scm体系中国的对策

WTO《SCM协议》下补贴问题法律对策研究

【摘要】本文在阐述外国对我国的反补贴形势和我国关于补贴的立法与实践及其与WTO《SCM协议》的差距的基础上，提出了我国的法律对策，即依据《协议》调整、完善我国的补贴立法；充分利用发展中国家的特殊待遇以及积极进行反补贴应诉等。

乌拉圭回合达成的《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，即《SCM协议》，以下简称《协议》）为WTO确立了更完善、更严格的补贴与反补贴的法律机制，它以一揽子方式通过，对所有WTO 成员均有强制约束力，从而结束了东京回合《补贴与反补贴守则》只对24个签约方生效的历史，它必将深远地影响成员方的补贴与反补贴的立法与实践。目前，我国仍存在许多与《协议》不符的补贴，随着中国经济向市场经济的转化和中国加入WTO，如果不依据《协议》对这些补贴立法与实践进行调整，我国很可能招致别国依《协议》或其反补贴法对我国提起的反补贴指控，如果指控成立，将使我国遭受重大损失。过去，西方国家大都认为，在中国等原先为非市场经济的国家中，生产资料价格受到政府控制，难于将政府补贴和实际生产成本区分开来，因而截至目前，它们仍未把反补贴法适用于中国等原先为非市场经济的国家，而一般地以反倾销诉讼或所谓的“市场扰乱”（406法案）代替之，当然也就没有征收过反补贴税。1983年美国曾对我纺织品出口享有双重汇率提出过反补贴调查，1984年美国乔治钢铁公司指控捷克对碳钢棒出口实行补贴，但都没有成功。1991年10月，美国拉科斯公司对我国电风扇提起反补贴指控，该案规定了美国反补贴法适用于非市场经济国家的条件，从而为对我国适用反补贴法提供了可能性。随着我国市场经济改革的深入和市场经济体制的建立，欧盟在1998年4月召开的部长理事会会议上已正式作出决议，不再将中国列入非市场经济国家名单。同时，根据《SCM协议》，在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否是市场经济国家。这样，西方国家对我国适用《协议》或其反补贴法的可能性相应增加了，对此我国应予以充分注意。为了适应加入WTO后的反补贴形势，避免重蹈反倾销给我国出口造成严重损失的覆辙，我们应早作准备，加紧研究我国补贴的立法与实践及其与《协议》的差距以及我国的对策。

一、我国补贴的立法与实践及其与WTO《SCM协议》的差距

《SCM协议》规定了补贴的定义、范围，并规定了只有“专向性”补贴才受《协议》的约束。专向性补贴是指成员方政府有选择或有差别地向特定企业或产业提供的补贴。《协议》根据补贴的性质将其分为禁止性补贴（包括出口补贴和进口替代补贴）、可申诉补贴和不可申诉补贴（包括不具有专向性的补贴和具有专向性的政府对科研、落后地区及环保的补贴）三类，并详细规定了构成上述补贴应具备的条件。针对上述补贴，《协议》规定了双轨制的救济措施：（1）国际途径，即通过WTO争端解决机制获得救济；（2）国内途径，即通过国内反补贴法律程序获得救济。

与《协议》相比，我国的补贴立法与实践主要存在下列差距：

（一）禁止性补贴

1．出口补贴。（1）对外贸企业的出口补贴。长期以来我国为保证指令性计划的完成，实施了对外贸出口的财政补贴。1991年国家决定取消补贴，在外经贸全行业实行自负盈亏经营。（2）外汇留成及出口实绩补贴。我国从1979年开始实行贸易和非贸易外汇留成办法，此后这一办法不断充实和完善。从1994年1月1日起，我国实行有管理的单一浮动汇率制度，外汇留成制度取消。尽管外经贸部已取消了出口实绩要求，但一些地方的外资政策法规仍有出口实绩补贴的规定。例如，经1992年修正的《湖南省鼓励外商投资条例》第14条第l款规定：“产品出口企业按国家规定减免企业所得税期满后，凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值的’70％以上的，按照现行税率减半缴纳企业所得税。”（3）税收减免优惠。我国对某些类型的外商投资企业，特别是涉及产品出口创汇型外商投资企业和出口导向型的国内企业给予的特殊的关税及所得税等税收减免优惠，实质上构成了变相的企业专向性出口补贴。例如，1991年通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》为产品全部或大部分出口的外商投资企业规定了多方面的税收优惠。（4）出口退税优惠。我国目前的出口退税工作还不完善，征多退少或征少退多的问题时有发生。如果征少退多，就会构成变相出口补贴。

