负面清单制度下我国政府与国企关系研究3

负面清单制度下我国政企关系研究—

基于工商行政管理视角

摘要

改革开放以来,我国已逐步由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变,政府与企业的关系得到了一定程度的调整。伴随着我国经济的快速发展，行政管理体制暴露出更多的问题，政府与企业之间的关系也逐渐不和谐，对我国着力改革的政府职能转变有着消极的影响。尤其是在负面清单制度的实施过程中，如何建立一套行之有效的政企关系以满足负面清单管理制度的要求，并且能够与我国市场经济的发展趋势相吻合，显得尤为关键和重要。

负面清单管理制度要求政府职能进行改变，改变我国重视审批流程忽略政府监管的现有政府职能模式，重新树立政府和企业的新型关系，促进企业尤其是国有企业的发展。促进国有企业的发展首要的就是做到政企分开，只有政企分开，转变政府只能，才能够使企业应对市场经济做出相适应的改变。在中国的传统体制中,政府和国有企业是“父子”关系。负面清单制度同时要求我国现在政企关系的重新定位，重新塑造政府和企业之间的各种关系，树立以企业为市场主体的地位，政府作为公共机构的主体。本文依据政府与企业关系的一些理论,分析了在负面清单制度下,我国政府与企业关系的状况,对我国政企关系的重塑提出了一些创造性的意见。

文章分为六个部分：

第一部分是导论。介绍研究的背景和意义，相关文献综述和研究内容并且指出本文研究方法与技术路线。

第二部分概述负面清单管理制度。阐述相关概念界定，负面清单的优势、负面清单的劣势，负面清单制度的发展历程，负面清单在我国的发展历程及作用，构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题并分析了其企业关系的意义。

第三部分分析负面清单管理体制下政府行为的调整。从现行政府管理模式评述，负面清单管理体制实施的条件，负面清单管理体制下的政府行为调整三个方面进行分析。

第四部分分析了负面清单管理体制下国有企业运营方式的调整。从国有企业运营的一般性与特殊性，负面清单管理体制下国有企业内部管理方式的调整，负面清单管理体制下国有企业外部关系的调整进行全面分析。

第五部分分析了负面清单管理体制下政府与国有企业关系的构建路径。从负面清单管理体制下新型政府-企业关系的构建原则，国有企业合规经营中的政企关系，国有企业创新经营中的政企关系三方面进行系统地分析。

第六部分为结论。对全文做一个简要总结研究展望，并提出相关政策建议。

关键词：负面清单；政企关系；管理

Abstract

Since the reform and opening, our country has gradually from the traditional planned economic system to socialist market economic system transformation, the relationship between government and enterprises to a certain extent. With the rapid development of economy in our country, more problems of the administrative system and the relationship between the government and the enterprise also gradually not harmonious, focus on the reform of our country has a negative influence of the change of government function. Especially in the negative list system of the implementation process, the relationship between government and enterprises how to establish an effective to meet the demand of the negative inventory management system, and can be in conformity with the trend of the development of market economy in our country, especially the key and important.

Negative listing management system requires the functions of the government to change, change our country attaches great importance to the process of examination and approval to ignore the government regulation of the existing mode of government functions and to set up the new relation between government and enterprises, promote the development of enterprises, especially state-owned enterprises. Top to promote the development of state-owned enterprises is to separate government functions from enterprise management, only separate government functions from enterprise management, change the government only, can make the enterprise to make to accommodate changes in the market economy. In traditional system of China, the government and state-owned enterprises is the parent-child relationship .Negative list system of the relationship between government and enterprises in our country now also required to reposition, reshaping the relationships between governments and enterprises, set up by the enterprise as the market main body status, the government as the main body of public institutions. In this paper, based on the theories of some of the relationship between government and enterprises, under the negative clearance system is analyzed, the condition of the relationship between government and enterprises in our country, the reshaping of the relationship between government and enterprises of our country put forward some creative ideas.

The article is divided into six parts:

The first part is an introduction. To introduce the background and significance of the study, the relevant literature review and research content and the research methods and technical route of this paper.

The second part summarizes the negative list management system. This paper expounds the concept definition, the negative list of the advantages, the disadvantages, the negative list system, the negative list in China's development process and the role of the negative list management system under the new government enterprise relations and the analysis of its significance.

The third part analyzes the adjustment of government behavior under the negative list management system. From the current government management mode review, the negative list of the implementation of the management system, the negative list of government behavior under the control of three aspects of adjustment.

The fourth part analyzes the adjustment of the operation mode of the state-owned enterprise under the negative list management system. From the general and special nature of state-owned enterprise operations, the negative list management system of state-owned enterprise internal management mode adjustment, the negative list management system of state-owned enterprises to adjust the external relations of the overall analysis.

