产业污染向农村转移的法律防控研究_王江

摘要：产业污染向农村转移给农村带来了巨大的环境危机，土壤污染、水污染等问题日益突出以及噪声污染、辐射污染等新问题愈加隐现。为保护农村环境，推进“美丽乡村”建设，应采取引入市场准入负面清单理念，提高农村产业的市场准入门槛；加强规划融合力度，探索空间规划体系深层次变革；加强农村环保监管，填补农村环保监管的实质空缺等措施予以补救。

关键词：产业转移污染防控农村环境准入标准伴随我国经济的结构性调整和发展方式的转变，在城市环境成本加大以及城市环境管制力度加强的双重压力驱动下，产业污染向农村转移愈加频繁。鉴于当前城市产业转移至农村的现实以及未来产业转移的发展趋势，预计未来农村产业总量有望持续增加，农村生态环境污染的风险也必将随之而加剧。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“建设美丽中国，必须建设好‘美丽乡村’”，为农村生态环境的保护工作提出了新的更高要求。当前及今后很长一段时间，防控产业污染向农村转移都是推进“美丽乡村”建设中亟待解决的关键问题。（一）产业污染向农村转移引发的环境危害

1.农村地区土壤污染越加严重。产业转移中大量工业污染源向农村转移，直接加大了农村地区土壤污染的风险。以工业固废的处理为例，受物质特性、技术条件、地理位置等因素影响，每年约有50%的新增工业固废并未得到综合利用，导致工业固废的贮存量逐年递增。而工业固废的堆存不仅侵占了大量的耕地，还会导致土壤的污染。由于工业固废中重金属含量高且毒性大，土壤一旦被污染将很难修复。据环保部与国土资源部于2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的超标率达16.1%，其中耕地土壤点位的超标率更是高达19.4%。此外，工业固废的堆存不仅占用大量耕地，导致土壤污染，其长时间的堆存还会造成空气、地表水和地下水的二次污染。

2.农村地区水污染程度加剧。随着产业污染向农村的加速转移，农村地区水污染程度不断加剧。根据可供查阅的《中国环境统计年报（1997~2000）》的相关统计数据表明，我国工业废水排放量总量呈现持续的下降趋势，由1997年的226.7亿吨下降到2000年的194.2亿吨，其年度环比下降率分别为1

3.1%、3.2%、和3.1%。但是，同期乡镇工业废水排放量却不降反升，由38.4亿吨增加到41.1亿吨。因受1998年金融危机的影响，乡镇工业废水排放量虽然曾有短暂的下降，但是，总量上仍然呈现稳中趋涨的态势，其年度环比增长率曾分别高达19%和12.1%。同时段内，我国农村地区工业废水排放量占全国总量的比例由16.9%迅速激增至21.2%。根据环境保护部、国家统计局、农业部联合发布的《全国污染源普查公报（2010）》的数据，我国农村地区的主要水污染物，即COD 、总氮、总磷的排放量分别为132

4.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，其所占全

国排放总量的比例分别高达43.71%、57.19%、67.27%。此

外，环保部曾对18000多家化工企业进行大排查，发现地处大江大河沿岸、饮用水源地上游等环境敏感区的化工企业占比高达86.2%（郄建荣，2011）。上述数据表明，我国产业污染向农村地区转移的趋势日益明显，农村地区水污染防治和水环境保护的压力也在持续增大。产业污染向农村转移不仅严重威胁农村地区的饮水安全和水环境保护，还会引发大量的土壤污染，甚至是耕地污染，进而影响到粮食安全。

3.农村地区噪声污染问题凸显。随着我国城镇化建设持续推进，由于经济发展的需要，交通运输业、建筑业、采掘业等噪声污染严重的工程项目在乡镇和农村地区越来越多，噪声污染源从城市向农村不断蔓延。近些年，农村地区高速公路噪声扰民、高噪声工业企业噪声扰民等投诉案件逐年递增，并成为典型的环境侵权类别。2015年底，最高法公布了10大环保侵权典型案例中就有1例是农村地区噪声污染致损案例。噪声污染不仅打破了农村原有的宁静，还给农村居民带来新的健康风险，增加引发血压、胆固醇、葡萄糖等疾病的概率。

