城市规划管理法规论文-中国城市规划管理现状之我见

中国城市规划管理现状之我见

摘要

城市规划管理是促进城市经济社会可持续性发展的一项重要工作，关系着城市规划能否顺利实施，并最终影响着城市居民的生活质量。文章分析了我国城市规划管理中存在的若干问题，并给出了改进建议，以供管理人员借鉴。

关键词：城市规划；行政责任；核心价值；发展趋势

目录

1前言 (3)

2我国城市规划建设的现状 (3)

2.1城市规划的随意性 (3)

2.2缺乏对文化遗产的保护意识 (3)

2.3生态环境破坏严重 (4)

2.4追求速度忽视质量 (4)

2.5规划缺乏前瞻性 (4)

2.6照搬照抄现象盛行 (4)

3我国城市规划管理的现状 (4)

3.1管理主体制约制度不健全 (5)

3.2“规划审批权”的行使受限 (5)

3.3缺乏公众监督 (5)

4我国城市规划十大怪现状 (5)

5我国城市规划的趋势 (6)

5.1规划理论 (7)

5.2规划实施 (7)

6小结 (7)

参考文献 (8)

1 前言

改革开放带来了中国经济的腾飞，社会财富的积累，综合国力的提升，使中国的城市化进程加快。不论从速度还是规模上，都是人类历史上前所未有的。从1978年到2000年这短短的20几年间，小城镇由2176个增加到了20312个，城市的数量由190个增加到了663个，其中大城市、特大城市及超大城市有93个，城市化水平显著提高。进入二十一世纪以来，中国的社会经济保持了持续快速发展的势头，同时响应世界范围内信息化、市场化、法制化、生态化的趋势，新时期的城市规划必将进入一个新的台阶，呈现出一些新的特点。自然环境的保护力度将进一步加大，人性化的设计理念将在规划中凸显，追求和谐的基本准则将成为亮点。因此，为适应新时期城市发展建设的需要，一定要根据时代的要求，客观的形式以及自身的特点，通过深入系统的研究和探索，认清我国在大规模城市建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并通过借鉴其他发达国家在城市规划中的成功做法，努力开创我国城市规划建设的新局面。同时，城市规划管理又是一项协调城市空间布局，改善人居环境，促进城市经济社会全面协调可持续发展的行政管理工作，它直接关系着城市规划能否顺利实施。进入21世纪以来，我国的城市化进程逐渐加快，房地产行业发展迅猛。再在此过程中，市场制度也在不断更新，规划管理方面的新问题纷至沓来。为保证城市房地产业的健康发展，提高居民生活质量，有必要对城市规划管理中的问题进行梳理和总结。

2我国城市规划建设的现状

2.1城市规划随意性

城市建设，规划先行。规划在建设中的地位极其重要，规划是城市建设的蓝天，是城市建设的法律。所有的城市建设包括市政基础设施，城市广场，社区街道，景观绿化等建设都应该纳入到城市规划的行列中。然而，在城市建设中，城市规划经常被改变，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面：第一，任何事物都是发展变化的，一成不变的事物是不存在的。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划。其次是个人利益，有些个人为了自身的经济利益操纵或诱导规划的调整，从中牟利。这一切都使现阶段部分城市的规划出现了随意性大特征。

2.2缺乏对文化遗产的保护意识

任何一个城市，从形成到发展，都有一个长期的历史过程，伴随这一过程的必定会有大量的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量的文物古迹、风景名胜历史文化街等遭到了严重破坏。

2.3生态环境破坏严重

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和条件，城市居民生活质量的高低不仅仅要看城市经济的发展水平，城市设施的完善程度，还要看是否具有良好的生态环境。同时评价一个城市是否适宜于居住，并不在于城市规模的大小，

建筑的高低，而是要看城市的布局是否合理，是否具有健康的生态环境，城市的规划建设是否具有人性化，是否具备可持续发展的潜力。然而目前我国的城市规划建设一方面带来了社会经济的发展和焕然一新的城市面貌，另一方面却对城市的生态环境产生强烈的冲击。虽然国家也制定了响应的法律法规，如环境保护法，水土保持法等，并要求对大型和重要的建设项目进行环境影响评估，编制水土保持方案。但在实际的操作过程中，不论是领导还是具体的建设部门往往对此重视不够，致使这些法律法规仅仅是流于形式没法得到落实。

2.4追求速度忽视质量

在城市化的过程中，一些城市为了改变形象早出政绩，大搞特搞献礼工程，形象工程，片面追求建设的高速度，忽视客观规律，盲目蛮干，造成了人力、物力、财力的大量损失。

2.5规划缺乏前瞻性

目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了与中国汽车业的迅速发展分不开，还有一个很重要原因就是在城市规划中缺乏前瞻性。特别是近几年来，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象突出显现出来。在许多旧城区中，人口密度大、公共设施缺乏、户外活动空间有限，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居住生活质量。这一切都与在城市规划中缺乏前瞻性有关，没有在近期或是较长一段时期内给建设留有一定发展空间，导致了大量的拆迁现象。