The fifth part analyzes the relationship between the government and the state-owned enterprises in the negative list management system. From the negative list management system, the new government - enterprise relationship building principle, the state-owned enterprises in the management of government and enterprise relations, the three aspects of the enterprise innovation management in the system analysis.

The sixth part is the conclusion. To make a brief summary of the paper, and put forward the relevant policy recommendations.

Key words: negative clearance; Enterprise relationship; management

目录

摘要....................................................................................................................... I Abstract ................................................................................................................ III 1.导论 (1)

1.1研究背景与意义 (1)

1.2相关文献综述 (1)

1.2.1国内文献综述 (1)

1.2.2国外文献综述 (2)

1.3研究内容 (3)

1.4本文研究方法与技术路线 (4)

2.负面清单管理制度概述 (5)

2.1 相关概念界定 (5)

2.1.1负面清单的优势 (5)

2.1.3负面清单的劣势 (6)

2.2 负面清单制度的发展历程 (6)

2.3负面清单在我国的发展历程及作用 (7)

2.3.1负面清单在我国的发展历程 (7)

2.3.2负面清单在我国的作用 (7)

2.4构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题 (9)

2.4.1 政府对企业干预失度和干预过多 (9)

2.4.2企业经营自主权得不到落实 (10)

2.4.3企业预算约束软化 (10)

2.4.4用人制度和分配制度存在严重缺陷 (11)

2.4.5国有企业承担本应由政府承担的社会职能 (11)

2.5构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义 (11)

3.负面清单管理体制下政府行为的调整 (13)

3.1现行政府管理模式评述 (13)

3.2 负面清单管理体制实施的条件 (13)

3.3负面清单管理体制下的政府行为调整 (14)

3.3.1强化政府宏观管理职能 (14)

3.3.2弱化政府微观管理职能 (15)

3.3.3建立和完善以中介组织为主体的社会服务监督体系 (15)

3.3.4建立和完善在负面清单体制下需要的法律体系 (16)

3.3.5建立和完善面向所有劳动者的社会保障体系。 (17)

4.负面清单管理体制下国有企业运营方式的调整 (18)

4.1国有企业运营的一般性与特殊性 (18)

4.2负面清单管理体制下国有企业内部管理方式的调整 (19)

4.2.1建立完善的国有企业的法人治理结构 (19)

4.2.2建立完善的经营者激励与约束机制 (20)

4.3负面清单管理体制下国有企业外部关系的调整 (20)

4.3.1建立统一、开放、有序的国内大市场 (20)

4.3.2建立健全我国政府的监督与评价机制 (20)

5.负面清单管理体制下政府与国有企业关系的构建路径 (22)

5.1负面清单管理体制下新型政府-企业关系的构建原则 (22)

5.2 国有企业合规经营中的政企关系 (23)

5.3 国有企业创新经营中的政企关系 (24)

6.研究结论和建议 (25)

6.1主要结论和展望 (25)

6.2相关政策建议 (25)

参考文献 (27)

1.导论

1.1研究背景与意义

政府如何管理企业，在新的负面清单制度下如何定位，这是当代学界一个长期争论不休的理论问题，尤其是市场经济如此开放的今天，解决政企之间的关系是迫切需要我们解决的重大现实问题。实践证明，科学去诶定政企之间的关系，政府有效发挥起作用可以对经济起到积极的推动作用，有利于经济的循环、持续发展。

转换企业经营机制、增强企业活力是中国经济改革的中心环节，而转换企业经营机制与转变政府职能是改革所面临的两大突出问题。我国体制改革的难点和重点就是对国有企业的改革，而促使国有企业焕发活力的关键就是实现政企分开。所以，目前来说，如何实现政企分开是我们需要进一步研究的问题，政企分开后政府承担是社会职能和企业的管理模式也是需要进行探讨的。如何建立和界定在负面清单制度下的政府机构和职能，对于我国当代经济体制改革，推进政治体制改革，在一些文献中，政企关系建立的原则和策略具有一定的借鉴和指导意义。但是，在我国上海自贸区实行的“负面清单”管理制度的背景下研究政企关系确是很少。在负面清单管理制度全面推广应用的大背景下，对政企关系构建进行研究是一项非常重要、非常及时的工作，对于构建新型政企关系具有一定的现实指导意义。

1.2相关文献综述

1.2.1国内文献综述

制度经济学派早就指出：“国家是经济增长的关键，但同时，国家又是经济衰退的根源”，这就是著名的“国家悖论”。世界银行曾对发展中国家提出警告：“如果没有有效的政府，经济和社会的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”

田志龙、高勇强、卫武的《中国企业政治策略与行为》一文是开创性研究，系统介绍了西方企业的政治战略：信息战略、财务刺激战略、选民培养战略、企业的政治战术。黄衷东则专注于美国企业的政治战略，介绍美国企业常用的政治策略包括信息战略、选民培养战略和酬金战略，还将西方与中国的情况进行比较，希望给中国企业提供一些比较和借鉴的意义。

