保障性住房建设与融资渠道
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保障性住房建设与融资渠道
◎ 祥德国际投资管理（新加坡）有限公司 董事总经理 刘秉军
新加坡在保障性住房建设与管理方面取得了举世瞩目的成就，主要得益于“居者有
其屋”的住房保障政策。“居者有其屋”政策由新加坡建屋发展局结合中央住房公积金
政策以及严谨的保障性住房分配和管理制度，从根本上解决了新加坡人住房保障问题。
据新加坡建屋发展局统计，超过80%的新加坡人居住在政府组屋中，保障性住房政策真正
成为“普惠性的政策”。在新加坡的成功经验中，保障性住房的土地获取和资金筹集两
个方面很有特点。
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新加坡建设保障性住房的土地获取
新加坡实行土地强制征用政策，大大降低了保障性住房的投资建设成本。1966年新加坡制定了《土地征用法》，规定由政府拨出国有土地和适当征用私有土地作为保障性住房建设之用，政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远远低于市场的价格获得保障性住房的开发土地，既保证了大规模公共住屋建设所需的土地资源，又从制度上限制了因为土地与住房价格的预期快速上涨而带来的投机买卖活动。
新加坡建设保障性住房的资金筹集
新加坡保障性住房的建设资金来源于政府的长期贷款和财政补贴。建屋发展局是非盈利机构，出租组屋的租金和出售组屋的价格由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，而不是市场行为，也不靠房屋建造成本来定价，而是远远低于市场价格，这样也造成了建屋发展局收支亏损。因此，新加坡政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔补贴，消除建屋发展局的亏损。
完善的公积金制度是新加坡解决保障性住房的重要保障。新加坡1955 年建立了中央公积金制度，为新加坡保障性住房建设和“居者有其屋”政策提供了强大的金融支持。为鼓励低收入阶层购买保障性住房，1968年中央公积金局又推出“公共住屋计划”，规定居民可动用公积金存款购买新的或是转售的建屋发展局组屋。
除了新加坡以外，美国在20世纪30年代颁布了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对保障性住房的准入标准和保障水平做了详细规定，为完善保障性住房提供了制度保证。日本在20世纪50年代也先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》等相关法规，满足了不同阶层的住房需要，使得日本住房保障制度走向正轨。这些国家在解决保障性住房方面的成功经验表明，在不同时期以不同形式所制定的法律法规，在推动保障性住房建设与管理方面起到了不可替代的作用，为保障性住房政策的贯彻实施提供了法律依据和保障。
借鉴这些国家在解决保障性住
刘秉军简介
刘秉军，现任祥德国际投资管理（新加坡）有限公司董事总经理、北京祥德
投资顾问有限公司执行董事和祥德亚洲投资有限公司合伙人等。
房方面的成功经验，我们得到的启示就是：政府作为国家经济的宏观调控者，担负着促进社会全面和谐健康发展和保障全体居民基本权利的职责。建立和完善保障性住房制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现，是政府社会政策的重要组成部分，因此，政府应当成为构建保障性
住房体系的主体。
保障房融资思路
政府是构建保障性住房体系的主体，也要发挥政府在保障性住房融资机制中的主导地位。政府可以采取多种方式，设立独立的机构进行具体运作包括保障性住房融资、建设、管理或购买房源、享受人群审核、后期运营管理、市场监督等整个过程。在融资渠道和资金管理方面，利用政府信用保障可以提高运营机构的融资能力，增强融资模式的灵活性，降低融资的交易成本，有效地盘活已有购建资金，节约运营管理的管理成本。
首先，保障性住房的融资渠道
主要依靠政府财政拨款。财政拨款应
该成为保障性住房的常态固定资金来
源，是保障性住房融资的首要渠道，
也应该成为政府调控保障性住房建设
规模的重要手段。财政拨款包括中央
和地方两级财政拨款，确保年度财政
预算中保障性住房项目支出的比例，
合理安排保障性住房项目的支出结
构。
我们可以借鉴新加坡的成功经
验，依法成立一个类似于新加坡建屋
发展局的专门的保障性住房开发、建
