑。一个旧体制包含着一整套系统的规则和相应的组织，同时，还有一整套政策在其中运行。因此，要对旧体制的规则和组织加以变革，并建立起适应新的利益要求的新的规则、组织，就必须用一整套新的政策来替代旧体制下的政策系统。这种创新与替代是一项逐步推进的系统工程。

以突破层次为标准的政策创新模式

政策创新的不同方式、路径、策略选择还集中表现在政策创新的突破层次上。以政策创新的突破层次为标准来划分，可以区分出“由下向上的”、“基层突破、中央规范”的政策创新模式和“由上向下的”、“中央示范、基层跟进”的政策

创新模式。

虽然公共政策活动基本上属于公共领域中以执政党和政府为主的公共部门

的行政治理活动，但是，公共政策活动的宗旨是公共部门运用公共权力，恪守公共价值，为协调公共利益而解决社会公共问题的过程。因此，公共政策活动并不是公共部门单方面展开的活动，它首先表现为政治决定，其次才是治理手段。同时，公共政策又是公共部门与社会、公共部门人员与广大公众互动的过程。在公共政策过程中，与政治精英密切联系的是公共部门中的中央层次，与社会公众密切联系的是公共部门中的基层层次。在这种互动中，公共部门中的不同层次的政策行动主体也会产生出不同的行动方式、途径和策略。处于上层的公共部门及其成员与处于基层的公共部门及其成员，在政策创新中会有积极引领和认同跟进、先行突破和后续规范等不同的方式、途径和策略选择。

一种是基层突破、中央规范的政策创新模式。这种政策创新模式在中国改革开放的初期阶段表现得特别明显。比如揭开中国改革开放大幕的农村“分田到户”的壮举，就是从基层开始突破的。安徽凤阳的农民在公社和生产队党员和干部的默许和支持下，分田到户，打破了政社合一的人民公社体制。凤阳干部农民的行动，在安徽境内一下子推开。其他邻近的县、市和省也跟着搞起了分田到户。推行了20年的农村建设的人民公社体制，在基层一下子被突破了。但由乡村农民和干部自发创造的分田到户的农业生产方式和农村管理方式是粗糙的、零乱的、不成熟的。为了将农村的改革引向健康的、持续的发展，中央通过正式的研究与集体决策，将分田到户规范为农业生产和乡村建设的“联产承包责任制”，并将原先的公社一级政府改革为乡镇政府。

正是农村改革中的“基层突破、中央规范”的政策创新激发了另一场更为重要、更为宏伟的市场经济体制孕育、发展的政策创新。这场直接破除计划经济模式的政策创新，最初是由深圳的一批主持地方变革的基层领导者发动的。深圳是广东宝安的一个小渔村，和香港紧挨着。香港在1997年回归以前是受英国统管的市场经济较为发达的地区。身处深圳的一些具有改革头脑的基层领导者感受到，虽然香港和深圳两地根本制度不同，但一旦跳出“姓资姓社”的争论，市场的共性就显露出来，它们都是配置资源的手段。香港用了这种手段，经济就繁荣。如果深圳也用这种手段，也会带来经济的发展。由于比其他地方更早地试行运用

市场手段来配置资源，深圳就成为建构市场体制的政策创新的“特区”。

对于这样的特区，质疑的人不少。为了让深圳人有敢闯、敢冒的空间和环境，邓小平的态度是先看一看再说。深圳人经过奋斗，用每隔几个月就让一幢高楼大厦平地拔起的速度，用在荒地上竖立起一个现代化城市的奇迹，证明了政策创新的威力和价值。邓小平在视察和总结深圳经验后，将特区这一建构市场经济的创新政策推广到沿海城市。然后又大胆地将市场经济体制从沿海城市向内地扩展，中国终于走向了以市场体制建构为导向的深入改革、开放的新途程。基层的政策创新突破，在经过中央的首肯和规范后，就成为全国性的政策创新大潮。

