古代行政中枢机构的嬗变及其走势

中图分类号:D 691.2 文献标识码:A 文章编号:1008-7621(2001)06-0001-04

　收稿日期:2001-06-29

　作者简介:田兆阳(1949-),男,北京行政学院教务部主任、教授。

古代行政中枢机构的嬗变及其走势

□田兆阳

(北京行政学院教务部,北京100044)

摘　要:宰相在中国古代作为“百官之长”,所谓“一人之下,万人之上”,是辅佐君主处理国家大政的最高行政长官。宰相制度是君主制度的调节机制和必要补充。本文介绍了与宰相制度相适应的行政中枢机构的萌发、形成、发展和转换过程,力图在动态描述中把握中央辅政体制的演变规律和发展态势,从中获得有益的启示。关键词:宰相制度;中枢机构;发展演变;权力制衡

我国古代称辅佐君主处理国家政务的最高行政长官为“宰相”。宰,主也,治也。相,佐也,赞也,助也。《吕氏春秋?举难》说:“相也者,百官之长也”。有关宰相的官职名称、权力职责、工作程序等制度,以及与此相适应逐步建立起来的行政中枢机构,作为中央辅政体制,也有其萌发、形成、发展和转换的演变过程。研究这个过程,可以使我们了解古代国家管理的运行机制,从治乱兴衰之中总结出成败得失的治国经验,以为后车之鉴。

(一)

据文献记载,早在原始氏族公社末期就有了部落联盟议事会,作为一种民主决策机构。“四岳”为联盟议事会的主要成员。在舜当部落联盟首领时,凡重要的事务都要“谋于四岳”。他们是重要部落的首领,同时在中央任职,禹管理水土,皋陶管兵刑,契管教化,后稷管农业,分管当时的主要行政事务。“四岳”议事会与专制王权是格格不入的。夏朝建立后,改造氏族制度的机关,首先用“四辅臣”取代了“四岳”议事会。据《史记?夏本纪》集解引《尚书?大传》云:“古者天子,必有四邻,前曰疑,后曰丞,左曰辅,右曰弼”。这样就由处理公共事务的常设权力机关蜕化为君主的辅佐和咨询顾问。 商代国家机构有了内外服之分。内服官是以商王为首的包括相和三公等的中央各类职官。《尚书?君》列举了商代辅佐盛世君王的重臣:成汤时的伊尹,太甲时的保衡,太戊时的伊陟、臣扈、巫咸,祖乙时的巫贤,武丁时的甘盘,并强调了辅臣的重要作用。《墨子?尚贤中》云:“伊挚,有莘臣女之私臣,亲为庖人,汤得之举以为己相。”伊挚即伊尹,原来是一个陪嫁的奴隶,因谋略超群助汤灭夏,出任“相”职。《墨子?尚贤下》又说伊尹被“立为三公”。可见他是相与三公兼而有之,一身二任。至纣时,以“西伯昌、九侯、鄂侯为三公”。[1]

这些辅政大臣地位显赫,与商王一起操纵着奴隶制政权的运行。 西周继承商代的“三公”制,且职称进一步规范。《尚书?周官》云:“立太师、太傅、太保,兹惟三公。论道经邦、燮理阴阳。官不必备,惟其人。”三公即太师、太傅、太保,亦称“师保”。《左传?襄公十四年》:“有君而为之贰,使师保之,勿使过度。”杜预注:“贰,卿佐”。西周初期,成王年幼继位,太公望为太师,周公旦为太博,召公为太保。他们是协助成王统治的辅佐,实际上是代行王政的执政官。后来由于太公望致仕回到封地齐国,所以周、召二公协理朝政。这一情况一直沿续到西周晚期,由周、召二公的后代长期辅政。他们甚至有了各主半个天下的实权,“自陕以西,召公主之;自陕以东,周公主之”[2]