2.6照搬照抄现象盛行

一个城市其独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在城市规划中需要突显当地的历史特色，地理特色。

然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义，趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样城市也就成了一个又一个的罗列，失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也就没有了发展的竞争力。

3我国城市规划管理的现状

3.1管理主体内部制约制度不健全

有关统计显示，近年来，随着我国城市规划工作力度的加强，违法建设数量总体上有了明显下降。超面积违法建设案件下降最为明显，从2003年的37%下降到2008年的4%。这是与规划许可后的监督检查管理工作逐步走向规范化及全社会的法制意识不断加强分不开的。目前严重违反城市规划的开发活动较过去已大大减少。但与此同时，一些新的违法建设行为却呈逐年增加的趋势。擅自搭建的比例从2003年的23%增加到2008年的50%，查处违法建设罚款金额大幅度上升。总体上，涉及违法建设的单位量少面窄，但单个开发项目涉及违法的程度在加剧。

此外，近年来规划审批许可后再进行变更的项目数量在增加。这是由于很多建设单位在工程建造过程中，未完全按照规划许可的内容建设，有的擅自改变了总平面布局，有的增加了建筑面积等，为通过规划验收，选择在竣工前向规划局申请变更规划许可内容，使工程状况与规划许可内容一致，试图逃避处罚。根据《城乡规划法》，这种“木已成舟”的未按规划许可内容进行建设的违法建设工程，是不符合申请变更的条件的，应根据相关条款给予处罚。然而事实上多数情

况下，这种“木已成舟”的未按规划许可内容进行建设的违法建设工程，规划局以“不影响城市规划”为依据，做出了准予变更的行政决定。这种现象表明，由于规划行政管理部门内部缺乏有效的制约制度，使得规划部门的行政管理人员能够“唯权”或“唯利”，不正确或不正当地使用手中的规划许可权。

3.2“规划审批权”的使用受限

目前，在我国大多数城市中，区规划局受区政府和市规划局的双重领导。一般来说，区规划局在“人、财、物”上均有区政府管理，只是在业务上由市规划局领导。在领导负责制下，区规划局的行政权力受到区政府的制约明显大于市规划局。我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益，这就难免会影响政策的贯彻和执行，从而造成政府失灵。当前，我国城市市区政府之间的协调并不充分，区规划局在“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则，即城市政府行政管理体制影响到区规划区正当行使“规划审批权”。尽管在全力监督机制上，备案制度可以发挥一定的监督作用，但存在着及时性的问题而造成监督乏力。

3.3缺乏公众监督

在我国，许多时候的城市规划决策，往往是只有领导者才是“决策者”，规划决策权集中在书记、市长、四套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权贵大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点，缺乏公众监督，容易滋生腐败等问题，从而使城市规划决策背离城市规划目标，公共利益的最优化被某些群体、个体利益所代替，最终使城市偏离良性的发展轨道。

4我国城市规划十大怪现状

一是城市规划对城市发展失去调控作用。这种“规划失效”表现为两方面：一方面是许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已经完全突破原定的框框，许多城市为期20年的规划指标在5年内“完成”已成为“常识”；另一方面总体规划的实施进程滞后于规划的期限。基础设施不能合理布局和相互衔接，反映在道路建设上就是修了挖，挖了又修，老百姓戏称为城市道路应安上拉链。

二是城乡规划体制分割，城郊接合部建设混乱。城市郊区的规划管理没有具体细则，因而在城市总体规划编制过程中只能将其划成空白地带。实际工作中，规划部门与土地管理部门采取分而治之的办法，使得城郊接合部成了“两不管”的脏、乱、差地带，造成引人注目的“城市郊区病”。

三是开发区规划建设与城市总体规划脱节，自成体系。各类开发区、大学城、科技园、软件园、旅游度假村等等可以独立进行规划，肢解了城市的总体规划，给城市的长远健康发展埋下了隐患。

四是历史建筑、城市风貌受到严重破坏。解放以来，我国城市中传承着城市文脉的历史古建筑和遗迹受到三次严重破坏，第一次是解放初期到大炼钢铁时

期，第二次是“文化大革命”时期，第三次是改革开放之后，借“改造旧城，消灭危房”等动人口号，使某些城市的历史建筑、城市风貌遭受了灭绝性的毁坏。

五是城市生态受到破坏，环境污染日益严重。80%的城市污水未经处理直接排放，导致农村河道、地下水源受到严重污染。全球十大污染最严重的城市，我国就占了八个。

六是规划监督约束机构软弱，违法建筑严重泛滥。我国600多个城市都不同程度地存在违法建筑的蔓延现象。尤其是城乡接合部，集体土地未经征用就进行开发建设，再加上与腐败现象相勾结的城郊“圈地风”，造成违法建设呈愈演愈烈之势。

七是城市建设时序混乱，城市基础设施严重不足和重复建设浪费并存。房子成批盖起来了，但道路、供水、排水、供热等基础设施严重短缺，这种先盖房后修路、再修下水道的错误建设时序，造成污水横流，建筑垃圾遍地，绿地大量被占用，城市的生活环境质量持续下降。