设和管理机构，在政府主导下负责保
障性住房的开发建设、销售和管理工
作，以尽快解决中低收入者的住房困
难问题，彻底改变各类收入阶层主要
依赖商品房解决住房问题的预期。
其次，除了政府财政拨款以外，
发行地方政府基础设施类投资公司债
券也是很好的融资渠道。在多数西方
国家，都有十分完善的地方债券市
场。在美国，地方政府发行住宅债券
筹集资金建造保障性住房。其还本付
息不仅有地方政府房产部门收取的租
金作保证，而且还有联邦政府房产部
门作后盾，所以资信等级较高。日本
有很多地方债券的主要用途就是用于
地方道路建设和地区开发、公营住宅
建设、购置公共用地及其他公用事
业，也很受市场追捧。
中国的城市基础建设投资类公司
企业债券（简称“城投债”）的发债
主体是地方政府的城市基础设施建设
投资公司，国家对城投债发行审批的
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法规依据与其他类型企业债券一致。2008年1月2日，国家发改委下发了《发展和改革委关于企业债券简化发行核准程序的通知》，简化了企业债券的审核程序，审核程序的简化促进了地方政府发行城投债的决心。
地方政府发行城投债的募集资金主要用于地方的基础设施和公共设施建设，债券期限一般为5～10年，利率较低，能提高地方的经济发展潜力，满足地方政府融资的渴求。按照国家相关政策要求：发债主体“最近三年平均可分配利润足以支付企业债券一年的利息”，如某地城市建设投资公司计划发行10亿元债券，需要支付的利息支出在5000～8000万元之间，一般发债的城市建设投资公司都能做到。
城投公司利用城投债从事投资周
期较长、项目收益较低的保障性住房建设，发行主体的盈利能力也将受到严峻的考验。所以，城投类企业的主要收入来源也要适度依靠政府补贴，为保证债券兑付，需要地方政府在财政和税收上提供更大的支持。目前发行的城投债绝大多数以自由资产抵押为本期债券提供担保，这说明城投债在寻找第三方担保方面存在着一定的困难，今后可以探讨两个发债主体互相担保方式。
债券具有“风险低、收益稳定”的特点，赢得了投资者的青睐。城投债主要是机构投资者，如基金、保险公司、财务公司、证券公司、银行理财产品等，城投债为机构投资者提供了一个较好的备选品种。
此外，房地产信托基金也将是未来保障性住房建设的融资渠道。实际上，房地产信托基金是一种证券化的产业投资基金，通过发行股票，集合公众投资者资金，由专门机构经营管理，通过多元化的投资，选择不同地区、不同类型的房地产项目进行投资组合，在有效降低风险的同时通过将
房地产经营活动中所产生的稳定租金
收入以派息的方式分配给股东，从而
使投资人获取长期稳定的投资收益。
房地产信托基金由专门投资机构
进行房地产投资经营管理，并将投资
综合收益按比例分配给投资者。在美
国大约有300个REITs在运作之中，管
理的资产总值超过3000亿美元，其中
近三分之二在全国性的证券交易所上
市交易。日本东京证券交易所大约有
超过40个REITs在交易，新加坡交易所
大约有20个REITs在交易。2005年香港
领汇REITs在香港交易所上市发行，为
香港特区政府回笼资金200亿港元，有
效缓解了房委会公屋建设资金不足的
难题。
从国际经验分析，REITs的经营
模式都是收购已有的保障性住房项目
并实现整体出租，变成持有型物业，
依靠长期稳定的租金收益来回报投资
者。在这种背景下，如何解决保障性
住房建设阶段的投资建设资金来源
呢？还是要在启动阶段依靠政府推
动。针对各地存在的大量空置房和闲
置房，由政府通过公开招标、回购方
式，或承租普通民房再转租给低收入
群体。经过这样的策略，既实现了政
府解决保障性住房来源的多样化，也
为保障性住房利用长期稳定的租金收
益回报投资者进而实现REITs融资创造
了条件。
通过在启动阶段依靠政府推动，
REITs模式融资就可以形成良性循环，
为长期解决保障性住房提供融资渠
道。要保证REITs的成长性，就需要
REITs通过不断扩大成熟物业的租金
收益规模来实现，也就是需要不断收
购以成熟的出租形式为主的保障性住
房。地方政府可以向REITs通过出售大
规模的成熟的保障性住房，获得建设
新的保障性住房的资金来源，投资建
成以后，再通过出租管理获得长期稳
定的租金收益，又可以作为成熟物业
卖给REITs，以保障投资者对REITs成
长性的要求。这样，形成良性循环，
也是长期解决保障性住房建设资金的
融资渠道
。
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