从农村的联产承包责任制创新到全国的市场经济体制创新，其共同方式、途径和策略就是从基层的突破开始，经过中央的肯定、规范，再传播、推广到整个国家。这种“基层突破、中央规范”的政策创新模式，有以下显著的特点。首先，这一政策创新模式发生在具有创新意识并讲究创新技巧的改革者所活动的基层。由于先从基层突破，震动不大，阻力相对较小。其次，正因为这种政策创新模式只在局部产生突破，即使发生偏差，受影响的面不大，纠正起来较为容易，从而风险较小。第三，这种政策创新模式容易在局部积累经验，一旦看准了，就能迅速在面上、在全局上推开。

与上述的政策创新模式相对的是“中央示范、基层跟进”的政策创新模式。中国改革开放过程中的政府机构改革和新的行政管理体制的建立，主要是采用这一政策创新模式。从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下地展开各级政府的机构改革。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革，同样是从中央开始的。只是由于后来一系列复杂的政治经济原因，原定于1989年开展的地方机构改革没能如期跟进。

2008年开始的由中央政府先导推行，各省、自治区和直辖市跟进的大部门制改革则是“中央示范、基层跟进”的政策创新模式的一个范例。在国务院实施第一期大部制改革后，地方则开始了依据“7+1”框架的跟进改革。全国各省市都实行了涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品七大领域的政府机构与职能结构改革，并且都要建立一个健全的基层社会管理

体制。

与“基层突破、中央规范”的政策创新模式不同，“中央示范、基层跟进”的政策创新模式的特点是：首先，这一政策创新模式起始点在中央层面，其展开是自上而下的。这就需要上层的政治精英具有巨大的魄力和过人的胆略，看准了时机和条件，实行突破。其次，正因为突破口选择在上层，一旦行动，就会对全局产生影响，如果上层稍微发生偏差，基层在跟进时，就会产生普遍的失误，因而存在较大的风险。第三，由于政策创新是自上而下的，这种创新型政策会以最快的速度，在最大的范围内传播、推广。

正像其他类别的政策创新模式一样，以先行突破的层次为标准所划分的政策创新模式之间的区别是相对的。虽然“基层突破、中央规范”的政策创新与“中央示范、基层跟进”的政策创新在展开的途径、方式和策略上是有差别的，前者是“自下而上”的，后者则是“自上而下”的，但是，“基层突破、中央规范”的政策创新也需要在一定程度上得到上层同意或允许，而“中央示范、基层跟进”的政策创新，又常常是先从基层改革汲取经验，然后才在上层形成政策创新意图，进而从最高层入手，率先变革，为基层跟进树立样板。

注释：

①公共政策创新在过渡社会的体制转轨中发挥着战略核心要件和操作工具的作用。参见胡宁生《体制转轨与公共政策创新》，《南京政治学院学报》2003年第4期。

②有人认为公共政策不是对全社会的价值分配，而是利益分配，政府通过选择、综合、分配、落实利益，实现政府目标；解决市场经济中的效率与公平，主要靠两种机制，市场机制主要解决效率，公共政策机制主要解决公平。参见陈庆云《关于公共政策分析的理论思考》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1995年第6期。

③在公共政策创新活动中，有三种重要的机制：一是将利益分化、协调与原初政策设计联系起来的政策创新触发机制(trigger mechanism, TGM)；二是将原初政策设计与活动规则与组织变换联系起来的政策创新扩散机制(diffusion mechanism, DUM)；三是将活动规则和组织的变换与利益分化、协调联系起来的发展机制(development mechanism, DVM)。参见胡宁生《现代公共政策学》，中央编译出版社2007年版，第402～417页。

④⑤作为政治家兼经济学家的波兰前第一副总理格泽戈尔兹·W·科勒德克在他撰写的《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》这一著作中，对30多个“后社会主义国家”的社会转型进行总体的比较和评价后指出，公共政策的设计与实施在体制转轨中起着关键作用。这位指导过现实的社会改革的政治家问了

这样一些问题：为什么一些国家的体制转轨时期经济衰退程度如此严重？持续时间如此之长？而一旦能走出了转轨衰退谷底，这些国家还有机会取得显著的经济进步吗？他的结论是，“这些问题的答案有赖于政策的设计。高质量的增长必定基于高质量的战略和政策之上”。参见格泽戈尔兹·W·科勒德克《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，上海远东出版社2000年版，第2～6页。