失地农民问题研究--基于边缘化的理论
失地农民问题研究-基于边缘化的理论
作者：黄笛廖文龙
摘要：随着中国城市化进程的加快，失地农民数量急剧增加，目前全国约有失地农民4000万，并以每年约200万人的速度递增。专家研究的结果显示：城市化水平每提高一个百分点，需要征用土地约20万亩，新增加10万左右的失地农民。据此估算，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。失地农民正在成为特殊的社会弱势群体。本文基于边缘化的理论视角，以城市化进程中失地农民为研究对象，分析了失地农民边缘化产生的原因，失地农民对社会经济的巨大影响，并且提出了具体的解决措施。
关键词：失地农民；城市化；边缘化；社会保障制度
一.失地农民问题研究的相关理论支撑—基于边缘化的理论。
边缘化理论也称边际理论，最初是由生态学领域提出的，后来运用到社会学、经济学、城市学、文化学等领域。按照生态学的解释，所谓“边缘”，是指两种物体或两类环境相接触的部分。美国生态学家奥德姆认为，两种生物的交汇地带，具有多样性增大、种群密度加大的趋势，由此形成“边缘效应”；产生边缘效应的空间域称为Ecotone。不过，在社会学和经济学中，所谓“边缘区域”不仅仅是指地理意义上的边缘区域，更重要的是指经济、政治、文化等趋于边缘化的区域。这当中，经济的边缘化是最基本的标志，其突出表现是处于边缘化地区在经济要素集聚能力上呈下降趋势。由于企业、资金、人才、技术等生产要素被更大的中心区域或经济体吸走，致使边缘区域的经济、政治、文化等影响力日趋减, 最终被排斥在主流经济之外。经济边缘化有两种基本形式：一是相对衰退，即经济在一定范围内继续增长，但其增长速度和水平明显低于同一可比条件下的平均水平；二是绝对衰退，即经济增长出现负数。经济的边缘化往往伴随着社经济的边缘化往往伴随着社会、人文、城市发展的边缘化。
著名的社会学界伊曼纽尔.沃勒斯坦认为边缘化的过程是指收入下降的过程，为边缘化理论提供了新的研究视角。按照沃勒斯坦的观点，世界是一个研究体系和大市场，我们可以把中国看作是一个大的体系，他们有三部分组成，即城市，郊区和农村，分别对应着整个体系的中心,半边缘和边缘区。由于这三个区域的角色和分工的不平等，导致不平等的贸易的产生，长期存在的二元分割制度和工农业“剪刀差”，使农民利益长期受损，导致农村的贫困和农民的贫困，形成农民和城市在收入方面和消费的巨大差异；农村和郊区城市化的过程，也就是被边缘化的过程，以农民的低收入用来支付城市的高消费，在农民收入不高的情况下，极易引起生活水平的下降，所以说失地农民的城市化进程也是农民利益受损的过程，一定程度上表现收入下降的过程，该理论为研究部分失地农民的贫困化提供了理论解释。而且这种不公平性的存在具体路径的依赖性，并且有加重的趋势，导致不公平程度的加深.
