英国的反腐败机制

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英国的反腐败机制

纪检监察研究所发布日期: 2005-11-15

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李靖堃

英国从19世纪开始对公务员制度进行了大刀阔斧的改革，收效显著。在“透明国际”组织公布的2004年廉政排行榜中，英国在86个国家中排名第11位。

需要说明的是，在英国“腐败”一词的使用频率很低, 更多的是使用“欺诈”一词，后者包括的范围要比前者广得多，不仅包括一般意义上的腐败(贪污、受贿、滥用职权等)，而且还包括诸如不作为、失职、渎职等种种不良行政行为。

英国的反腐败机制主要由以下几个方面构成。

一、道德教育

道德教育中一项非常重要的内容就是守法。英国学校的道德教育主要通过以下几种方式得以实现：1、借助宗教教育进行道德教育。 2、直接开设道德教育课程。3、注重礼仪、仪表、个人品行的教育。4、通过其他学科和活动来进行，最通常的是将道德品质教育蕴含在文学、艺术、历史、健康教育及为人父母和家庭生活的准备教育等课程中，帮助学生了解社会的发展以及人在社会发展中的作用。此外，英国还比较注重课外活动中的德育功能。

除学校教育外，走上工作岗位的英国人仍要继续接受各种道德教育，尤其是职业道德教育，这也是英国公务员制度的一个重要组成部分。在“公共生活标准委员会”1995年发表的报告中，提出了“公共生活七原则”，即无私、正直、客观、负责任、公开、诚实和发挥典范作用。除了自律之外，英国还形成了一套用以规范公务员行为的法律规范。此外，一些特殊的行业还有专门的行为规范守则，例如《检察官准则》等，从而对公务员的行为形成了严格的约束机制。

二、立法和司法机构对政府机构的制约

英国奉行权力分立与制衡原则，即国家权力划分为立法权、司法权和行政权，分别归属于议会、法院(与检察院)和政府，三者之间相互制约。特别值得一提的是议会和司法机构对政府(行政机构)的制约和监督。

英国是“议会内阁制”国家，政府要对议会负责。因此，从法理上说，议会是英国的最高国家权力机构，它不仅拥有立法权和财政权，而且还拥有监督权，即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力，具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。

根据权力分立原则，司法机构完全独立于行政机构，不受行政机构的任何干涉。司法机构有权对行政机构及其官员的行为进行监督。英国是普通法国家没有专门的行政法院，因而可以通过普通的法律程序对行政机构进行监督。与大陆法系国家相比，这样的机制既有优点又有缺点。优点是其法律的适用范围比较广；缺点则是缺乏针对性。因此，为了更有效地对行政机构进行更有针对性的监督，英国设立了2000多个行政裁判所，负责对涉及税收、社会保障、退休金等上百个部门的案件进行审理。

此外，英国还根据2002年的“犯罪收益法”成立了“资产追缴局”，专门对那些超过1万英镑以上的非法所得进行追缴，追缴期限可达12年之久。这一机构的设置十分独特，因为它可以通过普通民事法院追缴资产，即使在追缴对象从来没有受到过犯罪起诉的情况下它也可以通过上述方式追缴资产。

三、主要反腐败机构和监督机制

英国没有专门的和单一的反腐败机构，负责反腐败的机构分散于议会、司法部门、审计部门以及政府部门内部，从而形成了广泛的反腐败网络。

(一)审计机构。英国是世界上最早设立审计机构的国家，早在13世纪就建立了王室财政审计制度。英国审计机构主要包括以下几个部分：1、国家审计署。它负责对所有政府机构(包括超过半数以上使用公共资金的社会团体)的财务开支进行审计，此外还对某些国外组织的机构进行审计。2、公共账目委员会。是下院的常务委员会。政府必须在2个月内对该委员会提交的报告建议予以回复，该委员会再根据政府的回复决定是否进行进一步调查。3、审计委员会。负责对一般性的审计问题进行监督，并且负责在公共审计机构和私人公司之间分配审计任务(比例一般是1：2)。此外，审计委员会还负责对审计行为提出建议、监测全国的欺诈与腐败行为的发生机率，并且就当前趋势和技术发展提出报告。4、地方审计机构。2002年以前，地方审计机构负责对国家卫生系统和地方政府进行审计，并向审计委员会报告；2002年以后被并入审计委员会，成为后者的一个总司。