。总之,三公处于统治诸侯百官以奉侍周王的地位,实际上是中央国家机关行政中枢机构的雏形。

春秋时期,各诸侯国一般在国君之下设一总揽军国大政的首脑,类似于后来的宰相。但各国称呼

不一,如晋国称“元帅”,郑国称“当国”,楚国称“令尹”,齐国称“相”,并有“左相府”、“右相府”之分,一般称“执政”,大多由本国主要贵族担任,有些国家还出现了行政中枢机构,设有一定的助理人员。

战国时期,七雄并立,争霸扩土,“诸侯之宝三,土地、人民、政事”。[3]在政事方面,随着文武官员分职,逐渐出现了新的辅政机制。各国一般在国君之下设置相,称丞相、相邦、相国,楚国仍称令尹。相作为百官之长,辅佐国君总理政务,参与决策,发布政令,协调内政外交。当然,这时的相仍然多为贵族,正如宋代洪迈所说:“七国虎争天下,莫不招致四方游士,然六国所用相,皆其宗室及国人,……独秦不然,其始与之谋国开霸业者,魏人公孙鞅,其他若楼绶赵人,张仪、魏冉、范睢皆魏人,……皆委国而听之不疑,卒之所以兼天下者,诸人之力也。”[4]他认为,秦之所以能够统一六国,就在敢于大胆起用所谓“外国人”当“相”,打破六国贵族辅政传统。

总之,先秦是宰相制度的萌芽时期,相的含义相当混乱,并非专指一种固定的职官,并无“国界”限制,也非必一人相一国不可。如商鞅卫人先入魏后入秦为相,苏秦一人挂六国相印,张仪几度出入秦魏之间为相。当然,这时的相作为首席辅政大臣,多为拥有较大实权的贵族,他们既辅佐国王处理国家大政,又是地方诸侯,拥有自己的封国和军队,因此有时会限制王权的发挥,如伊尹、周公摄政,周、召二公“共和行政”,实际上是暂时代行王权。随着王权专制的加强,贵族辅政制受到冲击,后期才有了出身社会下层的“布衣宰相”。

(二)

秦统一六国后,宰相制度的发展才趋于成熟,所谓“掌丞天子,助理万机”,[5]不仅明确了宰相的职权,而且建立了相应的行政中枢机构。作为百官之长的宰相可以设置自己的衙署,依照皇帝的政令,相对独立地行使职权。秦初设丞相、太尉、御史大夫,三公并相。丞相辅佐皇帝处理全国政务,太尉协助皇帝总领全国军政,御史大夫掌监察并辅助丞相处理政务(掌副丞相)。这时的丞相府、太尉府和御史大夫寺就成了中央行政中枢机构。后来设丞相一员,左、右丞相各一员,仍为三相并治。这种政体是专制主义中央集权的必然产物。一方面,皇权至尊且无所不包,天下事无大小皆决于上;另一方面,皇权的实际运用,又必须有一套辅政机构来体现其意图,协助其处理政务,且不会对皇权构成威胁。于是形成了行政、军事、监察三权并立的格局,且相互制约,最终由皇帝决策国是。

汉初承秦制,由丞相、太尉、御史大夫参与皇帝决策,以丞相府、太尉府和御史大夫寺为国家机构总枢纽。起初丞相多是功臣,权力大小因人而异。汉文帝后,太尉不常设。汉武帝开始削弱相权,实行内外朝制。军国大事由皇帝先交中朝官内廷廷议后再交外朝官讨论执行。这样就逐渐形成了先内后外两套行政班子,以剥夺、架空相权。随着内朝小吏尚书地位的提高,汉成帝建立尚书台,进一步侵夺相权。成帝还改丞相、太尉、御史大夫为大司徒、大司马、大司空,三公并相,地位平等,互不统属,实际上是一种多相负责制,削弱是显而易见的。东汉初年,三公仍是名义上的宰相,但已成“备员”。尚书台由原来皇帝身边的秘书机构演变为事实上的行政中枢机构。尚书本是九卿之一少府的属员,现在下属的下属反倒指挥上属的上属(三公),影响政令的推行。为了解决这一矛盾,西汉晚期和东汉皇帝一般选派与三公秩位相当的官员如中朝大将军领录尚书事,无人领或录尚书事时,尚书令也成了真宰相。 魏晋南北朝时期,相继出现了尚书、中书、门下三省,虽然三省的具体职掌尚缺乏明确的规定,但毕竟初步建立了三省机构参议辅政之制。曹魏时尚书台已取代三公府,成为独立的中枢机构,领20余曹,所谓“总齐玑衡,允厘六职,朝政之本。”[6]由于尚书台迁出宫内,魏文帝曹丕将原在魏王府典尚书奏事的秘书监改为中书监,设在宫中,替代尚书的位置,主管出纳政令。晋以后中书监的实际地位进一步提高,大臣荀勖由中心监升为尚书令时,众人来贺,他却说:“夺我凤凰池,诸众贺我邪?”[7]西晋在汉魏侍中寺的基础上建立了门下省,主司谋议与谏诤,长官为侍中。晋武帝泰始二年(公元266年)诏曰:“古者百官,官箴王阙。然保氏特以谏诤为职,今之侍中、常侍实处此位。”[8]至北朝门下省之职更重,“参决军国大政,万机之事,无不予焉”[9]。