二.失地农民边缘化问题产生的原因。
(一)农村土地产权制度的不规范。
自1978年后中国农村的产权制度已经发生了深刻变革，但是随着农村经济和环境的剧烈变化，目前农村的产权制度已经远远不能适应农村经济的发展。农村集体土地所有权，使用权，所有权，收益权等权利不明细，具体表现在集体土地所有权主题的不明确。虽然《中华人民共和国宪法》规
定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地，自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村级农民集体所有的，由村级集体经济组织或者村民委员会经营和管理；已经分属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由乡镇集体集体经济组织经营和管理。”这表明农村土地归乡、村、组三级集体经济组织所有。但是，从乡镇一级来看，乡镇管理的土地仅有乡镇企事业占用的一点土地，由于乡镇政府是国家机关，有没有集体经济组织，究竟谁是所有权代表着也较为模糊，；从村民小组一级来看，村名小组虽然处于最基层，但既没有法律地位，又不是一级经济核算组织土地所有权及行使所有权的主题也不明确；从村民委员会一级来看，表面上集体土地所有权代表的是村级集体经济组织，但是很多农村还没有建立农业双层经营体制，一些地方的村级集体经济组织早就不存在了。
由于土地产权制度不够明确，图地产产权界定不清，责、权、利不明确，导致土地在征用的过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，导致土地在征用的过程中利益博弈各方遇到权力时，各个主体相互争夺；遇到义务时，则相互推诿，无人问责。二在利益的博弈中农民天然成为弱势的一方，导致一些农民土地被征用了，农民自己还完全不知情。因此，土地征用、开发过程中流转和补偿分配中存在着严重的权利越位，存在着公权侵犯私权，行政权侵犯财产权，使农民遭受不公平待遇，源于土地制度不完善，在于没有建立社会均衡制度。
（二）现行征地制度的缺陷。
目前农村土地征用补偿标准太低，难以达到补偿的目的。土地是农民的安身立命之本一旦土地被征用之后，农民的所有生活的支撑就是征地补偿费了。《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年农业平均产值的6-10倍，安置费为4-6倍。虽然新的土地管理法规定的补偿安置标准比原有的标准在总倍数上由原来的20倍提高到30倍，但是由于近年来农产品的价格不断下降，按照法定的标准算出来的价格太低。假如每亩农田的产值是2000元的话，土地补偿款应该是0.2*8=1.6万，安置费应该是0.2*5=1万（所有的倍率都取的是中间值），按照武汉市最低工资标准900元每月计算的话，农民获得的补偿费用只相当于不到城镇居民三年的最低工资。有关专家估计,农村土地征用流失的财富,比建国后30年的工农产品剪刀差(6 000~8 000亿元)还要多2倍以上。以上不仅根本没有体现分配正义、交换正义和校正正义,反而有背于一般的公平理论。土地征用补偿费过低，导致农民将会老无所依，老无所养，导致农民边缘化程度越来越高，最终引发一系列严重的社会问题，得不偿失。
（三）公共利益的界定不够清晰明确。
《中华人名共和国宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但是相关法律法规并未对公共利益做出做出明确的界定，对公共利益的界定成为了职能部门和主要行政领导的自由裁量权。而土地管理法中的规定“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益需要”扩大到费公共利益需要的一切用地项目。但法律并没有对两者的界定。在征地过程中，有哪些具体的建设项目来使用用地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按标准该规定出让或者划拨给谁使用。在实际中，不论是国家公益向建设项目，还是经营性项目或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，无论何种投资主体搞建设，一律动用国家征地权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。因此，按照现行的制度设计，出了农村自己搞建设需要使用集体土地的，任何其他单位和个人搞建设需要使用集体土地的，都可以让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。由于土地使用权的滥用，农民利益受到极大损害。
