公共物品的提供方式、公共生产、公共定价与公共选择理论

一、公共物品的提供方式

(一)公共物品的市场均衡问题

关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是有关研究公共物品时需要解决的一个前提问题。有些学者认为，如果已知公共物品的需求曲线和供给曲线，就可以根据供求分析法得出公共物品的均衡价格和均衡产量，于是公共物品的生产问题就会像私人物品一样迎刃而解。但是，事实并非如此。

从经济学的学习可知，个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出，而公共物品的市场需求曲线则不同。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付的价格的总和，因此，公共物品的市场需求曲线不是像私人物品市场需求曲线那样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得，如图2一l所示，d1，d2，d3 是公共物品的个人需求曲线，D是公共物品的市场需求曲线。公共物品的市场供给曲线可以用生产公共物品的边际成本曲线表示，如图2—1中所示的S曲线，公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡产量和均衡价格。图中的均衡产量Q是社会有限资源下所提供的公共物品的产量，价格P等于边际成本。

图1 公共物品市场需求曲线和市场均衡

但是，有些学者认为，公共物品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为，公共物品的需求曲线是立足于许多不可能存在的假设条件，其中假设条件之一是

消费者能够准确地说明其对公共物品价格和需求量的关系，而这一假设显然不符合事实。事实上，公共物品的消费者说不出自己对公共物品的需求价格，而且都想免费搭车享用公共物品。因此，公共物品的市场均衡是一个特殊问题，不可能通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。正是在这种情况下，西方学者提出了成本一效益分析法，通过效益与成本的对比来选定和评估经济建设项目。特别是在公共物品占社会产品的比重明显升高之后，又提出公共选择理论，探索通过改进政治决策来优化公共物品的配置效率。

(二)纯公共物品提供方式

如上所说，提供公共物品来满足公共需要有两个系统：一是市场，一是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。因而公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。

一般而言，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的，在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。

公共物品的非竞争性和非排他性，决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。这是因为：一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性是指新增一个消费者的边际成本等于零，这就意味着：如果公共物品按边际成本定价，那么，私人部门提供就得不到其所期望的最大利润，所以私人投资者不会自愿提供纯公共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除其他人同时使用，即使从技术上可以排他，但花费成本太大，这样，消费者不会自愿花钱消费这种物品，而是期望他人购买使自己从中受益，即所谓免费搭车。免费搭车现象使公共物品也不适于通过市场买卖方式提供，否则，每个人都会花钱去购买私人物品，而等着他人去购买公共物品，自己搭便车从中受益。

相对于市场机制而言，政府的运行机制是迥然不同的。政府的性质和运行机制决定了其可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能，因而满足全体社会成员的公共需要，追求社会目标，是政府本来应当承担的职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，政府拥有向社会成员征税的权力。税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。从这个意义上说，“天下没有免费的午餐”。表面上，纯公共物品免费享用，事实上也是以纳税为代价的。

政府主要是通过无偿征税来提供纯公共物品，但是，征税是可以精确计量的，如按率征收或定额征收。而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。如前所说，每个人的纳税额与其对公共物品享用的量是不对称的，不能说多纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。尽管财政学界对税收合理负担问题有能力说，有利益说，但不可否认的事实是：相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依据。

由以上分析可知，市场适于提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，而提供纯公共物品恰恰是政府配置资源的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出的规模。为此，需要规范政府和市场的关系以及提供公共物品的政治决策程序，加强财政管理，提高财政支出效率，尽可能减少可能带来的效率损失。

(三)准公共物品的提供方式

上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和准公共物品(或称混合公共物品)两类。准公共物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。如前所说，准公共物品有两种不同类型：一类是具有非竞争性但同时具有排他性；另一类是由外部效应引起的。

先看具有非竞争性又具有排他性的第一类准公共物品。仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是通过征税弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供方式何者为优。比较I拊依据是什么?主要是比较效益和成本。不论采取哪种提供方式，该桥梁提供的社会效益和建筑成本是相同的，可比的是无论征税还是收费都会产生的本身的成本及可能带来的一定的效率损失。征税成本是指征管成本和缴纳成本，税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额负担(这个问题将在税收有关章节中加以说明)。收费要设置管理设施和管理人员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的

对比。

再看主要是具有外部效应的第二类准公共物品。选取这类准公共物品的提供方式，首先在于判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的政策是鼓励付诸使用，一般是采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担，对多数准公共物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，医疗保健，一部分由政府提供，一部分向医疗者收费，采取混合提供方式，既可以保障职工和居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。