八是区域化规划或协调机制不健全，传统的大而全、小而全思想仍占上风。一些规划部门仍拘泥于“城市规划”的旧框框，忽视了城市与周边城镇的协调发展，这种“只见单个城市，不见区域城市群”的传统思维，使城市发展的良性循环受到破坏。

九是城市建设风格雷同，千城一面。盲目追求城市变大、变新、变洋，热衷于建设“标志性”建筑，而为解决中低收入居民住房困难的经济适用房建设则被搁置一边。大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、景观房产、欧化建筑席卷全国。

十是中小城镇规划建设未引起足够重视。许多小城镇选址不合理，只是长官意志的产物，而缺乏产业支撑，使得小城镇发展脱离了周边村庄，缺失了为之服务的集聚功能。

5我国城市规划的趋势

5.1规划理论

城市规划不能仅仅限于理想模式的探讨，还要注重务实，从我国的特有国情出发，及时调整思路，加强应用理论的研究，以动态地解决城市发展中存在的问题。可以说，城市规划中规划研究是基础，规划技术是保证，规划实施是关键。

(1)可持续发展的指导思想

可持续发展是人类发展的必然选择，实现经济社会文化人口等的协调发展是当代城市发展的主潮流。城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的规划措施把这种消极影响降到最低，要把可持续发展的思想贯彻到规划的各个层面上。

(2)人性化的规划理念

城市规划是一项与城市社会发展密切相关的主体性行为，他涉及到人与自然的关系，人与人的关系，人与自身发展的关系。所以说，不管怎样规划，我们首先应该树立为人民服务的理念，如果一个城市规划不是从人的思路出发，再完美的技术条件，再雄厚的物质投资都是微不足道的。我们应该把城市的规划提高到一个人性的高度来对待，让城市规划体现人文关怀。

(3)追求和谐的基本准则

党的十六届六中全会上，提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标。在构建和谐社会的大背景下，城市的规划要特别注重生态的平衡性、产业的协调性，布局的合理性等等。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于科学性，而是取决于利益冲突和价值判断。从这个层面上说城市规划实质上是一种意识形态，在这一过程中要照顾各方利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。

5.2规划实施

规划的实施指的是规划由蓝图变为现实的过程，其中一个突出的特点就是实施的不可逆转性。城市的面貌最终是由规划的实施阶段决定的。目前，我国处于经济转型的关键时期，各项法律法规还不完善，加上政治、文化、社会环境的变化都将影响着规划的实施。

(1)强化城市规划的严肃性

加强城市规划的法制化进程，包括规划阶段和实施阶段都要注重法律的在其中的重要作用，提高规划的严肃性，这与城市规划的性质分不开，法制建设是保证规划顺利实施的重要保证。1989年国家出台《城市规划法》，该项法律的实施真正将我国城市规划纳入法制化的轨道，但目前地方性法规仍然需要完善。因此，要避免规划失效，使城市朝着人类所期望的方向发展，必须加大执法力度，推进执法进程，完善执法措施，强化对规划主体和客体的约束机制。

(2)城市规划的管理要科学化

所谓城市规划管理是指城市政府依据相关法规对城市规划实施的管理。实质上它是对城市中各项建设项目的组织、控制、协调的过程。要与时俱进，对城市建设进行动态的管理、监测，同时规划部门要对反馈上来的信息进行综合考察论证，并根据变化了的情况对规划方案进行及时的补充和调整，这样才能实现城市建设的科学合理性。

(3)城市规划要以人为本

现代城市大多是经济和商业的附庸，抹杀个性、牺牲市民的生活质量。随着社会的发展，明天的城市应当服务于人，以人为核心和导向，把城市环境质量视为头等大事。为此，城市规划要全面体现民意，切实关注民生，把落脚点放在人民生活质量的提高上，创建舒适的民居环境，发展多样地方文化，培育城市的个性魅力。加强市民的城市环境意识教育，增进人与人之间心灵的交流，突出市民在城市中的地位，提高市民的生活质量。城市规划要在交通，娱乐，就医，教育等方面体现市民的利益，切实做到以人为本。

(4)搞好生态城市建设

生态城市一词发端于20世纪70年代初，由于世界工业的大发展，城市化进程的加速，城市污染达到了非常严重的地步，自然环境减少了，人们赖以生存发展的自然界遭到了破坏，于是许多发达国家开始大力推进生态城市的建设，并注重环境的保护，他们提出，不能牺牲下代人的利益来维持今天的奢侈。所以西方发达国家对于生态城市建设有着丰富的经验，我们要注重借鉴并加以吸收，在城市建设中要节约保护水资源，加大环保力度，建立健全与生态城市有关的法律法规和制度，加快生态城市的建设步伐。

6小结

我国新时期的城市发展正经历着质的飞跃，与此同时，城市规划必然也要面临着一个从量变到质变的新跨越。而随着知识经济时代的到来，政策、科技和文化对我国城市发展的影响和推动将愈加强烈。因此，新世纪新时期的城市规划要善于抓住这一历史性的变革，加强其社会调控的功能，以保证城市的发展与社会公平、效率和生态环境保护之间的最佳平衡。

参考文献

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