(三)

隋代统治者总结北周“五府总于天官”,皇帝权力易于被架空的教训,重建三省,使之相互制约,便于皇帝监控。三省同为中枢,但职能有所侧重。中书省由于避文帝杨坚父杨忠讳改内史省,长官侍中亦改纳言。内史省掌出纳王命,起草诏制,宣旨纳奏。门下省掌诏制审核、封驳及谏议,兼有咨询和负责皇帝起居等服务职能。尚书省主执行,总揽国务,下辖六部,职权颇重。“隋代虽置三公,以高位不除。其秉国钧者惟内史、纳言,而尚书令事无不统,即不

预机事,亦称政本之地。”[10]所以,尚书令“其位多旷”,长官由左、右仆射担任。当然,隋代三省职权范围尚不十分明确,“官职重设,庶务烦滞”[11]的弊端仍存在。

中书主出命、门下主封驳、尚书主执行的三省分职,直到唐初才进一步确立和完善。李世民十分重视“封驳”制度,他曾对臣下说:“国家本置中书、门下以相检察,中书诏敕或有差失,则门下当行驳正。……知非不正,顺一人之颜情,为兆民之深患,此乃亡国之政也。”[12]后来他发现由于中书与门下长官政见不一而掣肘推诿,于是诏令门下省置“政事堂”,作为两省联合议事办公场所,后移至中书省。李世民为了削弱尚书省长官的职权,以自己曾为尚书令而阙令不设,由副长官左、右仆射主尚书省事。同时又以他官加“参预朝政”、“参知机务”等名,入政事堂参政。高宗后为宰相者须加“同中书门下三品”,后来又出现“同中书门下平章事”、“同中书门下”等职名。唐玄宗开元十一年(公元723年),政事堂改称“中书门下”,设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,分掌庶务,这样就形成了二省联合执要、尚书省奉行的行政中枢机构体制。中唐之后,宰相制度遭到破坏,一是宦官参与国家决策;二是翰林学士职权膨胀;三是“使相”制度的出现,即节度使兼相或相兼节度使,这就不仅无端地抬高地方藩镇的权势,而且使宰相制度名不符实。

宋代虽有三省,但已名存实亡。宋初为了防止宰相擅权,把曾隶属于中书、门下两省宰相议事机构的政事堂移设禁中,脱离原隶属关系,直接由皇帝控制,成为真正的行政中枢机构,并用“参知政事”名义为宰相副手。到太宗时,又令参知政事与宰相轮流掌印,到政事堂与宰相议事。政事堂后设“制敕院”,分别设吏、户、兵、礼、刑五房办公。宋代的正副宰相制,实际上是一种群相制,仁宗以后其人数相对固定为三相二参或二相二参。枢密院为宋代最高军事机构,与政事堂对掌文武二柄,号为“二府”。最高财政管理机构为盐铁、度支、户部三司,称为“计相”。这样就形成了政事堂主文、枢密院主武、三司主财,二府三司共治国事的行政中枢机构体系。