从各国的实践来看，准公共物品的有效提供主要有如下几种方式：(1)政府授权经营。对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式选择民间企业，通过签订合同的方式委托中标的民间企业去经营，但政府部门对这一领域实行政府规制，一方面禁止其他企业自由进入，另一方面又禁止中标企业制定垄断价格。(2)政府参股。对于那些初始投资量较大的基础设施项目，如道路、桥梁、高速公路、铁路、港口、机场等，由政府通过控股参与建设。(3)政府补助。对于那些提供教育服务、卫生服务的民间机构及从事高新技术产品开发的民间企业，政府给予一定数量的补助。这是因为教育服务、卫生服务、高新技术的开发都具有正外部效应。补助的方式包括补贴、贷款贴息、减免税等。

(四)关于公共物品私人提供问题的研究和实践

20世纪80年代以来，财政学有关公共物品理论在许多方面取得了进展，其中尤以公共物品的私人供应问题的讨论最为引人注目。传统理论认为，公共物品特别是纯公共物品的领域是政府机关和公共部门专断的活动范围，但公共物品私人提供的研究对此提出了挑战。

公共物品的私人提供问题是由科斯的研究提出和开端的。科斯在1974年发表了《经济学中的灯塔》一文，在该文中回顾了英国早期历史上灯塔这种公共物品的供应情况。在1610—1675年间，当时英国领港工会拥有建造灯塔的特权，向船只收取费用，但没有建造一个新灯塔，而私人却至少建了10个灯塔。私人建灯塔需要向政府申请许可证，得到政府批准授权收费，于是形成船只收费制度。到1820年，英国有公营灯塔24个，私营灯塔22个，到1842年，因私人收费过

高又全部收归公营。科斯在当时似乎还没有意识到这里提出了公共物品供给的一个重要理论问题，就是在政府批准授权下的公共物品的私人提供问题，从而带动了其后许多经济学者展开对公共物品私人提供问题的研究。

美国George Mason大学教授、布坎南中心研究员泰勒·柯文(Tyler Cowen)曾对公共物品私人提供的可能性进行了多方面的阐述，并提出了值得人们思考和参照的见解。他指出人们支持政府干预的最主要的经济学论据，是市场不可能提供公共物品或无法解决外部性问题，于是公共保健、福利项目、教育、道路、研究与开发、国家安全、国内安全、环境保护等都贴上了公共物品的标签。但他认为，大多数人没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决公共物品供给问题，并列举了许多例证：(1)企业经常通过开发出某种技术，使不掏钱者不能享受到某种物品或服务的好处，从而解决了搭便车问题。比如，有线电视公司对其转播加密，没有订购的家庭就不能收看电视；不管是历史上还是当代，私人道路都对通行者收取过路费以收回建设费用；保安和消防服务，经常是由私人部门在收费的基础上提供的。(2)公共物品也可以在人们购买私人物品时由卖主“捆绑”提供。比如，购物街向购物者提供的照明、保安、休息室等等，就这些服务直接向每个人收费是不现实的，于是，购物街就通过在这条街上销售的私人物品中增加一定费用，将公共物品和私人物品“捆绑”到一起来提供这些服务；私人共有公寓(房产私有、庭院等共有)和退休服务社团也是运用公共物品和私人物品捆绑的市场制度，通过收取会员费来提供种种公共服务。(3)灯塔是经济学家认为不可能由私人提供的公共物品最著名的例子。经济学家论证说，如果私人灯塔主不能向享受灯塔服务的船主收费，就会出现搭便车问题。然而，19世纪英国海岸线的灯塔却是由私人拥有的，灯塔主知道，他们不便于直接向船主收费，于是他们将灯塔的服务转让给附近港口的所有者，这就更有利于拥有灯塔的港口所有者吸引船只进入他们的港口。结果证明，经济学教师津津乐道的最普遍的私人不能提供公共物品的案例，并不是十分令人信服的。(4)有些公共物品的私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系的办法来解决。比如，一个被污染的湖?自的清淤问题，如果是一个国有湖泊，用国家税收清淤便没有理由向公众收费。但是，如果是一个私人所有或政府批准授权经营的湖泊，所有者或经营者就可以向钓鱼者、船夫、游客等从中获益的人收费。在英伦诸岛，私人拥有的水体相当普遍，所以在那里的湖泊经常保持优良的水质，是毫不为奇的。又比如，明晰地界定产权也可以解决野生动物保护问题。大家知道，野生水牛几乎濒临灭绝，而家养母