4.电磁辐射污染问题隐现。随着城镇化进程加快，农村居民家用电器的使用量迅速增加以及电力、通信、交通事业的迅速发展，电磁辐射污染问题呈现出从城市迅速向乡镇和农村扩散的趋势，因农村通信基站和输变电设施的电磁辐射引发的辐射污染问题在农村地区逐渐显现。可见，伴随着电力、通信等产业的转移，我国农村地区的电磁辐射污染问题隐现，应及早重视。（二）防控产业污染向农村转移的法制困境1.环境准入制度的“城市中心主义偏向”，农村产业市场准入门槛低。当前，我国各地的环境准入制度具有“城市中心主义偏向”，环境准入以严格限制主城区污染严重的规划项目为主，尚未涉及有关产业入驻农村的规划项目。2008年，重庆市政府印发了《重庆市工业项目环境准入规定》。根据该规定，主城区不再规划发展大气污染严重的项目，上游地区不再布置水污染严重的项目，而化工、医药等环境风险高的产业向长寿、万州、涪陵等周边地区辐射。2015年，南京市政府公布了《建立严格的环境准入制度实施方案》，将一批高耗能、重污染项目列入环境负面清单，禁止进入南京市区。从重庆和南京的经验来看，我国各地环境准入制度的“城市中心主义偏向”表现的非常明显。而因缺少针对污染产业的环境准入规范，农村产业市场准入门槛明显更低。这种环境成本的差异，进一步推动了污染产业向农村的转移，又因为缺少准入机制的拦截和筛选，大量污染产业向广袤的农村地区扩散，难以真正实现污染集中防治和风险集中防控。

2.“多规混淆”，空间规划体系衔接不足。我国已形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等多项规划并行的格局，在一定程度上也出现

产业污染向农村转移的法律防控研究

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江

吴

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*本文得到中央高校基本科研业务费（106112016CDJSK08XK20、106112016CDJSK08JD06和106112015CDJXY080004）的资助，也是

司法部国家法治与法学理论研究项目“美丽乡村建设中潜在环境风险的法律管控”（14SFB30045）和重庆市社科规划项目“重庆城乡一体化防治农村环境污染的法律制度研究”（2013QNFX40）的阶段性成果。

产业污染向农村转移的法律防控研究短论

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《管理世界》（月刊）

2016年第7期

了“多规混淆”的问题。对此，徐东辉（2014）对因工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾而导致了各个规划之间不协调乃至相互冲突的表现进行了分析；朱江等（2015）认为，由于主导形态是纵向控制，而同一空间上的横向衔接和联系往往不足，造成了在同一横向维度上不同规划管控逻辑的矛盾，而这种矛盾正是空间管理问题的根源；邓小云（2016）也指出，目前环保规划与土地利用总体规划和城乡规划在相互衔接方面尚缺乏明确的指导性规定，面临的困难较多。

党的十八大报告强调“要优化国土空间开发格局、大力推进生态文明建设”。中共中央及国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”，这些都为我国“多规合一”空间规划体系的进一步改革提供了政策支持。实践层面，2014年，发改委、国土部、环保部、住建部等四部委联合发文，确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。但从总体来看，多数城市的工作重点主要在于规划协调，“多规合一”引发的空间体系改革仍处于试点探索阶段。“多规混淆”局面在确定“美丽乡村”建设和农村产业布局时，难以因地制宜，系统化地考虑农村环境特征和环境承载能力，从而容易导致无序、过度、分散的开发，并产生生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

3.农村地区环保监管薄弱，环保监管实质缺失。农村环保监管在监管体制和监管执法方面存在障碍，亟待破除：一方面，农村地区的环保监管机构长期缺失。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区至今尚未建立专门的环保监管机构（王江，2013）。从2012年《全国环境统计公报》来看，2012年我国乡镇一级环保机构和人员分别有1883个和7653人，占总数的1

4.2%和3.7%。数据表明，广大农村地区基层环保监管机构的缺失和专职人员的匮乏，极大地影响了农村环保事业的长远发展和“美丽乡村”建设的持续推进，为当前我国环保监管体制方面的重要缺失。另一方面，环保监管执法缺乏资源保障。《环保法》第三十三条特别强调了“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。但是，农村环保监管对象多、环节多、链条长、涉及面广，农村监管执法任务繁重，人员、经费、设备等配置不足，导致农村地区基层环保监管执法举步维艰。