孙学玉著《企业型政府论》，社会科学文献出版社，2005年版，该书是江苏省哲学社会科学重点学术著作，作者从当代世界各国政府致力于规范式转换的宏观背景下展开研究，以企业型政府的建构为前提，围绕如何准确理解和确定企业型政府的内涵，对建构企业型政府所需的政治和社会条件，企业型政府的核心特征和价值趋向进行了系统的论述。2013年中央文献出版社、中国电力出版社联合出版的《李鹏论产业经济》，该书收录了李鹏同志自1981年7月至2010年8月这段时期有关产业经济的重要讲话、报告、文章及谈话等共178篇，该书核心观点就是政府对企业就是要简政放权。李平编著的《企业的政府公关实务》通过结合案例，提出了政府公关博弈，企业政府公关的策略及辅助公关的策略。《沟通创造价值----企业政府公关的策略与案例》对企业进行政府公关的策略进行了探讨并提供了相关的案例介绍。

1.2.2国外文献综述

古典经济学家亚当·斯密首先提出了市场经济的运行规则，并且对于政府的定位进行了讨论。他在其代表作《国富论》中提出了促进国民财富增长的最佳措施是实施市场机制，运用市场经济提高国家的经济水平。其中比较著名的是他的“经济人”假说，揭露出市场主体追求个人利益最大化的唯一目的性，对于社会福利的促进作用毫不考虑。市场主体就像一只看不见的受促使其本身去追求个人利益最大化，这样的追求并不能主动的去控制。亚当·斯密从两个方面充分论述了政府自由放任政策的必要性：首先是市场主体的自发性可以促使市场中的资源得到最优化的配置；其次是在对外贸易中实行自由贸易是必要的。这是因为因为市场具有的动力机制能迫使企业自愿做到“最好”，而政府的强制干预作用紧急能使其做到“必须”。因此，亚当·斯密指出在这种体制的作用下，政府只能尴尬的做好一个“好人”的角色。这一体制设计与资本主义社会政治制度相互印证融合，能够有效决市场经济初期“短缺经济”环境的主要矛盾，在当时的西方社会被喻为“经济圣经”。所以，以亚当·斯密为代表的自由主义经济学家的思想很快被资本主义社会中的资产阶级所接受，逐渐发展处了以价格和竞争为运行机制、以自由企业为基础、以各个经济主体追求各自的利益最大化为动力源泉的国家运行理念。在这种思想的影响下，资本主义国家注重政府的经济职能，将政府监管模式进行修改，注重政府的干预而不是管制。但是在实际上，当时的对外贸易在世界市场上并没有真正的形成自由贸易，这种贸易方式并不能打开其他国家的市场之门，所以，政府在对外贸易中仍然扮演着非常重要的角色。

上世纪20年代爆发的严重的资本主义危机使人们认识到这一理论还有很大的缺陷，市场经济中大量不对称的信息、不完全的市场因素常常会使市场失灵。

为了克服这一困难，克斯图试图对自由经济理论进行修正，但是在应对公共问题的时候克服不了“搭便车”现象，同时高昂的交易费用也降低了这种方法的效率，所以经济发展的客观规律并非是遵循完全的自由，并且市场机制并不能解决一切问题。由此可以看出，这种非正常的市场行为对提高整体福利水平以及政府干预市场提出了更高的要求。西方国家的政府与企业关系理论开始向“干预主义”过渡，普遍推崇以政府干预经济、实行需求管理为主要内容的凯恩斯主义。凯恩斯主义者认为，政府在纠正某些市场失灵方面具有一定的交易费用优势，可以解决组织费用过高、搭便车等问题。

新世纪对于政企关系的研究以斯坦福大学教授青木昌彦的研究为代表，他总结了政府与企业的三种类型的关系。一是以日本为代表的关系依存型。这种关系类型主要特征是政府各部委之间的管辖范围有着严格的区分，这些政府部门与所管辖的民营企业有着密切的关系，形成了不同的利益集团。

各部委之间存在监督和制衡关系，有助于减少和防范政治独裁，但是容易产生山头主义。

（2002年）曾将政企关系概括为三种类型：一是以东南亚国家为代表的权威关系型。主要特征是政府高度集权，各部委权限未作细分，容易进行宏观调控。企业对政府的影响力和协商能力弱，政治腐败的可能性大。二是以。三是以美国为代表的规则依存型。主要特征是各部委的权力较大，但是行使任何权力都要以法律为依据；部委之间的管辖范围区分不严格，彼此竞争激烈；民间企业对于政府具有较大的谈判力，政府对企业的妨碍作用小，副作用是变更规则时受到法律的束缚。

