吴强忠：调解工作存在问题及对策

浅议调解存在问题及对策

人民调解作为“东方一枝花”，最大的特点就是体现人性化，是法、理、情的有机统一。人民调解，魅力独特，可以大事化小，小事化了，化干戈为玉帛；人民调解，人情味浓，可断家务事、民间事、乡邻事；人民调解，以人为本，以情动人，以理服人，以法喻人。人民调解是维护社会稳定的第一道防线，是基层解决民间纠纷的重要手段及方式，建立完善解决矛盾纠纷的长效机制中具有不可替代的作用。随着改革的不断深入，人民调解工作面临着许多新的问题和挑战。如何适应改革发展大局的需要，充分发挥人民调解的职能作用，为构建和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境，是当前迫切需要解决的问题。为此，笔者对辖区的人民调解工作做了比较细致的调研。

一、人民调解工作现状

【概况】庆元县下辖3个街道、6镇10乡，总面积1898平方公里。2014年末总人口20.65万。地理位置位于浙江省西南部。东、南、西三面与福建寿宁、政和、松溪3县交界，北与浙江省龙泉市、景宁畲族自治县接壤。南北长49千米，东西宽67千米，总面积1898平方千米。县政府驻地松源街道，距丽水市210千米，距杭州市532千米。庆元山清水秀，环境优美，风光旖旎，气候宜人，旅游资源丰富。2005年5

月，在全国2348个县（市、区）的生态环境现状调查联评中被评为“中国生态环境第一县”。

目前全县人民调解工作的现状；1、组织机构基本健全。建立人民调解组织375个，其中3个街道、6个镇、10个乡人民调解委员会19个，8个社区、345个村民委员会人民调解委员会353个、专业人民调解委员会3个、拥有调解人员1129名。基层人民调解组织复盖全县。2、维稳作用较为明显。人民调解工作在化解群众矛盾、维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。2014年全县各级调委会（包括行业性、专业性调委会）共受理纠纷2845起，调处成功2798起，成功率98.3%。涉及当事人6400余人，涉及金额1951.56万元。

近年来，庆元县司法局以提升人民调解实战力为抓手，创新完善人民调解工作新机制，切实提高人民调解的实战能力，为维护庆元经济发展和社会和谐稳定提供强有力的保障；人民调解工作日益得到了政府重视和支持，加大了对人民调解工作的指导力度，健全了调解组织，加强了人民调解委员会规范化建设，妥善调处了一大批民间纠纷，为维护社会政治稳定创造了良好的法治环境。3、工作机制逐步规范。县司法局结合实际，指导各街道、乡（镇）、村调委会建章立制；推行了人民调解“五步工作法”，规范调解协议文本的制作和应用；完善了人民调解程序，即：一般民间纠纷由村调委

会调解，当事人之间仍不能达成协议的，报镇、乡、街道人民调解委员会。这些制度的建立，规范了基层调解工作程序，使得动态纠纷信息得到及时反馈，一般性纠纷化解在萌芽状态，疑难性纠纷得到有效监控和分流处理。4、人民调解工作的难度日益增大。随着市场经济的不断发展和产业结构调整的不断深入，特别在征收土地政策处理上、利益冲突所引发的社会矛盾主体日趋多元化、内容复杂化。民间纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷，发展为经济合同纠纷、干群关系纠纷、企业拖欠职工工资、医疗纠纷、噪音扰民纠纷等；民间纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷对传统的调解方法和工作手段提出了新的挑战。

二、存在的主要问题

1、有部分干部对人民调解工作重视程度不高,社会公众的认识程度不够。一是领导重视还不够。部分基层领导对新形势下人民调解工作的重要性、必要性和所面临的艰巨任务认识不到位，对人民调解工作重视和支持不够，社会各界对人民调解的地位作用认识不足，大调解格局还没有形成，共

同参与、齐抓共管意识较差，大部分调解工作仍然是依靠综治办、司法所人员和村民调主任孤军作战。二是宣传不到位。因宣传力度不够，仍有很多人不了解民调组织的职能和作用，争议发生后不愿意或者不知道通过人民调解来解决问题。三是近年来人民调解组织和调解员在各个不同范围调处了大量的矛盾纠纷，但其典型事迹并未得到褒扬，使群众对调解组织及工作缺乏了解和认识。

2、基层人民调解委员会基础薄弱，经费不足问题仍显突出。经费的制约给人民调解工作开展带来了很大的困难。一是硬件设施不完备，目前有相当一部分调委会没有相对固定的调解场所及办公设备、办公用品。二是培训力度受限。由于无专项培训经费，影响了人民调解员素质的提高。人民调解员多数是由村委会主任、委员兼任，这几年尽管县、镇两级进行过几次专业教育培训，但大多是以会代训方式进行，极少有系统学习法律知识的机会。因此，利用人民调解这一群众性组织开展法制宣传教育、调解民间纠纷正是当前农民所急需，维护社会和谐稳定、经济发展、各项改革稳步推进所必须，而作为履行这些工作职能的人民调解组织却因没有专项工作经费，难以有效开展工作，一定程度上影响了纠纷的调解质量和调解人员的工作积极性。