辽代的北面官中的北南枢密院和北南宰相府是行政中枢机构,汉人的南面官中的三省虽有宰相之名,而无宰相之实,其辅政核心始终紧握在契丹皇族和贵族之手。金代中央行政体制名义上是三省制,但最为重要的是尚书省。尚书省长官为尚书令,下设左、右丞相和左右丞。门上省长官侍中和中书省长官中书令分别例由尚书省左、右丞相兼任。

元初立中书省,“总内外之政”,实现了由三省制向一省制的过渡。中书省设中书令一人,例由太子兼任。中书省实际长官由左、右丞相,平章政事(二员),左、右丞和参知政事组成。蒙族尚右,故右丞相位于左丞相之前。凡参知政事以上均称宰相,元宰相人数不定,成宗时有宰相八员,故称“八府”。以后多达三四十人,“宰相员太多,议不一”,成为元代的一大弊政。同时,又以枢密院“掌凡武备机密之事”,把军权从铺政权中划分出来,便于皇帝直接控制。与此相配合的是,大力提高监察官的地位,正如忽必烈所说:“中书联左手,枢密联右手,御史台为联医两手。此其重台之旨,历世遵其道不变。”[13]这样就使行政、军事、监察成为三个互不统属的系统,各自直接对皇帝负责,以维护和加强君主集权。

(四)

明初承元制,中央设中书省、都督府、御史台三大机构,以中书省为行政中枢,“总揽政事”,并享有“关白”特权,即大臣的上疏,必须事先报告中书省,然后才能奏闻皇帝。中书省长官位尊权重,相权比元代更大。洪武初年,李善长主持中书省,因其行为比较检点,皇权和相权的矛盾还不十分明显。洪武六年(公元1373年)胡惟庸出任右丞相,后升至左丞相,在他主持中书省期间,独断专行,结党营私,对皇权构成了威胁。洪武十三年朱元璋以胡惟庸谋逆为由诛杀3万余人,同时进行了大幅度的改制,罢中书省,废丞相及其系列官属,将都督府分为中、左、右、前、后五军都督府,改御史台为都察院。朱元璋还从总结历史经验的角度宣布永远撤销中书省和废除宰相制度,他说:“秦置丞相不旋踵而亡,隋唐宋因之。虽有贤相,然其间多有小人,专权乱政。今吾朝不置丞相,设五部六府,彼此颉颃,不敢相压,事皆朝廷总之。以后子孙做皇帝时,并不许立丞相,臣下敢奏请设立者,群臣即时劾奏,将犯人凌迟,全家处死。”[14]其用心之良苦,何其极也。因此,也可以这样认为:明代之后无宰相。

中书省既罢,皇帝亲自领导六部,少了承上启下的行政中枢机构,朱元璋每日要处理奏章二百余件,四百余事,深感“密勿论思不可无人”,于是设置所谓“四辅臣”,协助他处理政务。不久这些老臣有的致仕,有的畏祸告退,有的犯疑被杀。洪武十五年,朱元璋仿宋制设内阁大学士,协助其阅读处理奏章和起草诏书,在皇帝身边充当顾问。尽管这时大学士官品较低(仅正五品),但此举在制度上标明内阁制的萌芽。永乐年间,内阁由辅助性的办事机

构开始参预机务,在内廷办事。洪熙、宣德年间,内阁权力迅速增长,以侍郎、尚书入阁兼大学士,品位尊崇。宣德之后,内阁有了官属,即制敕房和制诰房。正统初年,因英宗年幼,太皇太后委政内阁,让大学士杨士奇等对题奏本章提出处理意见,然后交皇帝裁决,开创了内阁的票拟制度,这时的阁臣已有首辅、次辅、群辅的区别。嘉靖、万历年间,内阁成了独立的凌驾于六部之上的行政中枢机构,首辅“偃然汉唐宰相,特不居丞相名耳”。[15]另一方面,皇帝又使用宦官司礼监太监替自己执笔“批红”,以此操纵权柄,挟制阁臣,两种机制此消彼长,有时也会相互勾结配合。