牛却在代代繁殖，因为家养母牛有牧主精心养护。事实证明，界定大象的产权关系，也有利于大象的繁殖。那些禁止捕猎大象的国家，如肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达，由于没有防范的严密措施和繁育的激励机制，只会助长偷猎活动，这些国家的大象数量正在减少甚至消失，肯尼亚的大象数量从政府发布禁令时的14万头下降到如今的1．6万头。相反，那些政府允许依法进行商业性捕猎的国家，如赞比亚、马拉维、纳米比亚、博茨瓦纳等国家，大象数量却在增长，自1979年以来，赞比亚的大象数量从3万头增长到7万头，博茨瓦纳从2万头增加到6．8万头。如此等等。

泰勒·柯文教授特别提出，市场供给公共物品的失灵，必须和政府供给公共物品的不完善进行一番认真的比较和权衡。政府依靠官僚机构为消费者服务，由于缺乏激励机制，难免效率低下，而且，往往掺杂了官员自身的利益，为了显示个人政绩或为了拉选票而滥用公帑的例子，不胜枚举。他认为，只要有可能，让私人来供给公共物品，通常要比由政府供给更有效率。

当经济学家正在争论不休仍然没有得出确定结论的时候，世界各国公共物品私人提供的实践已经悄悄地在进行，而且在不断扩展。公共物品私人提供的事实原本早已存在，比如慈善事业，就是公共物品由私人自愿提供的例证，国际的多边援助，我国私人捐助的希望小学等，也是如此。在财政学理论中，行政、国防、公安、司法等部门被认为是提供纯公共物品的绝对的典型。人们难以想像监狱、警察、法庭这类国家权力的象征性机构交由私人经营管理的后果会是怎样的，然而，在美国却允许举办“私人监狱”、“私人警察(私人捕快)”和“法庭私有化(私人法官)”。当然，这种做法是和美国的政治经济制度相联系的，其他国家不可随意效仿。我国随着改革开放的深化，公共物品私人提供的做法正在扩展，如公路的“贷款修路，收费还款”方式，公共项目采取“BOT”方式，吸引外资和私人投资进行污水处理和城市垃圾处理，等等，对缓解我国公共设施建设的滞后状况发挥了重要作用。

二、公共生产

(一)公共生产的地位和类型

公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。所谓公共生产是指由政府出资(即由预算拨款)兴办的所有权归政府所有的工商企业和单

位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防和准国家机关的事业单位等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业，包括垄断性国有企业。公共物品由国家机关和公共部门来提供并不表明这些公共物品必须由国家机关和公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。公共提供无非是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。但是产品的生产可由公共部门来承担，也可以由私人部门来承担。同样道理，私人提供也不等于私人生产，私人在市场上提供的产品也可以由公共部门来生产。

值得注意的是，公共物品的生产方式和提供方式并不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务以及这些部门从国有企业购置的办公用品和设备，属于这一类，还有垄断性国有企业提供的物品，也属于这一类；有些公共物品是公共提供、私人生产，如政府部门从私人企业采购设备和购置办公用品，私人企业承包政府工程等，就属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供，等等。

为了进一步分析公共物品的生产问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，而公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础的，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。

我国社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力发展的要求，也不利于国民经济的全面、协调、可持续的发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。目前我国国有企业的覆盖面过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全行业、自然垄断行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，而

不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。从和市场的关系看，国有企业可分为竞争性与非完全竞争性两类，非完全竞争性企业又存在提供公共物品的非竞争性和处于基础产业及主导性产业的垄断性的差别。从改革的性质上看，有的企业改革是保持国有制不变，只涉及经营机制的转换，而有的企业改革则涉及所有制结构的调整，即将那些不适于实行国有的企业转变为集体、个人以及合资等非国有制企业。因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分类管理。

(二)提供纯公共物品和某些提供准公共物品的国有部门和单位，应采取国有国营模式

在国有部门和单位中，有一类是提供纯公共物品的，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门，还包括城镇建设中的上下水道、绿化以及基础教育等。这些部门、单位和事业，不能靠向居民收费或通过市场化来维持和发展，基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源主要是国家税收。另一类是提供准公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体、公共交通、自来水供应和煤气供应等，这些部门、单位和事业，凡是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算拨款；二是按政府规定的项目和标准向公众收费，因而可以根据不同情况采取不同的管理方式。