人们在实践中逐渐认识到事实上不存在完全放任的自由经济，也不存在完全依赖政府计划干预的经济，只有将两者的长处结合起来，才能对政府和企业之间的关系做出合理的评判。

1.3研究内容

本文选择现在在中国比较热门前沿的课题即负面清单管理制度下的政府与企业关系的构建问题作为研究对象。当前，不乏对负面清单管理制度的有关研究与讨论，但是对于本文课题内容的研究却相对比较少。本文不仅对负面清单管理模式的优劣进行了研究生，而且提出建立在负面清单管理制度下政府与企业关系构建的路径提供思路和方法，具有一定的参考价值。

1.4本文研究方法与技术路线

本文首先对负面清单管理模式国内外研究的现状作概括性的评述，并依据我国发展现状，提出建立在负面清单管理制度下的政府与企业关系构建问题。根据负面清单在我国的发展现状及国内外的实践经验，提出解决问题的具体思路、对策和建议。采取的办法主要如下：

（1）社会调查法。实地调查本文中出现的案例，去探究我国政企模式存在的问题，为最终提出对策打下良好基础。

（2）文献分析法。本文将重点参考有关于传统量首页的相关文献资料，在借鉴他人的优秀成果的基础上，结合案例进行综合分析、研究。

（3）个案例证法。通过对国内外政企现状进行查分析，发现存在的问题及发展趋势。

2.负面清单管理制度概述

2.1 相关概念界定

负面清单是英文Negative listings 的直译(也有人译为否定清单负面列表否定列表) 负面清单是投资协定中不符措施的代称，即在外资市场准入(设立)阶段不适用国民待遇原则的特别管理措施规定的总汇作为一种外商投资准入制度，公认的运用负面清单的代表，是1994年达成的北美自由贸易协定（NAFTA)负面清单，作为一种外商投资准入制度，相当于从外商投资领域的黑名单，是一个国家禁止外资进入，或者限定外资比例的行业清单，其中要列明针对一清单内行业的外资与国民待遇最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求高管要求等方面的管理限制措施，清单以外领域则充分开放负面清单体现了一国在外资准入方面的实际限制程度和偏好，是推进投资自由化的重要措施，通过负面清单的形式来保留对外资的监督权，为未来实施新的监管提供更大的灵活性。

而负面清单作为一种管理模式可称得上古老，作为一种订立任何协议的谈判路径和技术，负面清单已经存在了数个世纪现代社会，负面清单管理模式更是拓展到整个经济管理领域，成为发达国家一种常见的政府管制模式特别是在行政审批领域，有非常广泛的运用许多国家明确列出国家禁止或者限制内外资企业进入的行业清单，清单上的行业不开放，需要经过政府审批才能进入，清单以外领域则充分开放，以备案管理为主。

2.1.1负面清单的优势

目前，无论是政界还是学界，无论是理论界还是实务界，对于负面清单制度都给予了很高评价，甚至有人认为负面清单制度是解决我国行政审批项目过多过滥，激发市场和社会活力的最有效方法。概括来说，负面清单制度的优点主要有三个：

第一，能够极大增强市场的透明度。哪些行业或者行为被排除在外一目了然，而在正面清单中，即使增加许多条款，也难以达到同样的市场透明度。

第二，能够极大增加市场的开放度。对未来任何行业创新和技术进步，都将自动开放，而正面清单显然难以预见和容纳这些创新和进步。

第三，能够极大增进市场的自由度。负面清单通常将国内监管、补贴和政府采购等事宜也纳入其中，以保障市场尽量少受干预。

然而，这些优点也导致发展中国家政府对使用负面清单制度非常谨慎，他们担心自身创新能力无法与发达国家平等竞争，忧虑自身不够完善的法律体系可能

被外国投资者钻空子，也不愿放弃长期经常使用的政府干预手段。比较而言，发达国家偏向于使用负面清单，发展中国家更易于接受正面清单。

2.1.3负面清单的劣势

事实上，发展中国家对于负面清单制度的担忧和谨慎也并非没有道理，因为要实行负面清单制度，确实也存在一些需要解决的问题，其中比较突出的有两个：第一，思维方式挑战。长期以来，我们都是采用“正面清单”的管理思维。这种管理思维是一种预防性思维，即要防范可能产生的环境污染、生产事故、过度竞争、重复建设等风险，避免随意从事生产经营活动而造成经济社会损失。这种管理思维有其正面作用，但容易导致管得太宽太细。在产业行业比较简单的时期，其负面影响不明显；但随着行业分工越来越复杂，社会创新越来越难以预见，其负面影响则越来越突出。逻辑上讲，任何事物没有产生发展之前，很难准确预知其问题和价值，更难以确定如何对其进行管理。但囿于长期形成的路径依赖和制度体系，以及害怕出现难以控制的问题，要从根本上改变“正面清单”管理思维却并不容易。