2．进口替代补贴。我国对一些进口替代型企业给予的特殊税收减免优惠及财政资助，实质上构成了进口替代补贴。国家经委和计委曾颁布有关合营企业产品以产顶进的办法，有关部门历来将1751种产品列入以产顶进、替代进口的清单。我国虽在1992年8月已取消了公布的进口替代清单，但目前仍采取了多项以产顶进措施。例如小轿车零部件进口关税与零部件国产化程度挂钩，国产化比例越高，进口零部件关税越低；又如财政部、国家税务总局发布的《技术改造国产设备抵免企业所得税暂行办法》规定：从1999年7月1日起，凡符合国家产业政策的技术改造项目，其所需国产设备投资的40％，可以从购置设备当年比前一年新增的企业所得税中抵免。2000年1月又发布了《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》，将免税范围扩大到外商投资企业和外国企业。

（二）可申诉补贴

1．税收减免优惠。（1）区域性税收减免优惠。我国对经济特区、经济技术开发区等地区性的税收减免因具有地域专向性而可构成补贴。（2）产业性税收减免优惠。例如，《外商投资企业及外国企业所得税法》对生产性外商投资企业和从事农业、林业、牧业的外商投资企业以及从事基础设施建设的外资项目规定了特殊的税收减免等优惠。此外，我国1995年6月发布的《指导外商投资方向暂行规定》将在我国的外商投资项目分为鼓励、许、限制和禁止四种，因其具有产业专向性，引起了缔约方对外商在投资领域中的国民待遇、对特殊鼓励领域产业构成补贴的关注和疑虑。

2．国有企业的补贴。由于国有经济在我国公有制经济中的重要地位，故我国法律法规中关于对国有企业实行特殊待遇的规定很多，国有企业在财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应与管理等方面享受国家的政策优惠，这些优惠与《协议》和wTO的国民待遇原则是有冲突的，实质上构成了对国有企业的补贴。

二、我国的法律对策

（一）依据《协议》调整我国的补贴政策。完善我国的补贴立法

我国要依据WTO反补贴规则制定国内对有关行业、地区或部门补贴的法律或法规，使补贴有依据、有客观标准，公平合理，又不会被外国指控为违反WTO

规则，甚至提起反补贴诉讼。我国目前尚存在着各种类型的不规范的补贴，其中许多与WTO反补贴规则是相悖的。我国应改变目前一时一事一议一定的由行政主管部门任意决定对某行业进行补贴的做法，立即着手制定对有关行业、地区或部门的补贴规定，否则就无法做出各项政府补贴的通知，而不做通知就会被视为我国无任何补贴。那时，如果自行实施补贴，就会被视为违反WTO的规则。[1]因此，我国的补贴政策应作如下调整：

1．逐步取消禁止性补贴。WTO反补贴规则要求成员方取消禁止性补贴，因此我国须在《协议》规定的期限[2]内取消这类补贴，这就要求我国彻底取消进出口替代补贴，调整税收减免等优惠措施，完善出口退税制度。

2．掌握可申诉补贴及不可申诉补贴的数量界限和形式。补贴数量或补贴量的设定主要根据经济需要，通过经济分析作出决策。但从避免不必要的反补贴措施而言，我国应力求将从价补贴率控制在5％以内；对科研投入的补贴，其资助金额不得超过产业研究费用的75％或竞争前开发活动费用的50％。在补贴形式上，如系直接拨款，其中包括直接的债务免除、弥补某项产业或某个企业经营亏损的补贴等均为《协议》列明的禁止形式，我国应尽量避免。目前我国对国有企业的补贴较多，因此要加快改革国有企业经营机制，逐步取消与《协议》不相符的政府对企业的上述补贴。此外，符合《协议》第14条规定的形式的补贴并不构成授予利益，因此我国可按要求利用这些补贴（1）政府股本投入；（2）政府贷款；（3）政府提供贷款担保；（4）政府提供货物或服务或政府采购货物。

3．增加不可申诉补贴的力度和范围，并以法律形式加以规范。（1）增加科研与开发（R＆D）补贴。我国对目标产业实施补贴时，应更多地增加科研与开发补贴的比重，以避免进口国的贸易报复。科研与开发费用占国家国民生产总值的比重是一国科技投入的主要标志，我国目前科研开发经费少，科研条件差，科技的国际竞争力从1998年的世界第13位下滑到2000年度的第28位。[3]由于科研与开发费用高，风险大，结合我国科研开发的现状，应采取如下措施：首先，国家除大量投资外，还要采取减免税收和提高折旧基金等优惠措施来间接为科研与开发提供资金。其次，在人才方面，国家要充分重视人才的培养，提高他们的待遇并充分合理地发挥每个人的作用。第三，要建立科技投入和财税扶持的法律制度。最后，政府要致力于建立和完善风险投资法律法规体系，制定鼓励风险投资的扶植政策。（2）增加对落后地区的补贴。由于目前我国全国人均收入与西部收入的差距已达到“不可申诉补贴”中对落后地区补贴的标准（人均国民生产总值不超过全国平均国民生产总值的85％等条件），我国的地区倾斜政策应由“东高西低”改为“西高东低”，可以对这些地区的产业和企业采取补贴政策。如税收优惠、援助等，扶持西部经济的发展。（3）增加环保补贴。我国传统的粗放型的对外贸易发展模式，不仅造成资源浪费和环境破坏，而且正日益受到国际绿色消费浪潮的挑战，严重制约着我国外贸的发展。因此我国要逐步提高环境保护的标准，并利用补贴资助企业的技术改造，使企业适应新的环境标准。（4）增加非专向性的不可申诉补贴。例如普遍性地降低税率、提供贷款及财政援助；资助企业从事全球性信息收集和出El促销活动；加大投资力度，改善运输条件，搞好外贸运输等。