(二)政府内部监督。英国有多个政府部门设有内部监督机制，其中5个部门的反腐败最有特色，对腐败行为的管理也最直接。1、财政部。英国财政部每年都对发生在政府机构(不仅仅是财政部)内部的欺诈行为的性质、类型、原因、数量、金额和追缴方式等提交一份详细报告。此外，它还发布一些指导政府各部防止欺诈行为的原则，例如1997年发布的“管理欺诈的危险――给管理人员的指导”，特别指出发生在政府机构的三种最严重的欺诈行为：偷盗、假帐、贿赂和腐败。2、国家保健暑。设有“反欺诈与安全管理处”，主要针对国民保健系统出现的行政管理人员和供药商相互勾结合伙欺诈国家钱财，医生和患者相互勾结多开多报、虚报冒领等严重欺诈行为进行调查。3、国内税收署。设有特别办公室专门负责对税收方面的欺诈行为进行调查。而且，国内税收署本身就是一个具有起诉权利的机构，有权自主提起诉讼。4、工作与养老金署。设有针对各项社会福利的专门反欺诈机构(包括地区性机构)，并设有联合工作组，以便与其他政府部门更好地合作。5、国防部。设有反欺诈小组及防务欺诈分析小组和内部审计制度，主要针对军备采购过程中的欺诈和腐败行为。

(三)监察员。英国的监察员分为三种，即议会监察员、地方政府监察员和国家卫生署监察员。议会监察员是一个独立机构，负责对政府官员(尤其是高级公务员)的行为进行监督，但其权限远远比不上芬兰、瑞典等北欧国家，仅限于公民由于中央行政机关的不良行政而使利益受到侵害时的投诉。国家卫生署监察员负责监督国家卫生署系统的不良行政行为。调查结果将公开发表。地方监察专员的管辖范围包括地方议会和议员、地方政府有关机构及官员等不良行政行为造成的侵害公民利益的事件。

(四)舆论和媒体监督。在英国，舆论和新闻媒体素有对政府进行监督和批评的传统权利，是对政府滥用职权的一种有效制约，使权钱交易实际上对当事人来说变成了一种困难的行为。

四、英国反腐败的司法惩处

英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。迄今为止，它已经先后通过了一系列与反腐败有关、或者包含反腐败内容的立法。

1889年，英国颁布了第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》,该法令将“一切行使公共职能或法定职能的机构”均认定为公共机构，特别禁止公共机构的任何人员在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益；同样，此类人员也被严格禁止在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。也就是说，公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。对于犯有此类罪行的公务人员可处以6个月至7年的监禁，或者加上不设上限的罚款。此外还包括对某些政治权利的剥夺，例如，除了解除职务以外，还规定，从犯罪之日起的5年内相关人员不得担任任何公职；如果第二次再犯类似的罪行，则永远不得担任任何公共职务，而且，在从犯罪之日起的5年内，剥夺其在议会和其他任何公共机构选举中的投票权和选举，此外还有可能被剥夺获得养老金的权利。

1906年通过的《防止腐败法》将《公共机构腐败行为法》的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员，而且包括公共机构本身。1916年通过的《防止腐败法》再次扩大了公共机构的范围，即包括一切地方性和公共性机构。

除了上述三部专门规定反腐败行为的法律以外，英国在二战以后通过的多部法令中，例如1948年的《人民代表法》、1962年的《北爱选举法》、1964年的《许可证法》、1972年的《北爱地方政府法》、1988年的《犯罪审判法》、1989年的《地方政府和住房法》、2001年的《反恐、犯罪和安全法》等，均有针对政府官员腐败行为的法律条文。

为了将1999年签署的经合组织“关于公共官员受贿的协议”纳入国内法，尤其是为了解决域外适用问题，英国政府开始着手对其反腐致立法进行改革。这次改革的另外一个目的是对以前的各项相关法令进行简化和整合，以便有一项统一的反腐败立法。2003年3月，英国政府在整理、综合和修订现存各种反腐法律条文的基础上，公布了新的《反腐败法》。7月份，专门委员会在征求各方意见的基础上提了多项批评和建议，目前该法令仍在重新起草过程中。一旦该法令生效，此前的两部《防止腐败法》将被正式废除。