第二，职责任务加重。“正面清单”管理模式侧重事前审批管理，而“负面清单”管理模式侧重事中事后监督管理，后者通常需要更多的人力物力时间成本。“负面清单”管理模式通常会降低市场准入门槛，市场主体数量会显著增多，生产经营自由度也会扩大，事中事后监管的范围和难度都会增大。“负面清单”管理模式下，面对现实已经发生的问题，必须要予以解决；而“正面清单”管理模式下，许多行业因为不能进入，通常会有门槛问题的争论，但很少会发生迫切要解决的问题。由此可见，“负面清单”管理模式会大大增加管理者工作负担。在管理者力量、能力、思维等各方面因素没有改变和提升的情况下，如果要普遍实行负面清单制度，很可能会在某些领域出现监管失控的问题。

2.2 负面清单制度的发展历程

负面清单是相对于正面清单（Positive list）而言的一种市场准入管理方式，遵循“法无禁止皆可为”的原则，是世界范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。

实际上，负面清单制度不是一个全新事物。1834年普鲁士领导建立了德意志关税同盟，加入同盟的18个德意志邦国同意开放所有进口市场、取消所有进口限制，除非列明不开放和不取消的，这可能是负面清单在贸易投资领域的首次运用。

现代国际贸易协议中的负面清单制度经历了一个漫长的发展过程。二战后国

际货物贸易秩序的谈判，从947年一直持续到1994年，并且催生了多边贸易机构世贸组织（WTO）。签字成员需要遵守《关税及贸易总协定》（GATT，1994）的关税减免和消除贸易壁垒的原则。不过，这是以正面清单的方式进行，即列明减免关税的产品名单，不列明的则无承诺。

几乎与GATT同步，另外两个贸易协议就在负面清单方式上取得了试验和突破：一是《北美自由贸易协定》（NAFTA，1994），覆盖美国、加拿大和墨西哥；二是WTO的《服务贸易总协定》（GATS，1995），囊括世贸组织成员。在达成某项贸易协议的路径选择上，用正面清单还是负面清单，是由参与谈判的成员决定的。美国主导的《北美自由贸易协定》完全使用负面清单。《服务贸易总协定》则是两种方式混合使用，正面清单指明开放的行业，负面清单标出各行业的市场准入限制和国民待遇承诺。

在地区性协议中，美洲大多采用了负面清单，只有1997年的东盟协议以及南美洲的“南方共同市场”（MERCOSUR）使用正面清单。中国商务部新闻发言人沈丹阳指出，负面清单（以及准入前国民待遇）的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。

2.3负面清单在我国的发展历程及作用

2.3.1负面清单在我国的发展历程

尽管负面清单在世界上已被广泛认可，然而在中国，负面清单管理模式的应用还处于起步阶段。2013年9月，中国上海自贸区正式成立，自由贸易试验区的主要实施负面清单管理模式，这标志着负面清单模式在中国试行。中国政府的这一重要举措，表明了我国深化改革开放的决心和与时俱进的信心，同时也传递了中国政府转变外商投资的管理思路和管理方式的重要信号。上海建设负面清单管理模式的自由贸易区的新闻公布后，立即引起了社会各界的广泛关注。负面清单管理模式无疑会给我国带来多方面的机遇和挑战，探索负面清单管理模式在中国的应用和推广，并对它有更多前瞻性的认识，从而使负面清单管理模式给我国带来更多的利益，是我国各界人士的重要使命。

2.3.2负面清单在我国的作用

1）负面清单对中国经济的积极影响

负面清单管理模式的引入，有利于简化外资融入我国的程序，增加了外资融入之后的确定性，增加了外国投资者对我国投资的信心。此外，我国引入负面清单管理模式，进一步拉近了与世界先进经济管理模式的距离，并给我国社会经济

发展尤其是招商引资带来多方面的好处。

（1）深化经济改革，推进我国市场经济体制建设

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着三十多年的改革，我国已初步实现由计划经济向市场经济的转变，开放力度一步步加大。然而，我国改革开放事业早步入深水区，经济红利在逐年减少，招商引资已经成为各级政府的最重要工作。在外资的管理方面，我国的管理体制和开放力度还有待进一步加大。目前，我国广大地区正在施行的正面清单，极大地限制了外资的自由流动，抑制了一些外国投资者的积极性。上海自贸区公布的负面清单管理模式，完善了市场经济体制建设的相关法律，外资所能进入我国的领域和行业将会被逐步扩大和完善，无疑缩短了同发达国家在相关方面的差距，并将极大地推动社会投资自由化和多样化，减少地方保护主义，从而更好的促进中国市场经济的发展。