3、联合调解机制尚未完全建立。一些疑难纠纷涉及跨区域、行业，专业性较强，靠单个部门难以解决。目前人民调

解“五位一体”的大格局还没有真正形成，调委会与相关部门组织联合预防调解的工作机制流于形式，区域性、行业性调解组织发展缓慢。

4、队伍综合素质有待提高。村级调委会一是年龄结构不合理、文化程度偏低。调解队伍缺乏新生力量。二是政策不熟悉、法律知识欠缺。调解员中有相关法律知识或经过专业培训的占比很小。三是基层人民调解员兼职过多。村级调解组织成员多为村委干部兼任，发生矛盾纠纷有疲于应付的现象。加之人员流动和调整较频繁，导致整个队伍不稳定。四是缺乏工作热情。调解员工作补贴长期没有得到较好的解决，加之未建立有效的激励机制，相当一部分调解员对工作失去信心，没有热情，有很多解调主任害怕得罪人，工作方法简单，工作质量和效率不高。

5、人民调解调查取证难、虽然有了《人民调解法》但调解法对调查取证上还是空缺，为此制约了事实为依据的取证环节。

三、措施及建议

（一）切实加强人民调解经费保障工作。一是保障人民调解工作经费，严格按照上级有关部门的要求，将司法行政机关指导人民调解工作经费列入财政预算，逐级核拨，将经费保障落到实处。二是落实人民调解员工作报酬，建立调解

员工作津贴制和以案定补制，将人民调解员工作经费及工作补贴列入财政预算，保障人民调解工作的开展。三是完善奖励机制，为调解员解决后顾之忧，进一步调动从事人民调解工作的积极性。四是加强人民调解建设，增强其指导管理人民调解工作的力量。

（二）整合力量，形成“大调解”工作格局。在村、镇、街道、社区全部建立起人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展企事业单位调解组织建设，探索区域性、行业性的自律性调解组织建设，发展和完善人民调解工作网络。真正建立起人民调解与行政调解、司法调解相互沟通联系的“三调联动”纠纷联防联调机制，积极营造化解矛盾纠纷齐抓共管的“大调解”格局，实现新形势下人民调解工作从“单一调解”向“联合调解”的新跨越。

（三）公开选聘，从提高人才素质上抓好队伍建设规范化。一是把调委会组建问题纳入村级换届选举工作，对调委会主任人选征求镇、乡、街道人民调解委员会意见，力争使较高素质人员被提名为候选人。二是拓宽聘任调解员的渠道。将本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、志愿者等人员选聘为人民调解员。三是积极探索人民调解的专业化、社会化、职业化和规范化建设，改善队伍结构，逐步形成多层次的民调队伍。四是通过举办培训班、经验交流、现场观摩等多种

方式，加强对调解人员的培训，提高法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。

（四）强化指导，加快建立人民调解工作的长效机制。一是加强指导和管理。通过加强规范化建设，进一步强化人民调解工作的职能。二是强化培训和考核。按照不同类型，不同层次及人民调解委员会工作范围的特点和要求，建立定期培训制度。三是克服实际中存在的“不愿调”、“不敢调”、“不会调”、“敷衍调”的不正常现象，愿不愿调解，实际上就是愿不愿为老百姓办实事，为此首先要教育调解员树立为民解忧的群众观念，从思想深处摈弃不愿调的错误思想，树立调解优先的理念。四是创新工作方式和方法。将人民调解作为民事诉讼的前置程序,开展特定案件民事诉讼诉前调解和审前调解工作，形成互相支持、互相配合化解矛盾纠纷的工作机制。五是要认真研究每个案件的调解思路和方法，针对不同类型的案件，采取不同的调解方法。同样一个案子，如交给不同的人民调解员进行处理，往往会出现不同的结局。这其中就有一个调解策略与技巧问题。策略是从宏观上把握调解，技巧则是从微观上操作调解，两者相互补充，不可或缺。提升人民调解的权威，使人民调解工作向法制化、正规化方向健康发展是每个调解员的职责所在。

（五）转变观念，实现“重调轻防”向“调防结合，以防为主”的转变。人民调解工作必须坚持调防结合的原则，重

点在防字上下功夫。一是要做好普法宣传，提高全社会对人民调解的认识。以开辟人民调解工作宣传专栏、举办法律知识问答、以案说法形式大力宣传人民调解工作的地位、作用，正确引导纠纷当事人主动寻求人民调解的方式解决矛盾；坚持在调解纠纷过程中深入开展法制宣传和道德教育，加强对群众的法律知识及党和国家的方针政策的宣传教育，让群众知法、懂法、用法，使人民调解获得信赖并深入人心。二是要建立矛盾纠纷的预防和排查机制。调解委员会要善于从既往调解案件中科学分析把握辖区纠纷产生发展的规律，建立预防机制和排查制度。三是要深入基层、深入群众。调解工作人员必须要化被动为主动，要经常对辖区单位和居民进行走访，深入实际，到群众中去了解社情民意，及时发现纠纷苗头，真正做到“早发现、早介入、早调处”，把纠纷化解在萌芽状态。（浙江丽水庆元：吴强忠）