（四）部分政府错误政绩观和圈钱交易的暗箱操作。
在整个征地的过程中，农民作为土地的所有者完全属于被动地位，从土地征用的认定，到补偿费用的确定、分配和劳动力的安置等，都是政府和有关部门说了算，农民无法以独立权利主体参与到征用协商谈判中来。地方政府片面追求GDP的数量和速度，在土地的征收过程中与民争利，也
使地方政府和企业为了追求自身利益的最大化，形成了对上级政府隐瞒信息的源动力，而地方政府弄虚作假提供可能。目前一些地方政府的考核只是看城市建设等表面的内容，更是加速了一些地方政府为了筹集工业化和城市化建设资金大肆圈地，片面追求规模扩张。有的地方政府甚至以极低的价格征用农民土地，建成工业园区后以非常优惠的价格转让给投资者，已达到招商引资的目的，为自己的政绩考核上增加“锦绣”的一笔。
征地是一个涉及农民切身利益的民生问题，在这一问题上的利益取舍考验了相关部门的政绩观。伴随着经济发展、城市建设和城镇化的推进，对土地的征用不可避免。从以往的经验来看，在城市发展进程中，一些地方不断加快开发、经营土地步伐，房地产业对地方GDP的贡献率不断攀升，地方财政对房地产业的依存度不断提高。在“房地产业一感冒，地方税收和财政就打喷嚏”的背景下，每遇征地问题，一些地方的政府部门往往不自觉地站到开发商一边，容忍某些野蛮、暴力征地，从而加剧矛盾和冲突。从这个角度来讲部分政府错误政绩观和圈钱交易的暗箱操作是促使失地农民问题产生的一个重要原因。
三．失地农民问题对社会的巨大影响。
（一）失地农民问题直接影响到社会快速健康发展和社会主义和谐社会的构建。
有些地方政府在征地的过程中严重损害了农民的利益，不顾农民的生计问题，用极低的土地补偿金敷衍农民，达到低征高卖的目的，变相牟利。失去土地的农民没有了生活保障，一旦补偿费用用尽，就失去了一切经济来源，走投无路。因征地引发的越级访、重复访居高不下，阻挠征地、反映补偿费用问题的群体性事件时有发生，规模都不太大，但隐含的社会矛盾很深。由于涉及到众多人的直接利益，往往参与上访的人数众多，对抗性较强，处置难度相当大。集体访一旦形成，又极易酿成群体性事件，而且对当地的社会稳定造成很大的波动。因为征地问题而产生的“三无”农民正在成为社会稳定的重大隐患和难题。
（二）失地农民问题严重威胁到我国粮食的安全生产。
“粮价稳，百价稳”。作为百价之基，在当前通货膨胀形势严峻的情况下，粮食价格不仅关系到人民生活水平和社会安定，而且关系到国民经济的健康发展。截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。目前，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。中国人均耕地只有一点四三亩，不足世界平均水平的百分之四十。到2030年，中国将会有16亿人口，如果按照人均消费300公斤计算，届时中国将会需要粮食6.4吨，而按照现在的粮食产量，缺口将会达到2亿吨，相当于历年来世界平均粮食的进口总量，严重威胁到中国的粮食安全。
（三）失地农民问题会造成我国土地资源的闲置和浪费。
据国土部在2010年6月份的公布的一份调查报告显示，根据国土资源部数据，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩。其中闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩。从闲置土地分布来说，东部地区数量较多。从闲置时间上看，闲置5年以下的地块1354宗，占闲置土地总数的48%；闲置时间5年以上的地块共875宗，占31%；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块586宗，占21%。产生这些现象的原因在于一些地方政府由于受到错误的发展观的误导，盲目加快经济的发展，大量囤地积地，上马一些与当地经济社会发展不适宜不符合当地实际情况的项目，形成大量土地闲置和撂荒。也有一些开发商只为了炒地皮，并不是真正的投资，或由于投资商资金能力不足或者中途撤资导致一些项目的搁置，直接造成我国土地资源的闲置和极大浪费。
四．建立完善的就业和社会保障制度，彻底解决失地农民问题隐患。
（一）构建失地农民社会保障制度的必要性。
1.构建失地农民保障制度是保护失地农民合法权益的需要。