（2）改革管理理念，明确新时期政府的职能定位

负面清单是一项重要的行业指标，能科学的判断出一个国家是否有资格享有准入前国民待遇。对于中国政府来说，负面清单管理模式的采用第一次明确了政府职责，这对于政府的管理理念是一个巨大的革新。而且，该模式所推行的“非禁即行”，让企业家积极创新决定投资哪些领域或行业，科学的完善了我国社会主义的改革理念。自贸区的试行只是一小步，但对于政府的管理理念和改革进程而言却是一大步，这是我国政府管理模式方面的一个革命性变化。以往繁杂的审批程序，增大了政府部门的寻租空间，对外资引进的效率低下，不利于资源的有效配置。通过负面清单的引入，使得政府管理得以真正的简政放权，让市场来调配资源，使得社会资源得到更为有效合理的使用。

（3）培养创新思维，增强我国经济的国际竞争力

众所周知，引进外资和先进的管理技术，对一国的经济发展有重要的影响。采取积极措施引进外资，是各国尤其是发展中国家的重要任务。我国在引进来方面取得了丰硕的成果，使得我国在国际投资和国际贸易领域成为仅次于美国的世界第二大经济体。然而，近年来随着2008年金融风暴的延续，加上国外对我国崛起的担忧，很多国家都有限制中国或者与中国竞争外商投资的思想。我国在引进外资方面面临的实际障碍，致使我国在引进外资的优惠政策的空间很难扩大。在此背景下，负面清单管理模式的引入将是我国迎接外资竞争、打破外资限制并实现外商投资再次大量提升的最好捷径。

2）负面清单对中国经济的消极影响

（1）政府管制锐减，金融监管难度增大

从审批制到备案制的改革，放宽了外资融入我国的限制。但由于实行负面清单管理模式，政府管制务必减少，金融活动更加自由和多样，一些不法资金就极

有可能用于一些危害我国经济安全的活动。因此，在外资宽进之后，我国相关金融监管部门必须实现对投资流向与用途的全程监管，逐步完成我国由前期审批到后期监管的工作重心的转变，推动自贸区和我国经济的可持续发展。

（2）国际纷争增加，政府处理难度骤增

尽管负面清单的管理模式有助于我国经济模式与世界发达国家接轨，然而由于负面清单以国民待遇、最惠国待遇是否相符为判断准入的标准，当国外投资者认为其在东道国受到不公平对待时，可能会向国际法庭申请仲裁，这种举措无疑会给我国政府带来繁杂的国际争端。此外，由于我国政府缺乏处理相关国际纠纷的经验，再加上以美国为首的西方资本主义国家对我国有政治抵触，自贸区内负面清单的实践，极大的考验着我国政府的外资管理能力和国际争端处理能力。

（3）配套服务欠缺，法律体系匹配度低

负面清单的管理模式要求有与之相匹配的法律体系。然而，由于我国经济体制改革正处于起步阶段，许多管理体制不健全，比如上海自贸区的建设，就缺乏成熟的市场经济体制和完善的法律体系，不能为引进外资和金融活动提供支撑。此外，自贸区的建立要与国际接轨，那么我国的这些与国际经济发展的众多法律法规就需要进行整理、修改，继而适应我国的经济发展现状和国际贸易、投资的发展趋势，这关系到政府部门能不能真正做到简政放权、自贸区能不能成功运行、我国改革开放能不能进一步推进，因此，我国自贸区的建设任重而道远。

2.4构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题

2.4.1 政府对企业干预失度和干预过多

（1）从政府内部来看，政府所属各部门的工作具有一定垄断性，这使得各部门可以利用这种垄断地位，人为地设置各种障碍，层层审批，许可证满天飞，有利的事争着干，麻烦的事相互推诱、扯皮，运行机制十分僵化，一天能办完的事，非得“研究研究”而拖上十天半个月，严重的甚至拖上一年半载。

据统计，在现行的行政审批制度中，中央与中央各部门颁布的各种审批规定就有2500多项，地方政府及各部门的审批项目则更多。这些审批规定，虽然有一些是维护市场秩序、规范经济行为和实现政府管理职能所必要的，但如此大量繁复的审批，加上审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批、重复审批等问题，不仅加重了政府负担，为官僚作风和“寻租”腐败提供了土壤，更重要的是严重影响了经济运行效率，压抑了企业等经济主体的创造性和活力。

(2)政府干预不足。在社会主义市场经济条件下，依然要发挥政府的力量与作用，这是不容置疑的。在目前这种体制转轨过程中，政府宏观调控的范围、手

段和力度都难以准确把握，忽左忽右，过强过弱的情况时有发生。现阶段，政府在金融、财政、证券等行业都存在着调控不力的状况。例如，我国为了治理通货紧缩，保持国民经济的持续平稳发展，近几年，党中央、国务院及时做出实施积极的财政政策和稳健的货币政策的重大决策，每年发行建设债券100多亿元，这些债券的发行，对我国近几年的经济增长起到了积极作用。但也不可否认，在债券资金的使用过程中，由于有关部门的监管不力和资金使用者的违规操作，相当数量的债券资金被无情地浪费也是不争的事实。有的政府官员利用国家公债吃喝玩乐，购买轿车，修建别墅，有记者曾在报纸上大声疾呼“几百亿公债在流血’，确实不是什么危言耸听。