(三)垄断性国有企业应采取国有国控模式

垄断性企业主要集中在邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门，还可以包括支柱产业和高新技术产业。基础设施和基础产业属于“上游”生产部门，为其他生产部门(包括本部门)提供投入品，它们的价格构成其他部门产品成本的组成部分。基础产业和支柱产业以及高新技术产业都是国民经济的命脉，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。我国作为一个发展中国家，政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源的优化配置，调节收人分配，保证国民经济的快速稳定增长。显然，这些部门不适于完全按照市场化原则进行改造，应选择国有国控模式，所以垄断性国有企业提供的物品可视为一种具有特殊性质和特殊意义的公共物品。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带，通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、

跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。

(四)竞争性的大中型国有企业应采取公司制改造模式

竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业，这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以盈利为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。国企改革面临着观念转变、机制转变、运作转变，基础是观念转变，核心是机制转变，最终要实现运作转变。大中型国有企业的公司改制，是指我国对国有企业从产权制度人手进行的改革，是多年来国企改革迈出的最大的一步，也是十分艰难的一步，这里需要政府特别是财政给予大力的支持。比如，支持社会负担的分离，安排下岗职工的就业再就业，完善社会保障体系等。

(五)中小型国有企业的改革方向是放开搞活

对国有企业改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存，求发展。搞活小型企业的形式可以是多样的，如以大带小，实行资产重组，鼓励兼并、合资、联合、托管，实行股份合作制或改造为有限责任公司，承包租赁和拍卖出售等。

三、公共定价

(一)什么是公共定价

在市场经济中，所有经济主体都存在自我利益最大化的倾向，企业在追逐利润，消费者在追求福利或效用，价格是经济主体行为的信号，也是实现最优资源配置的主要机制。如前所说，公共物品可以由政府提供，也可以由市场化提供。市场化提供自然不可能是无偿的，即使政府提供公共物品也不是全部无偿的，所以提供公共物品如同私人物品的交易一样，也存在一个出售(提供)价格或收费的问题。政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定，就是公共定价。

应当指出，公共定价是政府保证公共物品提供和实施公共物品管理的一项重要职责，公共定价的对象自然不仅包括国家机关和公共部门提供的公共物品，而

且包括私人部门提供的公共物品。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业(如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能等基础产品行业)的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性行业(如金融、农业、高等教育和医药等行业)的价格。政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会资源的配置效率，使公共物品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。各级政府往往规定较为广泛的公共定价的对象和范围，比如，北京市2003年政府公共定价的品目列举16项，包括重要的储备物资，国家专营的烟叶、食盐和民爆器材，部分化肥，部分重要药品，教材，燃气、燃料、热力，水，电力，军品，交通运输和车辆管理，邮电基本业务，电信业务，重要专业和特殊行业服务(金融结算和交易服务、工程勘察设计服务、部分中介服务、公共设施维护和重要建设项目服务、卫生防疫服务、有线电视服务)，重要公益性服务(医疗服务、园林景点)等。

(二)公共定价的一般方法

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指提供每一单位的物品和服务的定价(收费)是多少。在管制行业，定价水平是依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构(固定费用和可变费用的比率)和需求结构(家庭享用或企业使用、少量需求或大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求)考虑进来的各种定价组合。

公共定价方法一般包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

1．平均成本定价法。平均成本定价法是指在保持提供公共物品的企业和事业对外收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度来看，按公共物品的边际成本定价是最理想的定价方式，但这种定价方法会使企业长期处于亏损状态，必须依靠财政补贴维持运行，长此以往，很难保证按质按量地提供公共物品。因此，在成本递减行业，为了使企业基本保持收支平衡，公共定价或价格管制一般采取按高于边际成本的平均成本定价。

2．二部定价方法。二部定价法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，所

以有助于企业财务的稳定；由于二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，所以现在几乎所有受价格管制的行业(特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业)都普遍采用这种定价方法。

3．负荷定价法。负荷定价法是指按不同时间段或时期的需求制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低谷时，收费最低。

(三)自然垄断行业的公共定价

现以自然垄断行业为例来说明公共定价方法的选择。自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。这些部门随着产量的增加，平均成本(AC )呈递减的趋势(如图2—2所示)。