土地是农民基本的生活的资料，也是重要的社会保障。土地的资产属性，直接体现了利益问题。农民失去集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，却不能和城市人一样获得就业机会，没有社会保障支撑他们未来的生活，就成为日益严重的问题。那么征地之后对农民补偿多少才合适呢？最基本的原则就是“土地能换到农民的保障”，而社会保障包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等项目。其中农民最关注的就是养老保险的落实。养老保险的落实，在一定程度上能实现“以土地换保障、以保障换就业”。
2.构建失地农民保障制度是完善社会保障制度体系建设的需要。
推进城市化是我国经济现代化的必由之路。城市化大体可以分为两类，一类是建设超大规模城市，另一类是建设小城镇。这两类都无一例外的需要征用土地，从而进行产业结构的调整。必然也会改变资源的分配。首先是土地资源的重新组合，其次是人力资源的再分配。任何一项变动都涉及到就业与社会保障的问题。中国的社会保障体系在短时期内可以使一个低水平的但必须是一个没有漏洞的体系。城乡居民遭遇生活困境的时候才能免于陷入绝望的困境。建立失地农民养老保险正是完善了社会保障体系。
3.构建失地农民社会保障制度是推进城市进程新形势的需要。
目前我国城市化进程与世界发达国家相比还有很大差距，相对滞后，引起或者加剧了我国社会经济发展中的一些突出问题，比如农民收入过低和增长乏力，就业压力大等。解决这些问题，必须采取实际措施，积极推进城市化，并通过城市化拓宽就业渠道，使更多的农村剩余人口进入城市，从而减少农村人口，提高农业生产率和增加农民的收入，进而加快我国社会转型步伐。
（二）构建失地农民保障机制应该遵循的原则。
1.保障失地农民整体生活水平不下降的原则。
土地是农民世世代代赖以生存的基础，土地征用是农民对城市建设所作出的巨大贡献，应该让农民获得城市化进程带来的成果，并且也应该因为城市化进程带来更好的生存和生活条件。将失地农民纳入社会整个社会保障体系，因使失地农民总体生活水平不应该因为征地而下降。
2.遵循政府主导，多方出资的原则。
目前土地征收中收益的60%-70%被地方政府所得，约有20%-30%被村集体所有。仅有10%-20%的土地被农民所得。所以根据土地收益分配比例确定社会保障资金的出资比例。确定政府作为社会保障基金的主要来源，贯彻“政府出大头，村集体出小头，农民承担一小部分”的原则多方筹集失地农民社会保障基金。
3.区别对待的原则。
根据失地农民的特点和不同类型确定不同的社会保障内容和形式。应该根据失地农民年龄和雪球确定符合失地农民要求的社会保障制度。对于年龄在16周岁一下的失地农民，社会保障制度的重点应是教育培训的机制，主要采取一次性货币补偿方式。对已年龄在16-60周岁的失地农民社会保障制度的核心应该是就业培训机制和失业保险机制。对于年龄在60周岁的失地农民社会保障制度的重点应该是养老保险和医疗保险。
（三）失地农民社会保障制度的内容。
1.失地农民就业制度保障。
首先，要拓宽就业服务领域，切实将失地农民纳入服务范围。目前，政府的就业服务机构从准确意义上讲是城市就业服务机构，面对的是城市居民，局限于城市范围，因此，有必要拓宽就业服务机构的服务领域，使其视野更广，服务领域更宽，服务手段更注重区域性、个性化，更好地为失地农民提供就业服务。一是在被征用土地中，留出一定比例的土地或非农建设用地指标给失地集体经济组织从事土地开发和经营，安置失地人员。二是扶持、引导开发生态农业、旅游农业、效益农业，在农产品深加工中创造就业岗位。三是在镇、村改造中建立和发展各类专业市场或商业服务一
条街，发展各类市场，将部分摊位优先租给失地农民。
2.失地农民培训制度保障。
一是重视人力资本投资，多渠道筹集培训经费。政府、征地单位和征地企业要承担培训费用的主要部分，失地农民个人可以承担一部分培训费用，但是要充分考虑其负担水平。二是建立开放式的失地农民培训联动机制。按照市场化、社会化的要求，运用市场机制引导社会各类培训机构参与失地农民的技能培训。购买认定一批家政服务、餐饮、建筑、制造等培训专业，对参加培训合格的失地农民给予培训补贴，调动失地农民参加职业技能培训的积极性。三是对失地农民实施分类培训。根据劳动力市场的需求和失地农民自身的年龄、文化基础、现有的技术水平等条件，给予他们必要的分流指导，让失地农民分别进入不同层次、不同类型的培训机构，接受与其意愿和学习能力相符的培训。年龄偏大、文化水平偏低、家庭负担沉重的失地农民是目前劳动意愿最强、但就业安置最难的，适合参与针对性强、技术难度低的短期培训；年龄较小、文化水平在高中以上、家庭负担较轻的失地农民，预期工作时间较长，并具备深造的条件，应该鼓励他们进一步深造，提高自身素质。额，将全体农民纳入最低生活保障体系范围内。