在我国的微观经济活动中，对企业的生产经营活动也还存在许多干预不足的地方。一方面表现在对企业的经营管理活动缺乏一定的宏观指导与调控。政企分开并不是政府对企业撒手不管，而是要变行政干预为信息服务，并对企业的违法经营活动进行有效监管。目前来看，政府对企业服务与监管都不到位。例如，企业从银行贷款到盈亏结果都缺乏统一的论证和事后评价，因此，有些企业从银行贷款几亿人民币，最后血本无归，不了了之。由于政府干预不足，使国有企业注重短期行为，而忽视技术改造、设备更新等企业长远发展问题。国有资产流失严重也在不同程度上与政府干预不足有关。另一方面表现在政府在立法、司法、行政等环节中还存在着严重的缺陷，对生产假冒伪劣产品的企业与个人打击力度不够，是假冒伪劣产品屡禁不止的重要原因。此外，有的企业因为短期行为，污染破坏环境的行为也没有得到有效控制。在这些方面造成的种种后果，都与政府干预不力有关。

2.4.2企业经营自主权得不到落实

国有大中型企业在国家政策上不能享有与非国有企业同等的自主权，就是在政策和法律范围内享有的权力也得不到完全落实。据调查，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中规定的14项经营自主权对国有企业来说，其落实程度仅达到73.%7。据调查，企业认为经营自主权落实不好的原因最主要的三个因素是:第一，企业留利少，自有资金不足；第二，各级政府及企业主管部门的规定的限制过多；第三，企业融资渠道少，筹措资金难。

2.4.3企业预算约束软化

企业不能自主经营，也就无法自负盈亏。企业不可能真正破产和倒闭，政府像个巨大的托拉斯，对企业负无限责任，企业没有动力也没有压力到市场竞争中去求生存，求发展，总指望政府帮助企业来摆脱困境。频繁的变动不是硬化了预

算约束，而是增大了人为因素对利润分配的影响.经营好的企业留利未必多，经营差的企业留利未必少，利润多的企业多上交，利润少的企业少上交，有的还可以得到补贴。另一方面，企业留利多少并不取决于经营好坏，而取决于价格、减免、补贴、贷款、物资分配、税前还贷和各种讨价还价，其结果必然造成企业预算约束软化负盈不负亏。

2.4.4用人制度和分配制度存在严重缺陷

国有大中型企业的用人制度和分配制度缺乏灵活性。人员流动性差，由于体制的制约，优秀人才得不到鼓励，才能得不到很好的发挥。尤其是企业领导阶层，现有国有企业内部干部管理制度、人事制度制约着领导素质的充分发挥，一些企业党政领导不协调，干部能上不能下，“铁交椅”现象压制了一批年富力强、有管理水平的年轻干部。这严重影响了企业的决策和管理效率。从企业的分配制度来看，很多企业职工干好干坏一个样，干多干少一个样，吃大锅饭的现象比比皆是。低报酬，无压力，人员多，没干劲，效率低。

2.4.5国有企业承担本应由政府承担的社会职能

国有资本的产权由国家行政机关代表行使，使政治目标取代经济目标成为引导国有企业经营活动的主要目标。一般说来，政府作为所有者，它必然要求通过国有企业实现双重的经济目标；一方面，要求国有企业和一切企业一样，力求使自己产品的成本最低或盈利最多；另一方面，它还要求国有企业为公众提供那种具有所谓“正的外部性”，即企业本身的收益不多，但具有较大社会效益的产品(如城市交通、自来水等公共设施)。政府要求国有企业实现的后一方面的目标，显然是属于政府应提供的公共服务的职能之中的。各国需要有国有企业，显然与此有关。然而，政府除了有这类职能，还有其公共职能，例如保持社会安定、进行失业救济等等。特别是在中国的具体情况下，政治上的目标往往是最重要的目标。这样一来，既作为所有者，又作为行政上级的政府行政机关，就为国有企业规定了现实包括几乎所有政府目标的无所不包的任务，还经常把政治任务放在第一位，而企业作为所有者的经济目标反而消失了。

2.5构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义

构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义主要有：

第一，有助于激活市场主体的活力。随着科技进步，未来各种新的行业、新的领域会不断出现。在市场准入的正面清单模式下，市场主体能否进入，在很大程度上取决于政府的自由裁量。但在负面清单模式下，未来任何新的行业或领域