图2 自然垄断的公共定价法

如令价格P mt =边际成本(MC )，则产出为OA ，该部门将蒙受P mt DEF 的亏损；如任由市场定价，则在利润最大化的情况下，边际收益(MR )=边际成本(MC )，此时的价格为P m ，产量为OC ，而利润为GHIP m 。另一种情形，如以平均成本(AC )定价，平均收益等于价格，此时，价格为P at ，产量为OB ，厂商的损益持平，无额外利润可获。比较三种情况可知：产量按边际成本定价时的OA ＞按平均成本定价时的OB ＞按利润最大化定价时的0C 。而价格的情况正好相反：按边际成本单价 P m P at P mt

MC AC

C A G F 数量

定价时的P mt＜按平均成本定价时的P at＜按利润最大化定价时的P m。很显然，若公共事业部门也按利润最大化的原则定价，此时价格为P m，而满足社会需要的产量只有OC，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量OA要低，这就意味着，资源并未得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需要未能得到充分的满足。若按边际成本定价，价格为P mt，而满足社会需要时产量最大，此时，企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补，部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可通过自身的收费来弥补。由此可见，政府若要既充分提供公共物品，又要提高有关政府支出的效益，就必须按政府的政策选择适当的定价方法。

四、公共选择理论

(一)什么是公共选择理论

公共选择理论作为西方经济学的一个分支，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论。如前所述，在市场经济体制下，市场与政府是两种相互依存的资源配置方式。以亚当·斯密为代表的早期的经济学家主要致力于市场理论和市场运行机制的研究，并形成各种不同的学派。随着资本主义矛盾的加深和显露，有不少经济学家开始研究政府在资源配置中的作用。詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在《同意的计算》(1959)一书中，在前人研究的基础上对公共选择理论做了进一步研究，并由于这一著作和其他工作，布坎南于1986年获诺贝尔经济学奖。公共选择理论于20世纪80年代早期曾受到西方各国政府的高度重视，被应用于农业政策、管制和法庭等领域，并构成平衡预算的宪法修正案建议的理论基础。理论界及政府对政府决策机制研究的高度重视，以及公共选择理论研究政府行为的方法和思路，可以为我国实行市场经济体制提供某些重要的信息和启示。

用公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”，“它是观察政治制度的不同方法”。按照美国学者穆勒的说法，公共选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学运用到政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等。然而公共选择使用的是经济学方法，它的基本假定就是经济学的“经济人“假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。公共选择研究

不是抛开市场因素只限于政治领域，而恰恰是着眼于市场与政治的不足之处，试图使经济和政治理论相互弥补，就现实的问题进行探讨，由此可见，公共选择理论就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究费市场决策或公共决策（特别是政府决策）问题的一个新的研究领域，其主要贡献在于：证明了市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，同时以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及”政府失败“问题作为研究重点，分析政府行为的效率并寻求政府有效率工作的规则和制约体系。

（二）“公共选择“的基本内容

公共选择学派要研究的是公共选择的问题。在公共选择文献中，公共选择通常是指公共选择理论，但从政治学和经济学的角度来看，“公共选择”和“公共选择理论”却是两个不同的概念。

作为一种选择，公共选择指的是与个别私人选择相区别的集团选择，它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。因此，公共选择实际上是一种政治过程。作为一种政治过程，公共选择有着不同的方面，要经过立宪、立法或议会与行政和司法三个阶段。在这三个阶段，公共选择的内容体现出层次上的不同。

在立宪阶段，公共选择要决定公共物品的决定规则，即决定按何种原则把社会各成员的偏好加总起来，以确定社会需求的公共物品量，按何种原则确定各阶层要负担的税收。例如是全体一致还是少数服从多数；是直接决定即全民公决，还是间接决定即由议会或立法机构决定，这些都是在公共物品决定之前事前规定的。简而言之，立宪阶段的选择是制定或改变根本性的法规，以约束人们的活动。

在立法阶段是代议民主制，公共选择的主要内容是由民选议员们在议会通过立法程序，讨论表决各种议案，这些议案涉及从投票人对公共物品的偏好中确定出公共物品的社会需求量，最后通过的法案就是社会所需要的和政府将提供的公共物品量。简而言之，立法阶段要在现行规则和法律范围内展开集体活动。