3.失地农民社会养老、医疗保险制度。
目前，我国地区经济发展不平衡、政府财政能力相差较大，政策配套措施不健全，这些因素都制约着失地农民养老、医疗等保险制度的建设。现阶段的合理选择是，在中央政府的主导下，建立多元化、多层次的失地农民保险制度；在此基础上，逐步向城镇养老保险体系过渡。多元化、多层次主要体现在应强制建立失地农民的最低生活保障制度，给失地农民生活补贴；经济发达地区可以直接把失地农民纳入城镇养老、医疗保险体系；欠发达地区失地农民的养老保险应与个人和政府的能力相适应，失地农民的养老保险应有别于农村与城镇养老保险，具有地方特色。政府、集体和个人3方共同出资，构建失地农民养老、医疗保险制度。政府财政投入应不低于保障资金总额的30%，这体现为政府应承担的公共责任，这部分资金完全可以从土地出让金的留存部分和土地出让增值受益中提取，以建立失地农民养老、医疗保险制度的专项补贴基金。乡村集体投入承担部分不低于保障资金总额的40%，完全可以从集体提留的土地补偿费中列支。个人缴费部分不高于保障资金总额30%，从征地安置补偿费中抵交。
4.失地农民最低生活保障。
最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的社会救助制度，是社会保障体系中最后一道安全网。建立失地农民最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。因此必须重视失地农民最低生活保障的建立，避免贫困失地农民因为暂时的生活困难而陷入生活困境。应该根据核定的城镇职工最低生活保障金的金
5.制定相关法律，依法保障失地农民的利益。
通过多年的实践，社会各界已经达成共识，依法保障失地农民的利益是解决失地农民问题最为有利的渠道。地方政府首先行动起来。2005年，由江苏省国土厅起草并经省政府反复修订的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》经省政府常务会议审议通过，并于2005年9月1日起施行。这一全国首创引起了巨大社会反响，取得了示范效应。笔当前的迫切任务是，人大机关应当从建立失地农民长效社会保障机制的现实需求出发，组织力量，制定《失地农民社会保障法》，如果这一步有障碍，则可以考虑由劳动和社会保障部门牵头起草《失地农民社会保障条例》，由国家颁发实施。
6.健全失地农民社会保障基金的管理及运行制度
失地农民社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作为保证，例如健全财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等，实现基金管理和运作的规范化；对失地农民社会保障基金实行财政专户管理，单独建账、专款专用。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证。因此，建立健全相关的管理制度，如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。要确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报。
此外，还有一种途径，就是把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管。商业保险公司应坚持“安全托管、独立运营和有效投资”的原则，保证该一定的基金收益率，同时为每一位村民建立个人账户，该账户的所有权归村民自己所有。
参考文献
[1]刘海云.边缘化与分异：失地农民问题研究，2007
[2]李淑梅.失地农民社会保障制度研究，2002
[3]廖小军.中国失地农民问题研究，2005
[4]严新明.失地农民的就业和社会保障研究2008.
[5]崔惠玉钱伟伟. 解决失地农民社会保障问题的思考2005
[6]康钧，张时飞.京郊失地农民生存状况调查报告,2005
[7]梁伟，袁堂明.失地农民权益流失探析2003.
[8]刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定.中国土地.
[9]沈关宝.城市化进程中的失地农民问题研究.上海大学学报,2006.
[10]谭术魁.农民失地及其附属权利的丧失.2006