都将对市场主体自动开放，因为其几乎不会出现在负面清单中，因而它将极大地促进经济的发展。

第二，能够增强市场开放的透明度。实行负面清单管理，哪些行业和领域开放，哪些被排除在外，市场主体能够一目了然。

第三，有助于推动政府职能转变。政府对市场的管理模式，我国现在实行的是正面清单管理模式，未来由“正面清单”向“负面清单”转变，必然要求政府在管理观念上由“法无授权不可为”向“法无禁止即可为”转变，而管理观念上的转变必然推动政府权力行使方式的转变，即对负面清单之外的事项，行政机关不能通过行政审批的方式进行管理，只能通过备案、执法检查、行政处罚等其他方式进行监督管理，维护市场秩序。由于负面清单是对原则的例外，这也就意味着通过行政审批的事前管理不再是常态，这将有利于深化行政审批制度改革，有利于政府简政放权，有利于使市场在资源配置中起决定性作用。

3.负面清单管理体制下政府行为的调整

3.1现行政府管理模式评述

新中国成立至今，伴随着我国社会经济的发展，政府管理大致经历了三个发展阶段，即由控制型转为管制型，继而向治理型转变。控制型管理模式在巩固革命政权、稳定国内政治经济形势方面发挥了重要作用，但随着国际国内形势的变化，进而被管制型管理模式所取代。同样，管制型管理模式在中国改革开放20年间也发挥着至关重要的作用。但是随着21世纪经济全球化和信息社会化加速发展，中国政府面临更加复杂的环境。随着我国加入世界贸易组织、市场经济的进一步发展、行政管理体制改革的进一步深化，以及我国公民社会的发展和新公共管理等理论的兴起，管制型模式逐渐暴露出诸如政府管理重效率轻公平等弊端，政府管理必须向治理模式转变。

3.2 负面清单管理体制实施的条件

当前，实施负面清单管理体制需要解决好三大问题：

首先，应使“负面清单”成为真正意义上的负面清单。以电信业为例，上海自贸区负面清单提出限制外方投资电信，但具体如何限制清单并未说明，在实践中很难操作。不仅如此，中国（上海）自由贸易试验区总体方案提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。方案还进一步提出了一个具体开放清单。在商贸服务领域，开放清单提出“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。”从措辞上说，方案提出了一个“正面清单”。因此，如果要使得负面清单成为真正意义上的负面清单，不仅要对目前措辞含糊的部分有所澄清，还要将方案提出的“正面清单”与负面清单整合，为行业发展提供明确指引。

其次，负面清单需要为未来可能出现的新兴行业与新兴业态预留空间。上海自贸区负面清单按照《国民经济行业分类及代码》编制，而物联网、云计算、动漫设计、电子支付等新兴行业在《国民经济行业分类》国家标准中找不到对应类别，因此未出现在负面清单上。这些快速发展的新兴产业一方面可能对加快转变

我国经济发展方式、推动产业结构战略性调整、增强我国自主创新能力、提升社会和公共服务能力具有重要的意义，另一方面也可能在某些情况下造成显著负面影响，负面清单需要明确保留对新兴行业与新兴业态制定不符措施的权利，以视情对其加以限制或扶持，只有这样才能实现负面清单的动态优化，并为负面清单推广至国际贸易、投资协定奠定基础。

最后，负面清单需要明确适时调整的条件与程序。即使在新兴行业与新兴业态未出现的情况下，由于形势的变化，负面清单可能也需要适时调整。这种适时调整有利于政策实现稳定、持续与可预期的调整，是负面清单未来优化需要注意的一个重要问题。

3.3负面清单管理体制下的政府行为调整

3.3.1强化政府宏观管理职能

(1)要通过制订有效的产业政策及发展计划，明确地告诉国内外的投资者哪些产业属政府鼓励性的，哪些属限制性的，哪些属禁止性的，变指令性的计划为指导性和劝告性的计划，从而使投资者避免盲目投资而造成失误。要善于运用货币政策、金融政策和财政政策，对国内应保持和扶持的产业给予有效的扶持和保护。当前有两个问题值得研究。其一，在目前国内专业银行向商业银行的转轨过程中，重视了银行的企业性和商业性，忽视了银行作为政府调控经济的工具性和杠杆性。当前一方面大量存款沉淀在银行放不出去，另一方面又因为银行规避风险而导致的惜贷使相当一部分企业得不到银行应有的支持，从而影响了企业的发展.其二，在目前采取的积极的扩张性的财政政策过程中，应与金融手段结合在一起，克服现实存在的“财政扩张”、“银行收缩”财政政策单兵突进而得不到金融政策的同步呼应的矛盾。

(3)要更加灵活地运用汇率政策，调整外汇储备的总体水平和结构状态，既保证国际贸易收支平衡，又不因大量外汇储备沉淀而造成投资和消费萎缩。

(4)要按市经济的要求，建立严格的国民经济核算体系。客观、全面、准确的经济参数是研究制定宏观经济调控政策的依据。为此，必须杜绝统计数据的不真实性，确保经济参数的真实性。

(5)各级政府要把及时不断分析国内外商品市场和资本市场的信息变化，作为政府研究的重要内容，为企业参与竞争，避开风险提供准确的信息和适时的指导。