在行政和司法阶段，公共选择的内容是要由政府行政机构生产和提供社会所需要的、议会所决定的公共物品，即将立法机构通过的法案付诸实施，执行立法阶段所通过的各项决策。

根据“公共选择”的主要内容，公共选择学派相应地确立了其主要理论框架，即宪法经济论、直接民主制经济论、代议民主制经济论、官僚经济论和准公

共物品理论等。

(三)政府决策程序与选举制度

公共选择理论对政府决策程序和选举制度进行了深入的研究。政府决策程序有直接民主决策与间接民主决策之分。全体公民都参与决策，采用“一人一票”原则，投票表决通过决策，就是直接民主决策。直接民主决策又有全票通过原则和多数票通过原则。在全票通过的情况下，所有决策都必须一致同意，一致通过，这当然可以满足全体投票者的意愿，然而，在实际操作中，一项决策谋求一致通过的可能性甚微，要么需要付出高昂的代价，要么最终毫无结果，因而全票通过原则在实际中几乎不被采用，一般是采用多少股票通过原则，即简单多数（1∕2）或2∕3多数就获得通过。但是，多数票通过原则面对众多的不同偏好，有可能没有一种方案能获得多数，出现循环投票的弊端。在民主社会里，寻求一种既不会陷入投票困境，又能将所有个人偏好转换为社会一致偏好的决策程序，实际上市不可能的所以，在实践中，通过投票来作出决策仍不失为一种合理的、实际可行的决策机制。间接民主决策，则不是由全体选民直接投票进行公共决策，而是选民通过投票选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代表选民作出公共决策。在间接民主决策中，有三种参与者的行为会对决策结果产生影响，即选民、政治家和管理者。拥有选举权的公民通过投票选举他们的代表，当选的代表有法定任期，代表是否能够当选或是否能够继续当选，取决于多数选民对他的信任程度。通过选举产生的代表被称为政治家，政治家的责任是代表选民进行决策，因而政治家活动的主要目标是取得多数选民的信任，并争取继续当选。由政治家聘任来执行和实施决策的人称为管理者，管理者不是决策者，而是执行政治家作出的决策。但是，显而易见，管理者的行为对政治决策会产生重要的影响，管理者也是政治决策程序中的一个重要角色。

(四)公共选择理论对我国财政法制化和民主化的借鉴意义

公共选择理论是现代西方市场经济发展的产物，是对西方市场经济发展中政府与市场关系实践的一种理论反思。公共选择理论尽管有它的特殊的政治经济背景和局限性，但也指出了市场经济条件下政府与市场关系的某些共性问题，指出了政府干预的限度和政府失败的表现和原因，以及寻求公共选择法制化和民主化的思路。因此，公共选择理论对于在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中处理政府与市场的关系，协调政治体制和经济体制的关系，转变政府的经济职能，避免政府干预的失效，具有重要的启迪意义。

首先，对合理解决政府与市场关系具有指导意义。公共选择理论认为，市场会失灵，需要政府的干预或调节，然而政府在履行经济职能时，并不总能起到弥补市场失灵的作用，市场不能解决好的问题，政府也不一定能解决得好；市场存在失灵，政府机制本身也不是完美无缺和无所不能的，也存在政府干预的失败。因此，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须把握好政府干预的限度、范围和内容。基本思路应是：政府干预是弥补市场机制的失灵，而不是取代市场机制，特别是要避免习惯于用计划经济手段来管理市场经济。

其次，对政治体制及行政体制的改革具有借鉴意义。按公共选择理论的思路，经济过程与政治过程是相互联结的，政治体制与经济体制是不可分的，二者的改革进程要相互协调，政治体制改革的滞后将制约经济体制改革的深化，对财政体制的影响尤为明显。因此，政治及行政体制的改革，是改革和完善经济体制和财政体制的重要前提。

再次，对实现公共决策(政府决策)的法制化和民主化具有重要的实践意义。公共选择理论强调立宪改革，注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革。在向市场经济的过渡中，必须加强法制建设，特别是注意公共决策的法制化，将公共政策的制定和执行纳入法制化的轨道，优化公共政策制定和执行系统，完善决策体制和决策规则，提高政策制定和执行的质量。

最后，对在政府决策过程中，正视政府行为的“经济人”特征具有借鉴意义。社会主义国家的政府是代表广大人民群众的根本利益的，政府工作人员应是人民公仆，必须全心全意为人民服务。但也不应回避或忽视政府部门及其工作人员对自身的利益追求，应该承认其合理的自利动机，把理想与利益有机地结合起来，这样才可调动其积极性，抑制寻租及腐败。同时，导致政府机构低效益的一个方面的原因是没有降低成本的激励因素，缺乏经济效益的审计。根据公共选择理论，可以用经济方法对政府的行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府官员的政绩。