清初,保留入关前的议政王大臣会议为行政中枢机构,“协议国政,军机大事,均于此决之”。顺治十五年(公元1658年)采用明代体制,改内三院(内国史院、内秘书院、内弦文院)为内阁。康熙十六年(公元1677年),为削弱议政王大臣会议和内阁权力,设立南书房,代皇帝起草谕旨和处理机密奏章。雍正初年,由于西北用兵,在内廷建立军需房。雍正十年(公元1732年)颁发军机处印信,宣布这个辅政机构的创设。乾隆之后军机处作为正式机构常设下来。军机处设军机大臣若干名,少时3人,多至11人。一般由大学士兼任,也有选自各部院者,以品贵深者为领班,但无统属关系。又有军机章京满汉各16员,俗称小军机,是军机大臣的助手。军机处“掌军国大政,以赞机务”,其具体执掌包括负责下达谕旨的撰拟和参与官员上报之奏折文书的处理;提供咨询和参议政事;开单进呈任用高级官员的出缺递补;奉旨以“钦差”身份视察地方和参与重大案件的审办等。雍正之后,清朝统治者对军机处既充分使用,又严格防范,规定军机处不设衙署,仅有值班房,分“满屋”和“汉屋”;无专官,仅有差官,属兼职;无属吏,仅有听差。并规定军机处不颁发关防,不能独立发文和直接指挥各级军政部门,一切重要文件均应以“军机大臣奉上谕”的形式下达。他们要求军机处成为一个迅速准确贯彻皇帝意图的御前机要处,而非有本身权威的宰相府。

纵观中国古代宰相制度与行政中枢机构的发展演变,可以看出其始终围绕加强皇权和削弱相权来进行的,皇权和相权的矛盾斗争是变化的主要动因。从独相制到群相制,再到参议制,封建社会不断地寻找一种既有效率又无威胁的辅政制度。总的说来,秦汉唐时期,所谓“圣君贤相”,宰相一般起到了辅弼天子的作用;宋元时期,实行合议制的宰相制度,以消弱相权为特征;明代废除宰相制度,是皇权专制的集中表现,也是官僚机构日益腐败的重要原因。应该看到,在封建社会宰相制度与行政中枢机构作为君主专制的调控和纠错机制,既是对皇帝的辅佐,也是对皇权的一种制约。没有制约的权力必然产生腐败。邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出:“不少地方和单位,都有家长式的人物,他们的权力不受限制,别人都要唯命是从,甚至形成对他们的人身依附关系。”是否可以这样认为,封建家长制残余影响的突出表现是一些主要领导者的权力不受限制,建立和完善制约权力的领导体制是铲除腐败的治本之策。

参考文献:

[1]史记·股本纪[M].

[2]史记[M].卷34.燕召公世家.

[3]孟子[M].尽心章句下.

[4]容斋随笔[M].卷1.

[5]汉书[M].百官公卿表.

[6]晋书[M].卷34.羊祜传.

[7]晋书[M].荀勖传.

[8]晋书[M].武帝纪.

[9]魏书[M].卷21.彭城王勰传.

[10]永昶.内阁[M].历代职官表[M]卷3.

[11]通典[M].职官七·总论诸卿.

[12]资治通鉴[M].卷192.

[13]草木子[C].卷3.杂制篇.

[14]朱国祯.皇明太训记[M].卷9引.

[15]明史[M].卷109.宰辅年表序.

(责任编辑　杨德山)

Abstract　T he pr ime minist er in feudal China,the leader o f all officials,is the top administr ativ e official w ho assisted t he empero r in ma nag ing st ate affair s.T he system of prime minister w as a mo dulator y mechanism and necessary supplementa-tio n o f the mo nar chy.Wit h a n int ro ductio n of the g er minating,fo rming,dev elo ping and transfor ming pr o cess of the cen-tr al administr ativ e inst itutio ns w hich w ere adapt ed to the pr ime minister sy stem,this art icle intends to g rasp the ev olut ion-ary la ws and development tr end o f this system in t he dynamic depictio n so as to o btain some useful inspir atio ns.

Key words　the sy st em of prime minister in feudal China;centr al institutio ns;dev elo pment and evo lution;pow er balance