4．进一步完善和规范我国的出口退税制度。1994年总协定的附件九关于第16条的注释规定：“退还与所缴数量相当的关税或内地税，不能视为一种补贴。”《协议》第1条及其附件1—3也允许退还出口产品已缴纳的间接税。我国目前

的出口退税工作还不完善，征多退少与征少退多的问题时有发生。另外，退税率变动频繁，应退税款拖欠严重。加入WTO后，我国要使出口退税尽量建立在科学化和规范化的基础上。首先，要坚持“征多少退多少”的原则。其次，要坚持“谁征谁退”的原则，坚持中央税由中央退、地方税由地方退的原则。再次，要采取现代化的管理手段，吸取国外先进的管理经验，防止骗退税的不法行为。同时还要建立科学的监督机制，税务机关、经贸主管部门、出口企业以及各有关部门之间要相互制约、相互监督。[4]最后，要建立稳定的退税制度，足额及时退税。

5．加强出口目标产业资助与国家整体产业调整资助的协调。我国对出口目标产业给予出口支持已十年有余，国家为保护和支持一些工业的发展而对其进行了大量的明补或暗补，然而效果甚微。其原因之一就是出口目标产业资助与产业改革相脱钩。因此，应加强贸易改革措施与产业调整资助的协调，成立统一机构，贯彻相辅相成的产业与贸易政策。此外，在对出口目标产业进行资助时，应逐步地从出口的交易环节、商品的生产环节转移到科研开发环节上来。

6．实行有利于外贸出口发展的信贷政策。银行对各类外贸企业出口贷款应按照信贷原则予以优先安排，贷款规模的增长与出口的增长保持同步。

7．政府资助或直接组织对技术人员和工人的培训，对与外贸有关人员进行业务和技能的训练。这些活动都能有效地降低生产成本和销售成本，提高产品的国际竞争力。

8．加快理顺国内价格体系改革，建立出口商品合理的价格体系，使生产商、出口代理商和国家的利益都得到兼顾，同时又无需国家财政承担过重的负担。

（二）充分利用并完善发展中国家的特殊待遇

《中美关于中国加入世贸组织的双边协议》客观上承认了中国的发展中国家地位，故我国应充分利用《协议》第八部分规定的发展中国家在禁止性补贴、可申诉补贴和反补贴调查等方面的特殊待遇来支持我国产品的出口和经济的发展并抵制可能的反补贴措施。《协议》将发展中国家分为三类：第一类为联合国确认的最不发达国家，目前为48个；第二类是《协议》附件7所列的20个发展中成员，[5]它们的年人均国民生产总值未达到1000美元；第三类为除第一、二类以外的发展中WTO成员。属于第二类的成员当其年人均国民生产总值达到1000美元后应转变为第三类成员。我国未包括在第二类国家之内，而我国目前应属于这个范围。因此，首先要争取联合国承认我国属于此类国家；其次要商请世贸组织认可并与其建立“人均美元”和“世界贸易份额”指标的监测和协商机制；第三是要明确我国享有发展中国家特殊待遇的时间从哪年算起。由于1994年我国未加人世贸组织，而《协议》为发展中成员方规定的特殊待遇是从1994年世贸组织协议生效时起算的，因此，在我国“人世”后，应向世贸组织正式提出要求，争取将实行特殊待遇的时间从我国“入世”后算起。倘能如此，我国将有更长的过渡期来调整现行补贴政策和立法。

（三）普及补贴与反补贴知识，积极进行反补贴应诉

我国要大力普及WTO反补贴规则和欧美等国反补贴法的知识及有关案例，普及如何避免不符合WTO规则的补贴、如何及时进行反补贴应诉等知识，注意培养懂业务、懂法律、懂外语的政府工作人员和律师队伍，为积极进行反补贴应诉创造条件。进出口商会等行业组织要协助企业运用反补贴法等保护性法律，同时帮助企业参加反补贴应诉。

（四）国内企业的对策

对国内企业来说，首先，要密切注意自己所生产产品的国际行情，以便了解自己产品是否有被别国采取反补贴措施的可能性；密切注视目标市场国家相关工业及市场的发展状况和趋势，预测它们对补贴的“危害承受度”，以便及时制定出适当的营销策略，最大限度地获取出口利益。其次，企业要靠科技、效率和产品质量参与国际竞争，杜绝低价出口行为。第三，调整和完善出口战略，实现目标市场多元化，尽量分散受补贴产品的出口对象国家和被替代的进口产品来源国。