（三）防控产业污染向农村转移的法律对策

1.引入市场负面清单理念，提高农村产业市场准入门槛。环境准入制度被认为是源头防控污染的有效手段。当前，我国正在大力推进主体功能区建设，主体功能区的定位应结合农村生态保护红线，充分考虑到农村地区的生态环境脆弱程度和环境容量的大小，制定差别化的产业准入标准。2015年9月，国务院常务会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》），以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。《意见》的出台，为城市产业向农村有序转移、合理布局提供了政策指导和依据，应以此为指导，引入并强化产业转移中负面清单管理理念，提高农村产业市场准入门槛。具体而言，首先，应明确产业转移中禁止准入的新（扩）建产业、行业名录，从源头控制污染排放，严格管控重污染产业落户农村地区。其次，严守耕地保护红线、基本

农田保护红线和生态保护红线，把农村地区分为禁止准入、限制准入、重点准入和优化准入等四类功能区域，对转

移的不同产业实施差别化的环境准入和清单管理，配套建

立农村地区的空间环境准入制度。最后，制订符合农村地

区环境容量特点的污染物排放规定，并以清单方式明确列

出在农村禁止和限制污染物排放指标，将建设项目污染物

排放总量指标作为转移产业项目环评审批的前提条件，实

行排污总量前置管理，严控新增排放量。

2.加强规划融合力度，探索空间规划体系深层次变革。结合国外经验，应从以下几方面着手，改善“多规并行”的格局，深化“多规合一”空间规划体系。首先，整合并明晰

各类规划的目标和功能作用，明确各层次规划的内容。土

地利用总体规划、城乡发展规划和环境保护规划直接引用

经济与社会发展规划中的经济、人口指标；在土地利用总体

规划中设定的土地利用指标的控制下，城乡发展规划主要

确定城乡建设用地布局，而环境保护规划则侧重于生态用

地的布局。而且，还应注意土地利用总体规划、城乡发展规

划和环境保护规划中有关用地规划的衔接。此外，国家、区

域层面的规划以战略为主，地方层面的规划在落实上位规

划基础上，因地制宜进行空间布局。其次，协调各部门、各

层级的权责，明晰事权。不同级别不同事权，同一层级各部

门权责清晰，并建立完善的配套规划协调机制。最后，加快“三线”划定，落实生态红线制度。在产业转移过程中，应优

先考虑农村生态红线的划定，确立生态红线管理机制和政

策措施，加快符合各大主体功能区的规划融合，加强农村地

区生态功能区划要求的红线管理。

3.加强农村环保监管，填补农村环保监管的实质空缺。加强农村环保监管，填补农村环保监管的实质空缺。首先，完善农村环保监管体系。在加强农村环境规划的基

础上，构建环保网络信息平台和指挥调度平台，建立农村

环境污染防控、处置和应急反应工作体系，实行各级环保

定期监测、定期监管执法、定期通报制度。其次，在基层政

府中设立环境保护常设机构，并落实工作人员、运行经费、监管设备。还应考虑设立农村环境保护专项资金，支持农

村基层环境保护机构在监测设施、执法装备能力、领导和

骨干素质培养上的投入，使之快速形成农村基层环境管理

能力，提高农村环境保护公共服务水平。最后，加强对农

村环保工作的监督。一方面，促进环保监管责任向基层延伸。增强基层政府的监管责任，须增加县级以下人大及人

大代表等对地方政府履职的监督，缩小城乡之间监管力度

和环境治理力度的差距；另一方面，扩大公众参与，建立有

关公众社会监管的参与依据、方式、程序等明确、细致、有

效的制度规范。

（作者单位：重庆大学西部环境资源法制建设研究中心）

参考文献

（1）邓小云：《新型城镇化进程中的隐性环境问题及其治理对策》，《中州学刊》，2016年第2期。

（2）郄建荣：《化工项目引发群体事件地区一律限批》，《法制日报》，2011年9月16日。

（3）王江：《我国环保监管模式的缺失与创新》，《中州学刊》，2013年第5期。

（4）徐东辉：《“三规合一”的市域城乡总体规划》，《城市发展研究》，2014年第8期。

（5）朱江、邓木林、潘安：《“三规合一”:探索空间规划的秩序和

调控合力》，《城市规划》，2015年第1期。

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